羅來武

（深圳大學經(jīng)濟學院，廣東 深圳 518060）

一、引 言

改革開放后，中國取得了舉世矚目的增長成績。中國經(jīng)濟的快速崛起，主要來源于工業(yè)化。從總體上說，中國的工業(yè)化進程具有巨大的模仿和承接特征，在低成本優(yōu)勢的依托下，依靠模仿、現(xiàn)代集聚效應(yīng)等后發(fā)優(yōu)勢及高儲蓄、高投資、高出口等模式，中國取得了比發(fā)達國家的同期更為迅速的“奇跡般”的經(jīng)濟增長速度。然而，近年來正是這種取得了30多年增長業(yè)績的中國工業(yè)化模式，開始遇到了越來越多的問題。比如產(chǎn)業(yè)層次過低、投資大而利潤少；消費不足與對出口依賴過大；高消耗高污染；就業(yè)與通貨膨脹壓力大；“三農(nóng)”問題長期存在等等，似乎快要走到盡頭了[1]。深入觀察中國的經(jīng)濟社會發(fā)展所遇到的這些問題，在很大的程度上來源于第三產(chǎn)業(yè)滯后于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市化或服務(wù)業(yè)化滯后于工業(yè)化的進程?；猱斍八龅降南盗薪?jīng)濟及社會問題，根本措施在于通過深度改革，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使服務(wù)業(yè)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠良性互動[2]。因此，從整個國家的角度來說，下個階段的核心任務(wù)是服務(wù)業(yè)化。

毫無疑問，無論是前期的工業(yè)化，還是未來的服務(wù)業(yè)化，既需要發(fā)揮市場機制的廣泛作用，也需要政府的積極配合。從整體上看，正是政府起到了必不可少的作用，中國的工業(yè)化進程在總體上還比較順利；從區(qū)域的角度來講，那些條件類似但政府作用發(fā)揮得比較恰當?shù)牡胤?，其進程總體更好。但是，在全國的工業(yè)化過程中，特別是那些已經(jīng)比較充分工業(yè)化了的發(fā)達地區(qū)和城市，在需要促進服務(wù)業(yè)化的當前階段，在GDP、財政收入、工業(yè)產(chǎn)值等指標的驅(qū)動下，政府系統(tǒng)特別是地方政府，卻仍然在走以“產(chǎn)值為綱”的傳統(tǒng)增長道路，不僅從事了大量的無效甚至是失效作為，在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)業(yè)化等更多需要發(fā)揮政府積極功能的方面和領(lǐng)域之作為遠遠不能到位，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級，增長方式長期不能轉(zhuǎn)變，隱藏的危機未能得以化解。

當然，對于相對落后和欠工業(yè)化地區(qū)，促進地區(qū)工業(yè)化和建立工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的任務(wù)仍然十分迫切。但當前這種以政府產(chǎn)值目標為主導而抑制市場機能的模式雖然可以引進某些產(chǎn)業(yè)和項目，并產(chǎn)生出更多的GDP數(shù)量，但由于不能通過市場內(nèi)在機制和遵循工業(yè)產(chǎn)業(yè)分工演進的邏輯，難以按本地的比較優(yōu)勢或產(chǎn)業(yè)集聚原理推進工業(yè)產(chǎn)業(yè)的分工演進和集聚發(fā)展，最終無法確立有競爭能力的工業(yè)體系，因而并不能夠真正推進有效率的地方工業(yè)化。從長期來看，只有充分發(fā)揮市場的機能和潛力，遵循現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工演進的邏輯，并將政府的必要作用搞對，才能通過工業(yè)化的快速發(fā)展來改變地方欠發(fā)展的局面。因此，無論是工業(yè)化充足地區(qū)，還是欠工業(yè)化地區(qū)，都需要通過較大幅度的改革，使政府和政府官員不僅能夠改變傳統(tǒng)認識，更要改變行為方式和作為重點。

本文擬從關(guān)于工業(yè)化和中國工業(yè)化的基本原理分析入手，為工業(yè)化與服務(wù)業(yè)化過程中的政府作用理出一個基本邏輯，并結(jié)合現(xiàn)實中所存在的問題及不足，提出某些改革意見，供操作者參考。

二、關(guān)于工業(yè)化、服務(wù)業(yè)化的基本原理及政府作用

要看清政府在工業(yè)化與服務(wù)業(yè)化過程中的作用問題，必須對工業(yè)化和服務(wù)業(yè)化的基本原理有透徹的分析和了解。

（一）關(guān)于工業(yè)化與服務(wù)業(yè)化的基本原理

經(jīng)濟學的基本觀點認為，一國財富增長的基礎(chǔ)來源于分工的深化。分工即產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，在資本主義階段主要是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條及為其服務(wù)的服務(wù)業(yè)鏈條的延伸。

