□劉軍艷

鄉(xiāng)村關聯性及其對村民自治的影響

□劉軍艷

鄉(xiāng)村關系，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的關系。本文根據鄉(xiāng)村關系的關聯性，將鄉(xiāng)村關系分為領導型鄉(xiāng)村關系、指導型鄉(xiāng)村關系和自治型鄉(xiāng)村關系。前二者屬于強關聯的鄉(xiāng)村關系，后者屬于弱關聯的鄉(xiāng)村關系。強關聯性和弱關聯性的鄉(xiāng)村關系又因為村莊治理資源和自治因素的差異而對不同村莊的村民自治具有不同的影響。

鄉(xiāng)村關系;村民自治;關聯性

自1988年《村委會組織法(試行)》在中國農村實施以來，村民自治制度成為中國基層民主的基本制度，也是中國民主發(fā)展的重要突破。村民自治制度，通過廣大農民群眾的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督使其實現自我管理、自我服務和自我教育。也就是說，賦權于民，使農民真正成為權利的所有者和行使者。不過，雖然法律上明確規(guī)定了村委會屬于自治組織，按自治原則運行，且并不包含在既有的正式行政建制中，但《村委會組織法》又同時規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間的指導與被指導關系。這使得村民自治并非完全按照自治的邏輯運行，而是在鄉(xiāng)村關系背景下實行自治。

一、鄉(xiāng)村關系的類別

鄉(xiāng)村關系，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的關系?！洞逦瘯M織法》中明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的基本關系，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”因此，按照法律的規(guī)定，當前的鄉(xiāng)村關系，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導下的村民自治這種指導與被指導的關系。

在具體的村治實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系呈現出多元化的圖景，不同景象下的鄉(xiāng)村關系對村民自治具有不同的影響。因此，必須首先對具體的鄉(xiāng)村關系進行類別上的劃分再確定鄉(xiāng)村關系對村民自治的影響。在現有的有關鄉(xiāng)村關系的研究中，學者們一般將鄉(xiāng)村關系劃分為兩個類別：行政化的鄉(xiāng)村關系和放任型的鄉(xiāng)村關系。［1］本文根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關聯度來劃分不同的鄉(xiāng)村關系。①所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關聯度，是指二者聯系的密切程度，具體是指在與村莊有關的事物中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與程度。這一劃分標準可將不同類型的鄉(xiāng)村關系放在一個連續(xù)譜中，打破之前劃分的極化傾向或者不同類別之間的割裂分立傾向。根據這一標準，可以把當前的鄉(xiāng)村關系分為三類：領導型鄉(xiāng)村關系、指導型鄉(xiāng)村關系和自治型鄉(xiāng)村關系。三種類型中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關聯度依次遞減。

(一)領導型鄉(xiāng)村關系

雖然法理上的鄉(xiāng)村關系是一種指導關系，但在實際的鄉(xiāng)村關系運作中，村莊往往在財政、決策、人事上都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導與決定，從而使鄉(xiāng)村關系在一定程度上按領導與被領導的邏輯關系運行，這是在實際的村治過程中較為普遍的一種鄉(xiāng)村關系。在這種鄉(xiāng)村關系下，村莊以完成上級指派任務為主導行為取向，缺乏自主性，鄉(xiāng)村關系處于不對等的狀態(tài)。這種鄉(xiāng)村關系的形成一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家正式行政建制中的基層組織，組織結構以科層制為基礎，具有一定的財政自主性。對于村莊而言，它具有極大的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，因而對村莊具有控制的基礎。另一方面，現有的鄉(xiāng)村關系是在人民公社解體的基礎上建構的，人民公社制度是一種政治、經濟、社會、文化高度一體化的制度，在這一制度下，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)被較徹底地納入行政體制內，鄉(xiāng)村關系按領導與被領導的邏輯運行。雖然到1984年底，人民公社體制解體，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村關系被建構起來，但依照制度的“路徑依賴”，原有行政領導體制仍對鄉(xiāng)村社會發(fā)揮著較大的影響力。

領導型鄉(xiāng)村關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是通過兩種途徑來干預村莊事務，一是直接干預，比如在村委會選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派干部監(jiān)督村民選舉時直接表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)意向，內定候選人;又如“村財鄉(xiāng)管”制度，使村莊失去經濟上的自主權，在財政上完全依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。二是間接干預。主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接指派村支書，通過村支書和村黨支部來控制村莊事務。因為村黨支部對村莊事務往往具有最終決定權，村黨委中起決定作用的村支書是鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派的，所以實際上的決定權仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

