張海青

(黃驊市水利工程管理站,河北 黃驊 061100)

近年來,隨著洪水發(fā)生的幾率降低、水資源減少以及市場經(jīng)濟意識的影響,在我國特別是北方地區(qū)水利工程尤其是河道的管理存在許多問題,出現(xiàn)了淤積與損毀嚴重、年久失修等現(xiàn)象,為此,國家提出了“加快水利發(fā)展,切實增強水利支撐保障能力,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用”的戰(zhàn)略決策。河道作為重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施,是構(gòu)筑防洪安全體系,改善區(qū)域環(huán)境的核心要素,事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全、經(jīng)濟社會發(fā)展大局及和諧社會建設(shè),因此,搞好河道管理甚為重要。

1 河道管理存在的問題及原因

黃驊市地處河北省東南部,東鄰渤海,西靠滄州,北倚天津,南接海興、鹽山和孟村。境內(nèi)現(xiàn)有海堤 1道,省市縣三級河道 21條(行洪河道 2條,排瀝河道 19條),直接入海的河道有 9條,總長 568.2 km,占地面積0.73萬 hm2,此外有縣管閘站 8座,中型揚水站 3座。

對于上述水利工程的監(jiān)督管理,在 2006年以前一直處于一種有管有放、想管難管的狀態(tài)。對于閘站和揚水站,建成后配備了專職管理人員長年駐守,負責(zé)設(shè)備設(shè)施的養(yǎng)護管理,而河道和海堤并無專人管護,只是由工管科的 6名干部職工做一些日常的行政管理,間或發(fā)生的毀堤、取土事件,多數(shù)只能事后發(fā)現(xiàn),有些是靠被動接受群眾舉報才知曉。在管理體制改革前的三四年內(nèi),水利工程管理中的各種矛盾更加突出,河道堤防管護形勢日趨嚴峻,河道被挖、被毀、被占事件不斷增多,河道堤防損毀程度大幅度加重。

造成上述現(xiàn)象的主要原因有 5個方面。一是思想上輕視。由于近些年連續(xù)干旱,行洪、排瀝河道十有八九均已干涸多年,有些群眾甚至包括少數(shù)部門領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識、水患意識比較淡薄。實踐中有個很深的感受：河道管理的工作量來自鄉(xiāng)村群眾,而棘手頭疼的工作難題往往來自于各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門。二是客觀壓力大。近年來,黨中央、國務(wù)院三令五申,多次召開專題會議,就深化改革、嚴格土地管理制定出臺了一系列方針政策和制度措施。從嚴、從緊控制土地規(guī)劃利用的大環(huán)境,迫使有些領(lǐng)導(dǎo)干部、部門、企業(yè)、鄉(xiāng)村、建設(shè)單位在考慮建設(shè)用土?xí)r,紛紛把眼睛描準了河道,把手伸向了堤防。三是管理難度大?？h(市)級水務(wù)局河道管理工作面廣、線長、點多,而工作人員嚴重不足。黃驊市交通局一名道班工只負責(zé) 2～3 km的道路管護,而黃驊市的河道長度為 568.2 km,負責(zé)管理河道的工管科只有 6名干部職工,即使這些人全部被派往河道進行管理,每人也要負責(zé)近 100 km,管理難度大,管理效果也不盡如人意。四是經(jīng)費緊缺。河道作為水利工程基礎(chǔ)設(shè)施,財政投入嚴重不足,水利工程維修養(yǎng)護資金無從列支,河道干涸、淤積嚴重、設(shè)施老化失修、人為破壞不斷,一旦泄洪或大的瀝澇,極有可能出現(xiàn)洪災(zāi)、水患。五是執(zhí)法難?！端ā纷鳛樗煞ㄒ?guī)的基本法于 2002年重新做了修訂完善,而以其為依據(jù)的《防洪法》、《河道管理條例》等水法規(guī)卻沒有及時進行必要的修訂、完善,雖無重大矛盾卻有不嚴密之處;水法律法規(guī)與《行政許可法》、《行政處罰法》等其他行政法規(guī)之間又缺乏必要銜接,導(dǎo)致可能產(chǎn)生歧義,因而造成執(zhí)法處罰的難以執(zhí)行,部分案件懸而未決?；鶎痈刹咳罕娚踔羵€別領(lǐng)導(dǎo)干部對水法規(guī)的守法意識淡薄,說明在普法宣傳上缺乏力度,水行政法律法規(guī)沒有真正被社會各界、各個層面熟知并遵守。有一個現(xiàn)象應(yīng)當引起注意,在基層、在農(nóng)村、在個別領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中,較之交通、電力、通訊、土地,水利工作的影響力、嚴肅性、權(quán)威性存在明顯弱化?？偟卣f,河道安全形勢不容樂觀,河道管理重任在肩。