從工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的分工演進本身來講，全世界的演化過程大體經(jīng)歷了兩個主要階段。在資本主義早期，受生產(chǎn)技術(shù)及交易技術(shù)進步的限制，整個產(chǎn)業(yè)分工的深度受到了一定限制，產(chǎn)業(yè)分工的鏈條沒有那么長，以“產(chǎn)業(yè)間的分工”為主體特征，還沒有普遍達到“產(chǎn)品拆分”或“產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工”的程度，而且地域范圍沒有那么大，一個產(chǎn)品生產(chǎn)的整個過程不在一個企業(yè)甚至不在一個國家的情況不是很普遍，工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系中包含或為之配套的服務(wù)業(yè)比重比較低。然而到了20世紀特別是60、70年代以后，隨著信息技術(shù)和交通技術(shù)的大范圍改進，產(chǎn)業(yè)分工的格局發(fā)生了巨大變化，單個產(chǎn)品的生產(chǎn)開始出現(xiàn)大規(guī)模細化到“產(chǎn)業(yè)內(nèi)部”的分工。一個更為突出的特點是，很多產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷售的整個產(chǎn)業(yè)鏈，從上游的研發(fā)、設(shè)計、采購等，中游的生產(chǎn)、制造、加工等，到下游的銷售、管理等，都以分工的方式完成整個過程，這些不同環(huán)節(jié)的活動不僅不在一個企業(yè)，也很可能不在一個地區(qū)，而是以供應(yīng)鏈鏈接的方式集聚或分布在不同的國家和地區(qū)。而從整個鏈條價值的比重變化來看，這種分工出現(xiàn)到一定階段之后，中游環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和制造比重不斷降低，而上游和下游環(huán)節(jié)這些服務(wù)或附加于工業(yè)產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)比重不斷增加，后期服務(wù)業(yè)又進一步發(fā)展成為主體[3]。也就是說，當工業(yè)化進行到中后期階段之后，主要表現(xiàn)是服務(wù)業(yè)化，是基于工業(yè)及圍繞于生活的服務(wù)業(yè)化。

特別是當人類社會的產(chǎn)業(yè)分工發(fā)展到現(xiàn)代經(jīng)濟增長階段之后，即進入到全球化時代，交通及信息技術(shù)的演進及其帶來的全球化對工業(yè)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)及與之配備的服務(wù)業(yè)產(chǎn)生了更大影響，即產(chǎn)生了大范圍的“腦體”分離現(xiàn)象，出現(xiàn)了所謂的“腦袋產(chǎn)業(yè)”和“軀體產(chǎn)業(yè)”之分。工業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)業(yè)中“用腦”的“腦袋部分”，即研發(fā)、設(shè)計、營銷、管理運營、金融等環(huán)節(jié)或部分，主要集中在發(fā)達國家或發(fā)達城市，以吸收先進的知識要素及資本要素，在產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或現(xiàn)代第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，表現(xiàn)為充分的服務(wù)業(yè)化；而用手和用腳的“軀體部分”則主要轉(zhuǎn)移和分布在勞力成本較低的落后國家和地區(qū)，以利用低廉成本，在產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展及快速工業(yè)化。當然，不同國家之間在產(chǎn)業(yè)的分工上也被區(qū)分為第二產(chǎn)業(yè)國家和第三產(chǎn)業(yè)國家。主要從事中間環(huán)節(jié)即制造和生產(chǎn)活動的第二產(chǎn)業(yè)國家，在分工的鏈條上處于被動地位，雖然消耗了大量的資源和勞動力，但所得利潤比例較少；而從事上游和下游環(huán)節(jié)的第三產(chǎn)業(yè)國家，在分工的鏈條中處于主動地位，所得利潤比例較大[4]。著名的微笑曲線描述的就是這種情況。因此，第二產(chǎn)業(yè)國家要想獲得進一步的發(fā)展，必須從模仿體制轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新體制，依靠自己的技術(shù)和管理能力，向產(chǎn)業(yè)的上游和下游環(huán)節(jié)拓展分工，而這必須依賴服務(wù)于技術(shù)創(chuàng)新和進步的系列現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展，這個過程表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)升級。

（二）政府在工業(yè)化與服務(wù)業(yè)化過程中的作用

從工業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷分工延伸及后來的服務(wù)業(yè)化的過程來看，雖然市場的作用是基礎(chǔ)性的，但政府的作用也必不可少，政府起到的并不僅僅是“守夜人”的作用，更可以為降低交易成本和生產(chǎn)成本提供基礎(chǔ)性的平臺和服務(wù)。具體說來：

