柴麗

(許昌學院法政學院，河南許昌461000)

法律援助是縣級以上人民政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難的公民或者特殊案件的當事人提供法律服務并免收、減收費用的一種制度。因政府承擔“法律援助責任”的能力有限，所以難以為所有的司法需求提供法律援助，而只能為可能影響到符合法律援助條件的主體的基本生活、生計的法律事項提供援助。從各國的情況看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，確定法律援助案件的事項范圍成為法律援助立法的國際通例，我國也不例外。河南省在國務院頒布的《法律援助條例》的基礎上結合本省及各轄市的具體情況對法律援助案件的事項范圍進行了明確的規(guī)定，但是各個地方的規(guī)定又有很大的差異。

一、河南省法律援助事項范圍的立法現狀

河南省法律援助工作在國內相對來講起步較早。在立法方面，先于國務院頒布《法律援助條例》一年河南省就頒布了《河南省法律援助條例》，各轄市在此基礎上也針對本轄區(qū)的法律援助出臺了一些意見或辦法。申請人是否能夠獲得法律援助，按目前河南省及各轄市的相關規(guī)定，除要符合經濟困難標準之外，還要求其申請援助的法律事項在法律援助相關規(guī)定所確定的法律援助事項范圍之內。

《河南省法律援助條例》第十一條規(guī)定:“法律援助的范圍包括:(一)刑事案件;(二)請求給付撫育費、扶養(yǎng)費、贍養(yǎng)費的法律事項;(三)除責任事故以外的因工傷請求賠償的法律事項;(四)殘疾人、未成年人、老年人、婦女維護自身合法權益的法律事項;(五)請求發(fā)給撫恤金、救濟金、基本生活費、最低生活保障金、社會保險費、勞動報酬的法律事項;(六)請求國家賠償的法律事項;(七)其他確需法律援助的事項?！钡谑龡l進一步規(guī)定:“被告人是盲、聾、啞或未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的應當獲得法律援助;公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，可以獲得法律援助?！?/p>

2003年國務院頒布的《法律援助條例》第十條規(guī)定:“公民對下列需要代理的事項，因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助:(一)依法請求國家賠償的;(二)請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的;(三)請求發(fā)給撫恤金、救濟金的;(四)請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的;(五)請求支付勞動報酬的;(六)主張因見義勇為行為產生的民事權益的。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定。公民可以就本條第一款、第二款規(guī)定的事項向法律援助機構申請法律咨詢。”第十一條規(guī)定:“刑事訴訟中有下列情形之一的，公民可以向法律援助機構申請法律援助:(一)犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，因經濟困難沒有聘請律師的;(二)公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬，自案件移送審查起訴之日起，因經濟困難沒有委托訴訟代理人的; (三)自訴案件的自訴人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因經濟困難沒有委托訴訟代理人的?！钡谑l規(guī)定:“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院為被告人指定辯護時，法律援助機構應當提供法律援助。被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院為被告人指定辯護時，法律援助機構應當提供法律援助，無須對被告人進行經濟狀況的審查?！?/p>

2007年9月5日河南省司法廳頒布的《關于確定全省法律援助事項范圍和經濟困難標準的意見》，就全省法律援助事項范圍規(guī)定如下:“根據《法律援助條例》第十條的規(guī)定，除按照《法律援助條例》規(guī)定的法律援助事項范圍對公民提供法律援助之外，我省公民因經濟困難沒有委托代理人的，可就下列事項向法律援助機構申請法律援助:(一)請求工傷、醫(yī)療事故、交通事故賠償的;(二)因遭受家庭暴力、虐待、遺棄請求維護合法權益的;(三)農民工、老年人、殘疾人、未成年人請求人身損害賠償的。”除此之外，河南省各轄市根據本市的經濟發(fā)展狀況、法律援助需求等又對本轄區(qū)內的法律援助事項范圍進一步予以擴大。

二、河南省法律援助事項范圍的特點

(一)各轄市對法律援助事項范圍的規(guī)定不統(tǒng)一

在法律援助事項范圍上各轄市的規(guī)定有寬有窄，焦作、漯河、商丘、濟源等地甚至逐漸取消了法律援助事項范圍限制。這是由于各轄市都是根據本轄區(qū)的經濟情況及法律援助需求等來確定本轄區(qū)的法律援助標準，所以在確定法律援助標準上存在很大的差異。