2 拓寬思路,謀求創(chuàng)新發(fā)展

2.1 創(chuàng)新機制,挖掘潛力

黃驊市水務(wù)局閘站、揚水站管理部門共有職工 21人,主要負責(zé)閘、涵、泵、電、房屋等設(shè)施的維護工作。近年來,由于工作量在減少,設(shè)施閑置,部分職工無所事事。而在河道管理上,568.2 km的河道則只有 6名管理人員。為有效解決人員不足而出現(xiàn)的“管理難”問題,黃驊市水務(wù)局創(chuàng)新機制,整合人力資源,充分挖掘和發(fā)揮現(xiàn)有人力、物力的潛能,2007年借著《河北省水利工程管理體制改革實施意見》、《滄州市水利工程管理體制改革實施意見》的東風(fēng),局黨組、局務(wù)會反復(fù)研究,多次向各方面征求意見,決定將工管科和下屬 8個閘站、3個揚水站的干部職工進行編隊整合,經(jīng)市政府批準成立了黃驊市水利工程管理站,建立河段巡查制度。該站設(shè)立一個辦公室、兩個管理分站,下面又劃定了 10個巡視點、43個河道責(zé)任段。同時,明確了水利工程管理站的主要工作職責(zé)：一是負責(zé)有關(guān)水行政許可工作;二是負責(zé)有關(guān)行政執(zhí)法工作;三是負責(zé)河道閘站、揚水站等水利設(shè)施的日常管理維護;四是擔(dān)負起河道巡查職責(zé)。依據(jù)有關(guān)水事法律法規(guī)和管理制度,將河段管理責(zé)任納入全年目標考核中。為此,為每位河道巡堤員定制了證牌,每人每月增加 100元作為交通、通訊補助,統(tǒng)一印制了巡查日志表卡。到目前,黃驊市以水利工程管理站為中心,以 10個巡視點為輻射,全長 568.2 km的 43個河段都有了責(zé)任巡堤員。過去境內(nèi)河道無專人管護、無力量管好的被動局面基本得以扭轉(zhuǎn)。

2.2 落實人員、經(jīng)費,穩(wěn)定隊伍

根據(jù)河北省水利廳冀水建管便[2006]40號文件精神,水務(wù)局嚴格按照《水利工程管理單位定崗標準(試點)》和《水利工程維修養(yǎng)護定額標準(試點)》對境內(nèi)河道、閘站、海堤、水庫進行定崗定編和工程維修經(jīng)費測算,以落實人員、經(jīng)費,穩(wěn)定隊伍。

1)崗位定員測算。根據(jù)有關(guān)文件精神,黃驊市水利工程管理站設(shè)單位負責(zé)、行政管理、技術(shù)管理、財務(wù)與資產(chǎn)管理崗位定員 16人,河道堤防管理崗位定員 91人,海堤管理崗位定員 10人,水閘、揚水站管理崗位定員 33人,合計共 150人。

2)工程維修養(yǎng)護費測算。按照《水利工程維修養(yǎng)護定額標準(試點)》對河道、閘站、海堤、水庫進行工程維修養(yǎng)護測算,經(jīng)測算,2008年度河道堤防、海堤工程維修養(yǎng)護費共 140.84萬元,水閘工程維修養(yǎng)護費共17.931萬元,泵站工程維修養(yǎng)護費共 65萬元,以上 3項合計 173.42萬元。