首先，我們知道，交易成本的降低對分工的拓展是第二個核心要素，而交易成本更主要的是由政府的外在作為所決定的。廣義的交易成本可以分為制度與社會成本、運輸成本、信息成本等。制度成本越低，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)分工中的拓展行為就越有保障，投資風險就越?。幌M者在消費過程中越有保障，購買風險就越小。這種制度成本在很大的程度上是由政府準入自由度、法律對產(chǎn)權(quán)和合同的保護效率、對市場信譽的維護等所決定的，而這些內(nèi)容至少主要是由政府的行為決定的。這方面的內(nèi)容，構(gòu)成了被人們通常所定義的投資“軟”環(huán)境。另一方面，運輸成本、信息成本等（通常指廣義的交易成本）的高低主要是由基礎(chǔ)設(shè)施的水平?jīng)Q定的，而基礎(chǔ)設(shè)施則主要由政府提供，這方面的內(nèi)容，構(gòu)成了被人們通常所定義的投資“硬”環(huán)境。

其次，生產(chǎn)成本由技術(shù)水平?jīng)Q定，而技術(shù)水平的高低并不僅僅是企業(yè)或市場行為的結(jié)果，而是由一系列市場不能完全涵蓋的東西決定的，包括教育制度、科學研究和技術(shù)創(chuàng)新制度、思想和文化自由度等，而在這些主要通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出來的內(nèi)容中，政府的行為和它們又緊密相連。在工業(yè)化起源國家，在上述方面政府均起到了十分重要的作用。

因此，工業(yè)化過程應(yīng)該是一個市場機能和政府職能互補的過程，兩者的恰當配合，才能推進整個產(chǎn)業(yè)在一國或一個地區(qū)的有效分工和演進。任何一方的作用不到位，都會影響工業(yè)化的進程和效率；而如果兩者的功能錯位，則會帶來更為嚴重的問題。

三、中國工業(yè)化模式的主要問題及原因分析

到目前為止，在開放和模仿等力量的促進下，中國的工業(yè)化整體進程比較順利。但是，經(jīng)過30多年的演進，越來越多的跡象顯示，這種模式的潛力在逐步耗盡，開始突顯出越來越多的問題，如果不在一定的時間范圍內(nèi)進行“模式轉(zhuǎn)型”和“體制升級”，增長很可能會被終止，中國經(jīng)濟與社會就有可能走向衰退和不穩(wěn)定。

（一）中國工業(yè)化模式的問題分析

第一，在國際分工或全球化體系中，中國的工業(yè)產(chǎn)業(yè)以從事制造加工環(huán)節(jié)（在國際分工中表現(xiàn)為“軀體產(chǎn)業(yè)”）為基礎(chǔ)，值錢的“腦袋部分”掌握在國外企業(yè)手中，這種格局不僅導致中國的工業(yè)增長粗放，利潤低下，隨著內(nèi)外條件的改變，未來也越來越難以持續(xù)。因為以勞動密集的生產(chǎn)和制造環(huán)節(jié)為主體，缺少上游的研發(fā)設(shè)計和下游的市場營銷等關(guān)鍵的 “腦袋產(chǎn)業(yè)”部分，因此相當部分產(chǎn)業(yè)的增長長期依靠兩個條件：一個是外部條件，即可以不斷地進行技術(shù)引入和模仿及市場訂單（如大量的OEM）；一個是內(nèi)部條件，即以人口紅利和大量的低廉勞動力存在為基礎(chǔ)?；谕獠織l件的變化，中國的工業(yè)增長必須從依賴出口轉(zhuǎn)向內(nèi)需；基于內(nèi)部條件的變化，中國的工業(yè)增長必須從依賴低成本和數(shù)量轉(zhuǎn)向依賴質(zhì)量。第一種轉(zhuǎn)向依賴國內(nèi)消費水平的提高和消費社會的建立，第二種轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)及勞動技巧等之進步，但它們有一個共同點，那就是都依賴于以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的效率之提高。早期資本主義發(fā)展階段，在工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展上出現(xiàn)的問題和中國今天所遇到的問題十分類似，當它們還沒有被克服時，時時不斷出現(xiàn)經(jīng)濟危機和社會動蕩。