(二)注重對弱勢群體的保護

法律援助的本意就是最大限度地滿足弱勢群體對法律援助的需求，保障弱勢群體的合法權益，促進司法公正，維護社會和諧穩(wěn)定。因此，在確定法律援助標準時必然要注重對弱勢群體的保護。河南省法律援助標準就鮮明地體現了這點。除對經濟困難人群的援助之外，還將老年人、婦女、兒童、殘疾人、農民工等作為特殊對象納入援助的范圍。這些人群都是社會的弱勢群體，以自己的能力難以維護自身合法權益，而且一旦陷入糾紛就會嚴重影響其基本生活或生計，因此，在其有司法需求時應該予以援助。

(三)法律援助事項范圍呈逐漸擴大趨勢

從對《河南省法律援助條例》和《關于確定全省法律援助事項范圍和經濟困難標準的意見》與之后各轄市不斷調整的法律援助標準的縱向對比分析來看，各轄市的法律援助事項范圍呈不斷擴大的趨勢。擴大的事項主要集中在兩個方面:一是弱勢群體的范圍包括老年人、婦女、未成年人、農民工等;二是援助事項多集中在交通事故、醫(yī)療事故、人身損害賠償等幾項。

(四)法律援助事項范圍重刑事、民事，輕行政

雖然各轄市對法律援助的事項范圍進行了擴展，但仍難脫離《河南省法律援助條例》確立的基本框架，范圍仍然較小。對于刑事案件，法律援助的門檻比較低，只要申請人經濟困難即可;［1］民事案件的法律援助涉及醫(yī)療、交通事故、工傷事故、農民工工資的追償等諸多方面。對行政案件的法律援助，只是限于《法律援助條例》規(guī)定的“國家賠償、最低生活保障待遇、社會保險待遇、撫恤金、救濟金”五項事宜，其他行政案件均拒于法律援助之外。

其實，行政機關的其他具體行政行為，如限制公民人身自由的強制措施，同樣關系到公民的人身和財產權益，作為行政相對人的公民從行政行為開始之初就處于弱勢地位，更需要得到法律的保護。而且對公民來說，對行政機關違法行為的確認之訴比給付之訴道路更為艱難，意義也更為重大。因為行政機關的行政行為違法性如未得到確認，公民要求行政賠償及行政給付的權利就根本無從談起，法律面前人人平等也就成為一句空話?，F實中，行政管理涉及面很廣，與行政相對人的矛盾糾紛很多，發(fā)生的行政案件不少。過于限制行政案件法律援助事項范圍，不利于社會公平正義的實現。［2］

《法律援助條例》對法律援助事項范圍的規(guī)定，是在原先《刑事訴訟法》和《律師法》有關規(guī)定的基礎上，結合當時我國各地已經開展法律援助的具體情況，作的一個總結性的規(guī)定，并沒有創(chuàng)造性的擴大。雖然河南省根據形勢發(fā)展需要，對此又作了進一步的補充規(guī)定，但仍不能滿足人們的需要。因此，改變河南省目前法律援助立法中存在的案件類型限制過多、法律援助標準過高的缺陷，重新界定并優(yōu)化河南省法律援助的標準，不斷提升河南省法律援助的層次和水平仍是法治建設的當務之急。

三、河南省現行法律援助事項范圍存在的問題

(一)各轄市法律援助事項范圍不統(tǒng)一

如前所述，《河南省法律援助條例》和《關于確定全省法律援助事項范圍和經濟困難標準的意見》只是對法律援助事項范圍確定了一個最低標準，各轄市又根據自身情況制定了適用于本轄區(qū)的標準。這樣操作最大的優(yōu)越性在于切合地方實際，但由于各轄市經濟發(fā)展、人民生活水平及對法律援助的認識等各方面的差異，各地確定的標準在內容上差異較大。這種法律援助標準的不統(tǒng)一很容易引發(fā)法律援助申請人的誤解和不滿，激化社會矛盾。同時，也給法律援助工作帶來不便，特別是給法律援助的異地協作帶來困難。