3)兩項經(jīng)費落實情況及經(jīng)費落實渠道。按照相關(guān)政策,經(jīng)市政府同意,黃驊市水利工程管理站定性為公益性事業(yè)單位,2008年、2009年和 2010年連續(xù) 3年市財政落實公益性人員基本支出 70萬元,落實公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費 95萬元。

2.3 建章立制,規(guī)范管理

在學(xué)習(xí)有關(guān)文件精神和相關(guān)單位的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合黃驊市河道管理工作實際,先后研究制定和出臺了《黃驊市水利工程管理實施辦法》、《黃驊市水利工程管理實施細則》、《黃驊市水利工程巡查員百分考核獎罰辦法》、《黃驊市水利工程巡堤情況報告制度》、《黃驊市水利工程巡堤員上崗考勤制度》、《黃驊市水利工程管理站目標任務(wù)分解》、《黃驊市水利工程管理站重大情況問題報告制度》、《黃驊市水利工程管理站重大問題預(yù)警處理辦法》等多項制度。通過建章立制,以制度化、規(guī)范化的建設(shè),促進河道管理走上依法行政、科學(xué)管理的正確軌道,力求使河道工程管理有的放矢,有章可循,切實做到既確保河道堤防的有效管護,又能實現(xiàn)依法行政和安全行政的有機統(tǒng)一。

2.4 因地制宜,開發(fā)管理河道

充分利用河道資源,因地制宜的實施水面開發(fā)、堤段綠化、采砂取土等一系列既合法有附合實際的辦法,努力增收。同時約定開發(fā)水面和堤段的承包人必須負責(zé)好承包河道段的看護和養(yǎng)護工作,減少對該地段派出的巡堤員數(shù)量,解決人員和經(jīng)費的矛盾。

2.5 恢復(fù)水利派出所建制

作為國家機器中的重要組成部分,派出所在水行政執(zhí)法中的法定職能和作用是不可或缺的。在 20世紀90年代,水務(wù)局有水利派出所進駐,負責(zé)解決水事糾紛和水行政執(zhí)法,但后來,全省各地駐水利局的水利派出所一律撤掉。2009年,在成立黃驊市水利工程管理站不久,借省水利廳、公安廳、工商局聯(lián)合執(zhí)法電視電話會議精神的東風(fēng),黃驊市局又積極促成水利派出所的復(fù)出,加強了執(zhí)法力度,切實解決了“執(zhí)法難”問題。

3 河道管理體制改革的成效

在新體制下,隨著工作職責(zé)的明確劃分,人員、經(jīng)費的落實,水利派出所的復(fù)出以及各項規(guī)章制度的貫徹實施,水利工程管理站的工作初見成效。

3.1 加大宣傳力度,主動上門服務(wù)

新的管理體制建立后,水利工程管理站加大了相關(guān)的宣傳工作力度。在城市,主動與電臺、電視臺、報社接洽,分專題舉辦了 5期普法講座,大張旗鼓地宣傳保護河道光榮、損毀堤防違法。在鄉(xiāng)村,利用“三下鄉(xiāng)”活動、鄉(xiāng)村集市場所等,將整理打印的“明白紙”廣泛散發(fā),并在全市 327個村張貼公告。對有關(guān)重點建設(shè)單位和企業(yè),則改變過去坐等審批的做法,在其開工建設(shè)前,將有關(guān)法律條款和協(xié)商要求、意見主動送達上門,既宣傳了法律法規(guī),又理順了關(guān)系。對各級各部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo),積極采取書面打報告、當面求溝通的形式,努力尋求上級和兄弟部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對河道管理工作的理解、支持和幫助。

3.2 河道開發(fā)效果明顯

對于常年有水面的河道,按照既定方案,積極鼓勵沿河村民開發(fā)養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚產(chǎn)業(yè)。目前有南排河、北排河、新石碑河、捷地減河、黃南排干等多條河道對群眾實施承包養(yǎng)魚養(yǎng)鴨;對于適宜綠化的堤段,按照河道綠化管理規(guī)定,鼓勵沿河群眾綠化植樹,比較典型的是捷地減河、子牙新河、北排河、南排河、滄浪渠、新黃南排干等。這些被開發(fā)利用的河段,水利工程管理站都與承包單位或個人簽訂協(xié)議,明確約定承包人就是該段河道的管理人,負責(zé)看護和養(yǎng)護這段河道,節(jié)約了水利工程管理站的大量人力。對于淤積嚴重的河道,按照河北省河道采砂取土管理辦法的有關(guān)規(guī)定,在地形條件和市場條件成熟的地段,把河道清淤和采砂取土有機結(jié)合,規(guī)范管理,科學(xué)實施,既對河道進行了清淤,又解決了土源,還解決了單純清淤所要支出的費用,一舉多得。