第二，由于服務(wù)業(yè)化與城市化滯后于工業(yè)化，使技術(shù)進步的貢獻難以提高，導致增長主要依靠數(shù)量和市場擴容，無法實現(xiàn)內(nèi)生增長。而服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的結(jié)果，一是產(chǎn)業(yè)分工的效率無法發(fā)揮。我們知道，現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)更高的生產(chǎn)效率來源于服務(wù)于每個生產(chǎn)和制造環(huán)節(jié)的服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后或不足，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的效率也就滯后；二是就業(yè)的吸納能力不斷降低。由于效率滯后，增長只能依靠投資或簡單的市場擴容，這種增長方式，使人均收入水平難以實質(zhì)性的增加，又由于它不斷地排擠勞動力和就業(yè)，這更引起部分居民收入無法增長。因此，工業(yè)化進程雖然在不斷前進，GDP總量也可能在快速增長，但人均收入難以實質(zhì)性的提高，消費占GDP的比例卻呈不斷下降趨勢，使增長脫離了百姓的幸福和生活。

第三，通貨膨脹與就業(yè)困難并存。為工業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不僅導致效率提高不足，技術(shù)進步不能成為工業(yè)增長的主要來源，因而增長不得不更多地依賴于投資驅(qū)動。進一步的問題在于，這種投資更多地來源于信貸支持，以投資驅(qū)動的增長模式必然驅(qū)動著通貨膨脹。通貨膨脹與就業(yè)困難并存的局面，引起宏觀形勢和社會形勢不斷惡化，為增長設(shè)置了一個難以超越的上限。

第四，“三農(nóng)”問題長期存在。發(fā)達國家的一般發(fā)展過程是，當工業(yè)化率達到40%左右時，農(nóng)村人口絕大部分轉(zhuǎn)移至城市，農(nóng)業(yè)人口比例普遍降到10%以下，因而不存在所謂的“三農(nóng)問題”。而在中國的工業(yè)化過程中，城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，使得大量農(nóng)業(yè)人口向城市的真實轉(zhuǎn)移受到限制，農(nóng)村剩余勞動力不能真正得以消化；而農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，不僅影響了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口就業(yè)，也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能按產(chǎn)業(yè)化模式進行現(xiàn)代分工，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率難以得到進一步的提高。這是當中國的工業(yè)化進程已經(jīng)達到50%以上，卻仍然長期存在“三農(nóng)問題”的根本原因。

第五，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡不僅表現(xiàn)在二三產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系上，也表現(xiàn)在其他幾個方面：一是有些部門發(fā)展和投資過熱，比如房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)的過度投資和發(fā)展，不僅使得經(jīng)濟增長特別是地方增長過度依賴于土地買賣和房地產(chǎn)業(yè)，同時也產(chǎn)生了巨大的泡沫。過高的房價，吸干了普通百姓的收入，降低了其他消費的比例，阻礙了內(nèi)需的增長，也影響了城市化的進程，留下了巨大的風險和隱患。二是各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)很大的同構(gòu)，特別是重化工業(yè)化傾向的普遍化及同構(gòu)，使整個分工離開了各地的資源基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢戰(zhàn)略，從而使整體分工失去效率。由于重型工業(yè)產(chǎn)值是資本密集型產(chǎn)業(yè)，它不僅對就業(yè)的吸納力很低，也極大地依賴投資和銀行貸款，因此導致本來就很大的就業(yè)壓力和通貨膨脹壓力進一步加大，導致資源緊張不斷加劇，環(huán)境污染不斷加重。由于過于重視大產(chǎn)值工業(yè)的發(fā)展，對中小企業(yè)和微型企業(yè)的發(fā)展很不重視，必然使中小企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境惡化，使非國有經(jīng)濟的力量成長受到抑制，等等[5]。

（二）中國工業(yè)化模式問題的根本原因

1.技術(shù)進步不足和產(chǎn)業(yè)升級乏力是其內(nèi)在原因。在工業(yè)化的前期階段更多地依賴于投資和模仿，是比較正常的事情，因為內(nèi)生技術(shù)進步和效率提高都會有個歷史過程。但是同比而言，在中國工業(yè)化的當前階段，以技術(shù)進步和提高效率為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)升級的步伐是嚴重滯后的。這種滯后，除去歷史和客觀原因外，從一定程度上說，是政府的積極作用不到位及市場功能和秩序不足造成的[6]：