(二)法律援助事項范圍的限制，違背了法律援助的立法本意

法律援助的宗旨是保障經濟困難者在無力支付有關費用的情況下獲得法律援助。法律援助強調的是對經濟困難、有司法需求的主體提供法律救助。因此，設定經濟困難標準是合理的，但是對法律援助事項范圍進行限制，筆者認為這有違法律援助的本意。

首先，符合經濟困難標準的主體的司法需求范圍是廣泛的，凡是涉及其權益的案件或糾紛，其都有通過法律途徑來維護自身權益的權利。法律援助制度設定的本意就是體現國家對法律賦予公民的基本權利的切實保障，實現法律面前人人平等的憲法原則。目前，各轄市通過對法律援助事項范圍的限制，將那些符合經濟困難標準但是不在援助事項范圍之內的主體排除在外，使得他們的權益無法得到法律的保護。

其次，法律援助事項范圍的限制主要是受經濟發(fā)展水平、法律援助人員缺乏等因素的限制。我國目前的法律援助是免費服務，需要當地財政的支持，同時法律援助機構人員的短缺也使得各轄市無法徹底放開法律援助事項范圍。按現在經濟發(fā)展的趨勢，地方財政對法律援助經費投入的壓力將不斷減小。另外，多方籌集法律援助經費，如慈善捐款等，也可以緩解地方財政壓力。因此，法律援助經費不應成為限制法律援助事項范圍的理由。同時，法律援助人員隊伍不斷壯大，律師事務所、高校都為法律援助提供了大量的法律服務人才資源?？偠灾?，經濟發(fā)展水平、法律援助隊伍等都已不是法律援助事項范圍擴大的障礙。

再次，隨著河南省法律援助工作的深入，各轄市的法律援助事項范圍不斷擴大，目前商丘、濟源、漯河等地已取消法律援助事項范圍的限制，取得了很好的社會效果。這也說明河南省取消法律援助事項范圍的限制是可行的。實踐證明，取消法律援助事項范圍的限制并未對當地財政造成很大壓力，而且這些轄市的法律援助案件量也并沒有急劇增長。河南省內各轄市的經濟情況差距并不顯著，因此，其他轄市取消法律援助事項范圍的限制也是可行的。

四、對河南省取消法律援助事項范圍的建議

(一)完善法律援助事項范圍立法，實現法律援助事項范圍的全省統(tǒng)一

要規(guī)范法律援助工作，真正實現法律面前人人平等，就必須完善法律援助的相關立法，主要包含兩層意思:

一是完善法律援助立法。健全法律援助制度，是完善社會保障的重要法律措施，是實現法律面前人人平等、體現司法公正的重要途徑。在現代社會，法律援助狀況的好壞和法律援助制度完善程度的高低，是檢驗一個國家和地方的司法制度乃至整個法律制度健全與否和先進與否的一個重要指標，也是衡量一個國家和地方社會文明進步程度高低的一個重要準繩。制定《法律援助法》是法律援助發(fā)展的一個必然趨勢。在相關法律沒有出臺之前，河南省為規(guī)范本省的法律援助工作，可以在授權范圍內盡快健全適用于本省的法律援助制度，科學地制定河南省的法律援助法規(guī)，從而以地方立法的形式，為擴大法律援助事項范圍提供法律制度上的依據和保證。

二是在本省的法律援助立法中，將法律援助事項范圍統(tǒng)一起來。限制各轄市對法律援助標準的隨意補充，地方只能對本地特有情況作出補充規(guī)定，例如，有庫區(qū)移民的地方可把庫區(qū)移民列為法律援助的人員類型，多民族混居地區(qū)可把因民俗問題引發(fā)的矛盾糾紛等案件類型補充進法律援助事項范圍。只有限制各轄市的隨意性，才能更好地實現全省的統(tǒng)一性。

(二)取消法律援助事項范圍限制

目前我國對法律援助事項范圍進行限制，立法者是有一定考慮的:如果定得過寬，則會給法律援助機構造成很大的壓力，在經費不足的情況下，一些地方會出現應援不援的現象;如果定得過窄，則不能體現國家的法律援助責任。如前所述，對法律援助事項范圍進行限制是不合理的，應當予以取消。