3.3 河道損毀案件明顯降低

新的管理體制的建立,使全體巡堤員責(zé)任明確,任務(wù)清楚,增強了責(zé)任心,管理工作及時到位,許多取土事件在第一時間得到發(fā)現(xiàn)和控制。同時,在水利派出所的配合下,被動管護、想管難管的局面得到改觀。2009年、2010年連續(xù)兩年水事違法案件為零。

3.4 河道安全的社會關(guān)注度提高

隨著各種水法律法規(guī)的宣傳普及,各級領(lǐng)導(dǎo)對涉河、涉水、河道安全日益重視。項目引進前,請水務(wù)局參與論證和審批把關(guān);項目實施過程中,按照有關(guān)規(guī)定事先邀請水利專家進行專項設(shè)計評估和論證,力求雙利雙贏?；鶎余l(xiāng)村干部和普通群眾也從內(nèi)心承認水務(wù)局所肩負的法定職責(zé),能夠以積極的態(tài)度前來申請行政許可,逐步形成了管理與服務(wù)的良性互動。社會各界對河道安全的關(guān)注程度明顯加強。

3.5 水利設(shè)施得到維修養(yǎng)護

通過管理體制的改革,為水利工程設(shè)施的維修養(yǎng)護提供了保障。一是每年財政有專項維修資金,二是利用采砂取土機會整理河道,三是承包人對各自的承包段自行維護。所以,水利設(shè)施得到及時維修、維護,延長了工程使用壽命,最大限度的發(fā)揮了水利設(shè)施的功效,經(jīng)濟效益和社會效益顯著。

4 建議

4.1 重新核定河道劃界確權(quán)

河道劃界確權(quán)直接關(guān)系到水利工程管理體制改革決策部署的貫徹落實,直接影響到水利工程的保護與管理?；鶎铀こ碳昂拥拦芾碇械姆敝毓ぷ髁亢椭T多難題都與界限不清、權(quán)屬不明有關(guān)。雖然河北省于1992年進行了河道的劃界確權(quán)(所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)),但不少縣市的工作并沒有進行徹底,包括黃驊市,在界限范圍內(nèi)只明確了管理權(quán),而對于所有權(quán)和使用權(quán)卻沒有明確的表述,造成在開發(fā)和日常的管理中和群眾的權(quán)屬分不清晰,往往產(chǎn)生新的矛盾。因此,建議省水利廳出面再做工作,以政府名義,敦促各級部門采取切實措施,徹底落實河道劃界確權(quán)。第一方案是實現(xiàn)所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)“三權(quán)”統(tǒng)一;第二方案是實現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)“二權(quán)合一”。

4.2 原則確定有償使用河道的收費標準

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,河道堤防越來越明顯地成為一種資源。河道堤防是法定的水利工程,有償使用是有關(guān)水法規(guī)允許的,但具體的費用標準沒有明確規(guī)定,需要省水利廳統(tǒng)一確定。這里主要涉及 5項：一是在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)橋梁、碼頭的費用標準;二是攔河、跨河、臨河建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物的費用標準;三是跨河、穿河、臨河鋪設(shè)線纜、管道的費用標準;四是利用堤防修筑等級公路的不同費用標準;五是在河道管理范圍內(nèi)進行石油物探、鉆井等的費用標準。

[1]滿玉佩,等.黃驊縣水利志 [M].天津人民出版社,1992.

[2]黃驊市水利工程劃界管理規(guī)定[Z].1992.

[3]黃驊市人民政府關(guān)于水利工程管理體制改革的實施方案[Z].2007.