第一，缺乏一整套有利于技術(shù)進步和自主創(chuàng)新、進而促進產(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)生制度體系，而提供這樣的制度體系確是政府的主要職責之一?？v觀主要發(fā)達國家的發(fā)展過程，工業(yè)化與經(jīng)濟增長的驅(qū)動力量，來自于不斷進步的科學和基于科學的技術(shù)，而它們之所以能夠產(chǎn)生科學技術(shù)的不斷進步，源于有一整套可以內(nèi)生出知識進步的制度，這套制度既涵蓋政治社會領(lǐng)域，也涵蓋文化教育體系，還包括民眾的習慣、觀念等非正式制度。由于我們在政治、社會、文化、教育等制度方面的改革不足，至今仍然沒有建立起一整套促進創(chuàng)新的制度安排，所以增長不得不依賴模仿和投資，無法實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)不斷升級為基礎(chǔ)的現(xiàn)代增長。比如，我們的教育制度（從基礎(chǔ)教育到高等教育）從人的培養(yǎng)方面不僅不支持創(chuàng)新體制，反而與其背道而馳，幾十年來無法改變；又比如，我們的科研制度與學術(shù)秩序的發(fā)展方向亦與創(chuàng)新體制南轅北轍，“官本位“和“科層組織方式”一統(tǒng)天下，無法形成以“學術(shù)共同體”為基礎(chǔ)的“非科層組織體制”與文化秩序，而只有這樣的體制和秩序才能使知識和技術(shù)創(chuàng)新充分涌流，如此等等。

第二，市場化不足，市場機制的功能受到較大抑制，缺乏公平競爭和促進創(chuàng)新的外部環(huán)境。有效率的企業(yè)組織和企業(yè)家，是創(chuàng)新的力量源泉，是推進工業(yè)化和服務(wù)業(yè)化前進最核心的動力。但只有公平競爭的秩序和環(huán)境，才能產(chǎn)生或逼出更多有效率的企業(yè)組織和企業(yè)家。中國雖然經(jīng)歷了30多年的市場化改革，但市場化并不徹底，行政壟斷反而越來越多。這種不公平的競爭環(huán)境，使大批有能力的企業(yè)家被行政壟斷排擠在諸多行業(yè)之外，既使再有創(chuàng)新能力，也無法施展才能。而那些依靠行政壟斷生存的國有企業(yè)和行業(yè)，不僅無法擔當創(chuàng)新和技術(shù)進步之重任，還會給廣大的消費者帶來了更高的消費成本。

第三，政策環(huán)境和社會環(huán)境的扭曲和壓制。在現(xiàn)行的政治社會與文化結(jié)構(gòu)中，一方面我們無法制約地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的失效主導和影響，各地盛行以GDP和財政收入為綱的地方發(fā)展思路在政策上壓抑著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級主要依靠現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的充分發(fā)展；另一方面從大眾層面來看，信用普遍缺失，產(chǎn)業(yè)升級所面臨的外部環(huán)境和企業(yè)組織升級所依賴的民眾文化等，都比較不利。

2.政府作用過大，市場作用不足，是導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡的根本原因。中國工業(yè)化模式的另一層面的問題與缺陷是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡，而失衡的根本原因，亦在于沒有發(fā)揮市場的有效調(diào)節(jié)作用，沒有將政府的作用搞對。

第一，由于各地都突出產(chǎn)值指標，又由于重型工業(yè)產(chǎn)值大，所以對經(jīng)濟主導權(quán)較大的地方政府，都紛紛大力發(fā)展重型工業(yè)，結(jié)果既造成了不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)，也引起了整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。與此同時，這種以GDP和工業(yè)產(chǎn)值為核心導向的發(fā)展思路，不僅長期存在過于重視工業(yè)產(chǎn)業(yè)的重化傾向，在國民不能消費剩余產(chǎn)品的條件下，還通過過度發(fā)展和補貼出口生產(chǎn)，來達到增加GDP和工業(yè)產(chǎn)值的目的。在這種導向政策下，以生產(chǎn)和制造環(huán)節(jié)為核心的制造業(yè)“軀體產(chǎn)業(yè)”部分紛紛向中國轉(zhuǎn)移，在中國完成生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)，大量出口到世界各國。結(jié)果，中國的制造業(yè)產(chǎn)值上去了，但為自己留下的消費和利潤卻很少；國內(nèi)生產(chǎn)不僅大大脫離國民的消費，為出口多發(fā)的人民幣留在國內(nèi)又成為通貨膨脹的來源，極大地降低了廣大居民的購買能力；而國內(nèi)消費的不足，又不得不通過增加更多的出口來消耗生產(chǎn)的剩余，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上越來越依賴于生產(chǎn)和制造這個利潤率并不高的中間環(huán)節(jié)，如此不斷惡性循環(huán)。

第二，在GDP和財政收入指標的導向下，地方政府人為地推高某些GDP和財政收入密集型產(chǎn)業(yè)的過熱發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)就屬于這種類型。賣地既能為地方政府帶來巨大的財政收入，而巨大的房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，也能為地方帶來巨大的GDP產(chǎn)值和財政收入，地方政府為了獲得越來越高的指標，通過對土地市場的壟斷，在市場投機因素的推動下，導致地價和房價不斷升高，引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形化。

