□文/杜光華

（中共安陽市委黨校 河南·安陽）

“三化”協調進程中的征地拆遷問題

□文/杜光華

（中共安陽市委黨校 河南·安陽）

近年來，隨著城市建設的快速發(fā)展，征地拆遷不斷增多，嚴重影響社會穩(wěn)定。因此，對“三化”協調發(fā)展進程中的征地拆遷問題進行調查與研究有著重要的現實意義。

中原經濟區(qū)；“三化”協調；征地拆遷

原標題：“三化”協調發(fā)展進程中征地拆遷問題對策研究

收錄日期：2011年11月10日

建設中原經濟區(qū)，核心是要走出一條不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化“三化”協調科學發(fā)展新路子?！吨性洕鷧^(qū)安陽發(fā)展綱要》中明確提出要把安陽建設成為中原經濟區(qū)“三化”協調發(fā)展示范區(qū)，因此對安陽市“三化”協調發(fā)展進程中的征地拆遷問題進行調查研究有著重要的現實意義。

一、安陽市征地拆遷中存在的突出問題

目前，安陽市征地拆遷工作整體進展順利，但征地拆遷涉及面廣、環(huán)節(jié)多、利益問題復雜，由此引發(fā)的社會問題不容忽視。

（一）城鄉(xiāng)分割，城房、農房二元結構矛盾突出。與人的身份被劃分為城里人和農村人一樣，同一片區(qū)、同一條街的房屋也要根據其土地性質不同，劃分為國有土地的城房和集體土地的農房。安陽市人民政府關于城市房屋拆遷補償安置的意見和安陽市人民政府關于調整國家建設征地地上附屬物補償標準的通知等文件的有關規(guī)定，使城房、農房存在巨大的賠付標準剪刀差，就自然而然地給舊城改造和征地拆遷工作帶來難以逾越的矛盾和巨大的改造和拆遷困難，也給和諧改造和征地拆遷安置工作埋下不穩(wěn)定的隱患。

（二）“先改造、后征地拆遷、再安置”已成為工作的羈絆?！跋雀脑?、后拆遷、再安置”就是舊房已改造拆遷，新房未建。即先和被拆遷戶簽訂安置協議，被拆遷戶手中拿著安置房號和過渡費等待安置。然而，按照相關法律和政策的規(guī)定，無論是舊城改造，還是征地拆遷，其所涉及到的房屋征地拆遷，均應該是先安置，后拆遷。但是，在實際的舊城改造和征地拆遷工作中，由于舊城改造和征地拆遷工作速度太快，安置房建設速度跟不上，舊房拆遷戶分戶數量過大，安置房建設歷史欠賬太多等諸多原因，總是不能達到先安置、后改造拆遷的要求，這既影響征地拆遷及其安置的工作效率，又增加建設投資成本，更影響和諧社會的構建。同時，還給被改造和征地拆遷群眾帶來事實上的生活困難。因此，“先改造、后征地拆遷、再安置”已成為各級政府在舊城改造和征地拆遷工作中的羈絆。

（三）政策法規(guī)與群眾的現實要求存在明顯差距。一是征用土地補償費和安置補助費標準偏低?，F行拆遷補償基準價難以與房地產市場發(fā)展狀況相適應，與商品房價差距也逐漸拉大；二是補償標準不統(tǒng)一。通常按區(qū)域劃定相應的補償標準，實行不同的區(qū)片地價，但區(qū)域相鄰處的補償標準相差過大，會出現不公平現象，引起部分被征地拆遷戶心理不平衡，產生抵觸情緒；三是補償標準不易衡量。土地的預期收益很難準確估算，彈性空間較大，也增加了征地補償的難度；四是后期配套工作滯后，被征地拆遷戶對未來生活擔憂，特別是失地農民的社會保障問題突出。