一旦取消法律援助事項范圍，確定公民是否能夠獲得法律援助的標準就僅是經濟是否困難。有學者指出，這個規(guī)定過于寬泛，會導致一些根本達不到經濟困難標準的人利用非正常手段獲得經濟困難證明，法律援助部門在受理其申請時又根本無法確知其真實經濟狀況，從而對不該進行法律援助的當事人實施了法律援助。［3］另外，還會使得一些明顯敗訴的案件也申請援助。這些都會造成法律援助資源的浪費。對于這些情況，完全可以通過設計一些合理的制度來規(guī)避。

1.設立公示程序

法律援助機構對決定提供法律援助的主體進行公示，加強社會監(jiān)督，以求法律資源的有效利用。

2.對法律援助事項設置案情事實標準

從各國實踐來看，當事人申請法律援助的條件不但要符合經濟困難標準和事項范圍，而且要符合案情事實標準。所謂案情事實標準，是指為特定問題提供法律援助是否合理作出的一項決定。換個角度理解，即申請人有充分理由證明為保障自己的合法權益需要法律幫助。

很多法律援助制度比較成熟的國家都對法律援助事項設置了案情事實標準。例如，韓國的《法律援助案件管理條例》第三小節(jié)第九條的審查細則規(guī)定:關于申請法律援助的受援條件，常務委員應審查以下幾點:申請人和申請法律援助的案件;勝訴的可能性和數額;勝訴后執(zhí)行的可能性;法律援助的可能性;其余如裁判權等的事情。［4］

為減少某些無理糾纏的申請人對法律援助工作的干擾，使法律援助機構有法可依，更好地履行職責，減少法律援助資源的浪費，我國可以明確規(guī)定法律援助的案件必須有勝訴的可能，否則可拒絕援助。

3.明確不予法律援助的案件范圍

法律明確規(guī)定拒絕提供法律援助的案件范圍，不僅可以全面體現法律援助制度的宗旨和內涵，而且可以讓申請人更為明確地判斷自己的申請是否可行，同時也使法律援助機構的自由審查權有了參照的標準，減少分歧。因此，這一做法為一些國外立法及我國香港地區(qū)法律援助立法所接受，近年來也為我國學者所倡導。［5］

(三)建立援助案件的等級優(yōu)先制

如果取消法律援助事項范圍的限制，無論何種案件性質，只要申請人符合經濟困難或屬特殊人群之列并有司法需求，都應為其提供法律援助，那么法律援助的案件量必然會有所增加，不可避免地會出現人力資源的缺乏等問題。因此，在取消法律援助事項范圍的同時，還應建立一個完善的法律援助案件的等級優(yōu)先制度來解決這個問題。

根據我國法律援助的資源條件和社會基礎條件，法律援助條件可呈現層次性，可以在法律援助對象中確定“優(yōu)先”受援人。確定“優(yōu)先”的原則應按照以下順序:法律法規(guī)規(guī)定的應當獲得法律援助的對象;所申請援助的事項關系到公民的生存或生命安全權益的;殘疾人、婦女、兒童、老年人等社會弱勢群體的權益保障事項。在法律援助資源的分配上，除了以上優(yōu)先保障的考慮之外，還要針對具體案件進行具體分析，對一些群體性法律援助申請者或者涉及人數眾多、不及時解決有可能危及社會穩(wěn)定的對社會影響較大的事項，也應納入優(yōu)先考慮的范疇。［6］

綜上所述，河南省取消法律援助事項范圍是可行的，具有一定合理性。但任何改革都不可能一蹴而就，各轄市應根據本地的具體情況逐步擴大法律援助事項范圍，直至取消，這將是法律援助工作的大跨越，也是民眾的期盼。

［1］管仁亮.刑事被害人救助路徑探究［J］.四川理工學院學報(社會科學版)，2011(5):33－38.

［2］唐佳，陳紅.擴大我國法律援助范圍之我見［J］.邵陽學院學報(社會科學版)，2003(3):26－27.

［3］賈午光.法律援助制度改革與發(fā)展［M］.北京:中國法制出版社，2010:39.

［4］宮曉冰.外國法律援助制度簡介［M］.北京:中國檢察出版社，2003:200.

［5］黃麗娥.重構法律援助范圍之思考［J］.中國司法，2010 (5):97－99.

［6］閆巍，解少君.論法律援助標準的界定與優(yōu)化［J］.商場現代化，2010(26):119－120.