四、政府在中國工業(yè)化模式轉(zhuǎn)型升級中應(yīng)有的作為改進

要化解中國工業(yè)化的如上問題，需要政府包括各級政府根據(jù)情況的變化，改進自己的作為，擯棄各種無效和失效作為，真正將自己的作用發(fā)揮到位。

（一）中央政府的作為

在中國工業(yè)化模式的轉(zhuǎn)型升級過程中，中央政府的作用是十分重要的，但它同時也必須進一步改進自己在工業(yè)化進程中的作用和角色。根據(jù)角色的層面，中央政府應(yīng)該站在全國的角度，圍繞降低全局性的交易成本和生產(chǎn)成本兩個維度，將其主要作用放在制度、宏觀政策、全國性公共物品三個層面上[6]：

第一，推進市場化和經(jīng)濟自由化進程，完善市場體制，盡最大可能減少政府對經(jīng)濟和市場的微觀干預，消除國有企業(yè)壟斷局面，放開市場并捍衛(wèi)市場秩序，促進非國有經(jīng)濟的公平競爭，促進有效率的企業(yè)組織和企業(yè)家的成長。

第二，從制度和投入等層面促進技術(shù)進步和全國性公共物品的提供與發(fā)展。比如提供效率更高和更廉價的全國性基礎(chǔ)設(shè)施，降低產(chǎn)業(yè)運營的交易成本；大力改革科研和教育制度，促進大學和科研部門的發(fā)展，為技術(shù)進步提供基礎(chǔ)性平臺；提供知識產(chǎn)權(quán)和市場信譽等方面的保護，打擊假冒偽劣和侵權(quán)，從制度上保護和激勵創(chuàng)新；健康發(fā)展全國性資本市場，促進資本市場與產(chǎn)業(yè)升級的良性互動，等等。

第三，正確引導地方政府行為，去“GDP和財政收入化”。事實上，地方政府以GDP和財政收入為綱的發(fā)展思路和機制，是引起傳統(tǒng)工業(yè)化模式出現(xiàn)問題的根本原因，而要逆轉(zhuǎn)和克服這種機制，必須通過中央政府的正確政策導向，特別是用人和晉升導向的轉(zhuǎn)變。改革的方向應(yīng)該是，將過去以GDP和財政收入作為晉升的依據(jù)改為將政府公共職能履行程度及社會滿意度作為晉升的主要依據(jù)。只有這樣的晉升制度，才能引導地方政府的恰當作為，才能使失衡的結(jié)構(gòu)通過市場機制的引導逐步走向均衡。

（二）工業(yè)化發(fā)達城市與地方政府作為的改進

從微觀的角度來看，中國工業(yè)化模式的如上系列問題，有很多亦是地方政府作用失效或不當造成的，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，地方政府是直接的制造者。要化解既有工業(yè)化模式所留下的諸多問題，必須改革地方政府的行為方式，一方面使市場調(diào)節(jié)逐步成為產(chǎn)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的體制主體，另一方面也要將政府的必要作用和新形勢下的可為作用發(fā)揮到位。對于比較充分的工業(yè)化地區(qū)（比如沿海發(fā)達地區(qū)、大城市、內(nèi)陸工業(yè)發(fā)達城市等），地方政府要努力改善如下行為[7]：

第一，轉(zhuǎn)變思維方式和工作重點，主動放棄或改變以GDP和財政收入為綱的發(fā)展思路，大力發(fā)展城市科技、教育、信息服務(wù)、法律服務(wù)、文化創(chuàng)意等第三產(chǎn)業(yè)，促進本地服務(wù)業(yè)的有效演化和分工進程，使已有的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系能夠沿產(chǎn)業(yè)的上游和下游有效延伸拓展，實現(xiàn)當?shù)胤?wù)業(yè)化與工業(yè)化的良性交融互動，為實現(xiàn)傳統(tǒng)模式向創(chuàng)新增長的轉(zhuǎn)變與突圍創(chuàng)造條件。