（四）個別被征地拆遷戶要求過高已成最大阻力。個別被征地拆遷戶對政策不理解，想方設法提出一些不合理的條件，要求提高補償價格或給予額外補償。比如，有的被拆遷戶房屋不具備商業(yè)用房補償條件，卻提出要按商業(yè)用房的價格給予補償等。有些群眾未經建設規(guī)劃部門批準，突擊蓋房；不顧季節(jié)，突擊種植、突擊栽樹等，為的是能向政府多要一些補償金。有的甚至私下聚會商定攻守同盟，并屢屢以上訪、群訪的形式向政府和有關單位施加壓力。遇到這種情況時，公檢法又不得直接介入征地拆遷，行政手段乏力，嚴重阻礙拆遷進度。

二、對策思路

目前，征地拆遷問題已成為“三化”協調發(fā)展進程中的難題。要解決這些問題，不僅要完善制度，還需要各地立足實際，真正做到以人為本，關注民生，尊重群眾意愿，堅持做到依法拆遷、有序拆遷、科學拆遷、陽光拆遷、和諧拆遷，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業(yè)扶持、統(tǒng)籌發(fā)展”四位一體的征地拆遷安置新格局。

（一）堅持以人為本，真正把群眾的切身利益放在心上。工作人員在拆遷安置中要始終把群眾利益放在首位，堅持利民惠民的原則，從政策措施的制定、具體拆遷的實施，到被拆遷群眾的安置，處處為群眾考慮、讓群眾滿意，使人民群眾充分享受發(fā)展的成果?？尚械拇胧┌ǎ涸谶M行土地規(guī)劃時，為村集體發(fā)展適宜產業(yè)保留一定的土地，村集體通過產業(yè)開發(fā)來吸納村集體中的人員；政府通過政策扶持，積極引導村民從事二三產業(yè)，創(chuàng)辦社區(qū)服務業(yè)，對村民進行職業(yè)培訓提高其就業(yè)的機會；村民改居民后，政府對改制后的居民將與其他城市居民一樣對待，對滿足醫(yī)療、社保條件的居民，為其提供醫(yī)療和社會養(yǎng)老保障。在殷墟大遺址公園建設中涉及到花園莊整體搬遷，安陽市殷都區(qū)積極深入群眾，融入群眾，依靠群眾，獲得群眾的認同感和信任感，并創(chuàng)造了“三會兩公”拆遷模式，真正掌握了群眾工作的主動權，實現了工作的順利推進。事實證明，殷都區(qū)花園莊搬遷，不僅沒有使群眾受到損失，反而使群眾得到了更多的實惠。只要各級黨委、政府本著最大限度地維護群眾利益的立場去想問題、辦事情，合理補償他們因拆遷而受到的損失，認真解決他們在拆遷中遇到的困難，保障他們的合法權益，再棘手的難題也能破解，再復雜的矛盾也能解決，再困難的事情也能辦好。

（二）完善立法與制度改革相結合，規(guī)范征地拆遷源頭。一是完善征地拆遷的相關法律法規(guī)。建議國家立法機關對有關征地拆遷的行政法規(guī)進行一次全面審查和完善，確保相關法規(guī)與基本的民事、行政、訴訟等法律相一致。條例及各省、市制定的辦法規(guī)范的多是城市規(guī)劃區(qū)內國有出讓土地上的城市房屋拆遷，事實上，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進的過程中，涉及更多的是非城市規(guī)劃區(qū)范圍內農村集體土地上的農村房屋拆遷。目前集體土地上農村房屋的拆遷尚處于“無章可循”的狀態(tài)；二是改革土地產權制度。重構農村土地產權關系，全面保障農村的土地財產權益。必須重新確定農村土地的真實所有權，重點是明確農民的土地所有權的主體地位，使農村土地的占有權、使用權、收益權、處置權都逐步有法可依、有規(guī)可循，減少土地產權運行過程中的不確定性和隨意性；三是準確界定公共利益。縮小政府征地范圍，減少失地農民數量，是解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中土地利用各種復雜矛盾的上策。凡涉及公益性的公共設施和公用事業(yè)用地，采取征地形式供地，其余經營性建設用地可采用集體土地流轉的形式供地，由土地所有者——農民集體經濟組織與使用土地的公司、企業(yè)、房地產經營者直接交易，讓農民帶著權利參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，保障土地非農化后對土地收益的分享。