第二，放棄政府主導地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路，走市場化之路，把工作重點放在培養(yǎng)投資環(huán)境這一核心有為領(lǐng)域，通過投資環(huán)境的建設(shè)培養(yǎng)和吸引有效率的企業(yè)組織和企業(yè)家。到目前為止，很多地方政府的官員長期養(yǎng)成了一種習慣，為了快速推進本地工業(yè)產(chǎn)值的增長，雄心勃勃地通過政府導向與傾向支持政策，規(guī)劃本地工業(yè)產(chǎn)業(yè)的分工與發(fā)展結(jié)構(gòu)，以政府行為替代市場行為。從現(xiàn)代經(jīng)濟學的成果及世界經(jīng)驗來看，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的方向上，市場比政府具有更多的信息和選擇能力，只有市場才能使不同的地方形成適合自己優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但絕大部分地方政府為了突出GDP指標和財政收入指標，都熱衷于推動大工業(yè)和大項目（中國16個省市有大體相同的支柱產(chǎn)業(yè)政策），而避開本地的競爭優(yōu)勢。由于抑制了市場的產(chǎn)業(yè)識別功能，政府的導向并沒有起到正面作用，結(jié)果不僅造成某些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離地區(qū)競爭優(yōu)勢，潛在地抑制了本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，上述失效或扭曲作為在各地廣為存在，為不少地方留下了很多有問題的GDP。而最讓人擔心的是，在最近發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的新階段，各地政府更是紛紛動用政府力量來替代市場選擇主導新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主導自主創(chuàng)新和技術(shù)進步，比如對某些新產(chǎn)業(yè)的財政注入性支持等。這種作為完全搞錯了方向，政府在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的作用，最核心的是為自主創(chuàng)新和技術(shù)進步創(chuàng)造制度條件和知識條件等，而不是自己上陣代替市場或引導市場。目前這種作為，在長期留下的問題是，由于作為方向的錯誤，即使政府再有雄心壯志或加倍努力工作，由于沒有朝創(chuàng)造制度環(huán)境和知識環(huán)境方面努力，以后地方就沒有自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)，不可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展；而在短期留下的問題是，它不僅使各個地方的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化，由于注入了政府支持并且各地展開了支持競賽，為產(chǎn)業(yè)競爭制造了競爭噪音，使得無效的企業(yè)組織可以在政府的保護和支持下競爭較長時間，到最后失敗時將使注入巨大財政支持的地方政府付出巨大的代價。如果地方政府不能及時終止這種行為，后果將十分嚴重。只有自由而公平的競爭環(huán)境，才能催生技術(shù)創(chuàng)新；也只有有效率的企業(yè)制度，才能擔當創(chuàng)新大任。

第三，因地因時制宜，積極發(fā)揮某些可為作用，用產(chǎn)業(yè)組織政策整合工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按產(chǎn)業(yè)分工和工業(yè)化演進的邏輯推進產(chǎn)業(yè)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的不良局面，提高本土產(chǎn)業(yè)的生存與競爭能力。正如我們所分析的，地方政府在工業(yè)化過程中的核心作用是創(chuàng)造和建設(shè)良好的投資環(huán)境，包括硬環(huán)境和軟環(huán)境，其他的事情一般交給市場去解決，出了這個領(lǐng)域，很多作用就很可能演化為失效或錯誤作為。當然，在現(xiàn)行的工業(yè)分工格局中，除了投資環(huán)境之外，也有少數(shù)領(lǐng)域或方面需要發(fā)揮地方政府的積極引導作用。我們認為，政府積極可為的領(lǐng)域是產(chǎn)業(yè)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而我們過去的思路卻總是用在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策上，而不是用在產(chǎn)業(yè)組織政策方面：其一，在各個地方，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象十分嚴重，甚至是相鄰的城市之間，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象也比較突出。在全球工業(yè)分工演進的整體格局下，產(chǎn)業(yè)的地理集中現(xiàn)象十分突出，在未來的階段，產(chǎn)業(yè)的地理集中化將是一個必然的趨勢。在這個過程中，地方的工業(yè)產(chǎn)業(yè)必須完成專業(yè)化的改造和提升，為那些有本地優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)形成集聚的各種條件，拋棄那些沒有優(yōu)勢也必然朝別地集聚的產(chǎn)業(yè)。其二，一些規(guī)模經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，比如鋼鐵、汽車、石化等，在規(guī)模效應(yīng)的作用下，行業(yè)集中的趨勢會越來越明顯。作為地方政府，必須對已經(jīng)在本土存在的類似產(chǎn)業(yè)。推行產(chǎn)業(yè)組織政策，在本地或跨區(qū)域完成行業(yè)集中化改造。如果不主動作為，很可能會在行業(yè)集中化的市場性過程或地方產(chǎn)業(yè)政策競爭過程中。遭到淘汰的厄運。從宏觀上看，地方政府的這種主動作為，會促進整個國家工業(yè)體系的更有效分工和演化，從而提高整體效率。

（三）正確促進落后地區(qū)的工業(yè)化

對于相對落后和工業(yè)化不足的內(nèi)陸地區(qū)而言，促進地區(qū)的工業(yè)化。仍然是十分重要的發(fā)展任務(wù)。但是，越是相對落后的地區(qū)，其政府就越急于通過政府主導和干預的方式，超常規(guī)地推動本地工業(yè)化進程，結(jié)果并不理想。比如不少中部地區(qū)城市，特別是中小城市，雖然也引進了不少工業(yè)產(chǎn)業(yè)和項目，但是真正形成 “成體系”和有競爭能力的工業(yè)體系的城市很少。雖然現(xiàn)在某些地方或城市的GDP也上去了，但是由于沒有建立地方競爭能力，這些GDP是隨時有可能得而復失的。我們認為，那些工業(yè)化不足或滯后的地區(qū)，也必須調(diào)整思路，改進政府作為。具體改革和政策建議如下：

第一，打基礎(chǔ)是最核心和最重要的工作，離開基礎(chǔ)或者欲速則不達，或者造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的混亂。所謂的打基礎(chǔ)，就是建設(shè)投資環(huán)境，包括以基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的硬環(huán)境和以政府服務(wù)、社會文化條件為基礎(chǔ)的軟環(huán)境。投資環(huán)境是因，而產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展是果，要多結(jié)果，必須多“種因”。落后地區(qū)之所以落后，之所以工業(yè)化不足，從根本上說是由于缺乏良好的投資環(huán)境?，F(xiàn)在，很多工業(yè)欠發(fā)達的地區(qū)，花費大量精力去發(fā)達地區(qū)招商引資，雖然通過各種優(yōu)惠政策，也引來了一些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，但由于本地投資環(huán)境特別是軟環(huán)境并沒有得到實質(zhì)性的改善，產(chǎn)業(yè)根植能力仍然沒有建立起來。在這種基礎(chǔ)上搞工業(yè)化，是不可能取得最終成功的。

第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)引進思路，按現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工演化的邏輯，以產(chǎn)業(yè)集聚的思路承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展“內(nèi)包”或“外包”體系。通過承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是落后地區(qū)工業(yè)化的必經(jīng)之路。目前，內(nèi)陸地區(qū)也主要是通過這條途徑來推進本地工業(yè)化進程，但是由于急于出成績和成果，只要能有GDP或財政收入，不管是否符合本地資源條件，凡是有意進入的項目或企業(yè)，都被歡迎進入。這種做法不可能使落后地區(qū)的工業(yè)化取得成功，必須盡快調(diào)整思路。應(yīng)該說，在當前的全球化產(chǎn)業(yè)體系中，絕大部分產(chǎn)業(yè)都是以地理集中的方式集聚成一個內(nèi)外分工嚴密的體系。形成一個有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，有兩種基本方法：一種是產(chǎn)業(yè)的上、中、下游都集聚在一個地方；另一種是某個環(huán)節(jié)集聚在一個地方，但它又通過有效的產(chǎn)業(yè)鏈連接方式，和其他地方的其他環(huán)節(jié)有效相連。因此，建設(shè)地方產(chǎn)業(yè)體系，也相應(yīng)可以走兩條道路：一是集聚整個產(chǎn)業(yè)鏈，這是“以內(nèi)部配套”為基礎(chǔ)的“內(nèi)包”或“全包”方式；二是集聚某個環(huán)節(jié)，但和外部的整個產(chǎn)業(yè)鏈有效連接，這是“以外部配套”或“為外部配套”為基礎(chǔ)的“外包”方式。這兩種方式，都是產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展思路，符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工或供應(yīng)鏈管理的理念。遵循這種發(fā)展邏輯，落后地區(qū)特別是其中小城市，應(yīng)該按照專業(yè)化的路徑去搞招商引資和本地工業(yè)化，再也不能遍地開花式地進行。而第二種產(chǎn)業(yè)集聚方式，則可能是更為現(xiàn)實的選擇。

總之，在新的時代背景下，要使政府在新型工業(yè)化過程中發(fā)揮好自己的作用，需要政府部門及政府官員改進或改變原有的某些行為，但這是十分不容易的一件事：一是政府部門及其官員，過去已經(jīng)形成了樂于政府主導的行為模式和工作習慣，即使排除既得利益的阻礙因素，習慣的改變也不是一件容易的事；二是相當部分的政府工作人員對現(xiàn)代市場經(jīng)濟特別是對市場的奧秘還缺乏一定的了解，需要加強學習和適應(yīng)，才能內(nèi)生出增強市場的行為，也才能把政府的公共職能行使到位，把政府的作用搞對[8]。但無論如何，中國的工業(yè)化路徑已經(jīng)走到十字路口，不及時進行轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟停滯及社會極大的不穩(wěn)定將長期威脅中國社會和人民，我們不僅必須做出選擇，也必須采取行動。

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[8]張軍.這樣的故事最中國[M].上海：上海三聯(lián)書店，2001.