（三）市場經濟與保障民生相結合，著力完善補償機制。尋找政府、征用地主體、被征地拆遷人之間最佳的利益結合點，統(tǒng)籌兼顧、科學合理地調整利益，建立利益分享機制，是解決問題的關鍵。一是提高征地補償標準。征地補償要充分考慮農村經濟發(fā)展和農民收入增長的實際，實現動態(tài)化調整，建立每年補償標準隨物價變化的補償機制，改變補償標準跟不上物價和消費水平變化的情況。同時，政府要通過壟斷一級市場，適當降低稅、費、調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準；二是逐步推行統(tǒng)一價。堅持市場化導向，根據城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市劃分成若干片區(qū)，每個片區(qū)確定一個相對合理的基準地價，在統(tǒng)一征地時實行區(qū)片綜合地價，按照統(tǒng)一標準進行補償。對于不同村莊之間地價不統(tǒng)一問題，在總體實行綜合片區(qū)地價的前提下，可以給基層更大的自主權，按照村里“四議兩公開一監(jiān)督”工作法提出解決方案，以便合理劃分村集體和農民個人的利益；三是征地補償市場化。允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“買斷式”征占。引入談判機制，允許集體土地逐步統(tǒng)一進入市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。

（四）超前性與統(tǒng)一性相結合，完善監(jiān)督管理機制。一是政策制定的超前性。在征地拆遷工作開始前，應組織開展調查摸底工作，并進行深入論證。在制定政策時必須把日后各種可能出現的問題最大限度地考慮周全，并制定具體的適應本地實際的實施辦法和補償標準，做到“有據可依”。使群眾真正理解政策、接受政策；二是政策執(zhí)行的統(tǒng)一性。征地拆遷工作領導機構應自始至終掌握統(tǒng)一的尺度，嚴格按照既定的政策進行拆遷和補償，做到一個政策執(zhí)行到底。保證“先拆后拆一個樣”，“鬧與不鬧一個樣”，保證政策的延續(xù)性和公平性，維護政策的嚴肅性；三是完善監(jiān)督管理機制。確保征地拆遷的透明度和程序公正、公開，充分保障被拆遷人的知情權、參與權、決策權?；▓@莊整體搬遷中，工作人員幾上幾下廣泛征求村兩委、黨員代表、村民代表和全體村民的意見，堅持公開、公平、公正的原則，廣大村民在村黨支部和村委會的組織下參與拆遷的全過程，保障他們的知情權、參與權和監(jiān)督權，切實做到以公開促公平，以公平促穩(wěn)定。

根據城市總體規(guī)劃，安陽市將繼續(xù)拉大城區(qū)框架，構建組團式結構城區(qū)，逐步形成中心城區(qū)、衛(wèi)星城、近郊區(qū)多層次結構的現代城市格局，做好征地拆遷工作就顯得尤為重要。我們要勇于面對問題，正視問題，解決問題，積極探索“三化”協調發(fā)展的新途徑、新機制，奮力爭創(chuàng)中原經濟區(qū)“三化”協調發(fā)展的先行區(qū)。

[1]安陽國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要.2011.3.

[2]陸文軍.爭創(chuàng)中原經濟區(qū)“三化”協調發(fā)展先行區(qū)[J].河南日報，2010.12.14.

[3]熊萬勝.警惕“三化同步”方略在執(zhí)行中走向激進化.三農中國，2011.3.21.

河南省政府決策研究招標課題（課題編號：2011B885）

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