在浙江中部某村調查時，發(fā)現該村領導型鄉(xiāng)村關系顯著。因為該村在村委會選舉中沒有成功選舉出村委會組織，之后通過黨員大會投票后決定不再選舉村委會，因此村支部成為村內惟一存在的政治組織。這種通過黨支部管理村級事務的村莊自主性缺乏，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織存在明顯的領導與被領導的關系。

(二)指導型鄉(xiāng)村關系

按照《村組法》的規(guī)定，良性的鄉(xiāng)村關系應該是指導型鄉(xiāng)村關系。也就是說，村莊日常的基本運行按自治邏輯，但在一些重要事務的決定上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應給予一定的指導、支持和幫助，但并不是直接的干預。比如包村干部對所負責村莊的指導;村委會選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對選舉過程的到場監(jiān)督等等。在這種關系中，村莊內部的事物基本上都是由村民自主管理和決策，村民自治空間較大。這是一種合理化但也是一種較理想化的鄉(xiāng)村關系，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的職能界限難以確定，特別是在決策、財政權方面。所以在鄉(xiāng)村現實中，指導型鄉(xiāng)村關系對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村權力范圍的界定是非常模糊的，這種模糊性也導致指導型關系的不明晰。

人民公社解體后，正式的基層建制提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村委會成為自治組織，體現出國家權力的上移，社會權力擴大，賦予基層社會更多的自主性。現行的法律中確定鄉(xiāng)村關系為指導型關系，實際上遵循的是國家—社會二分法的理論路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于國家正式行政體制的最末端，屬于國家體系的范疇，而村委會，按法律規(guī)定實行村民自治，是群眾性自治組織，位于正式權力體系之外，具有社會自主性。這種指導關系的確立，實質上是將國家與基層社會聯接起來，既發(fā)揮國家對于基層社會的整合作用，維系國家的一體化，又充分釋放基層社會的民主活力，培育基層民眾的民主意識與民主精神，是一種國家與社會良性互動的制度。不過，在這種權力界定模糊的鄉(xiāng)村關系中，村民自治難以有效實現。有時本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未承擔，比如村莊內的某些公共服務的提供;有時本屬于村莊內部的事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行干預，比如村莊人事權。因此，在既有的指導型鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系是模糊的，二者的職能界定并不明晰。

(三)自治型鄉(xiāng)村關系

自治型鄉(xiāng)村關系是符合民主發(fā)展趨勢的鄉(xiāng)村關系。在這一鄉(xiāng)村關系中，涉及到村莊的事務多是由村民自主決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上處于“守夜人”的地位，不干預鄉(xiāng)村事務，只要鄉(xiāng)村的管理、決策不觸及一定的法律規(guī)范。鄉(xiāng)村很大程度上按自治的邏輯運行。自治型鄉(xiāng)村關系是一種理想化的鄉(xiāng)村關系，在這一鄉(xiāng)村關系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不干預村莊事務，村民積極參與村莊選舉、決策;村干部作為國家“代理人”的角色弱化，成為村民事實上的當家人;村內財務、公共事務透明公開;村內事務的決策由集體作出;村民主動形成監(jiān)督力量實行對村干部和村組織的監(jiān)督，這是實質意義上的基層民主。在這一鄉(xiāng)村關系類別中，村民不僅關心自身經濟利益，而且關注自己的政治權利，關注村莊公共事務。從這層意義上講，村民已經轉變?yōu)橹匾曌陨頇嗬默F代公民。

自治型鄉(xiāng)村關系的形成在一定程度上與村莊的經濟發(fā)展水平相關，但二者并不是完全的正相關，因為實踐中有些村莊經濟發(fā)展水平很高但村民參與程度并不高。不過，經濟發(fā)展是提高村民自治程度的重要基礎之一，它能夠為村民參與提供基本的經濟資源和財力支持;同時，一般情況下經濟發(fā)達的村莊村內集體經濟也相對發(fā)達，村民很可能在經濟利益上與村集體發(fā)生多方面的聯系，因而從關注自身利益出發(fā)村民也更可能去關注村集體事務甚至參與集體事務。自治型村莊形成的另一個重要因素是村莊自身的社會基礎，即是使村莊具有整合性的內部力量。如果村莊本身具有良好的社會基礎，比如宗族、家族有較高的聚合性，村內合作性組織發(fā)達等，村民參與村莊內部事務的積極性就可能高一些。再者，村民民主意識的發(fā)展也是促進村民自治的重要因素，這是一個層次較高的因素，因為在既有的社會環(huán)境中，并沒有完全形成一種民主的文化氛圍和環(huán)境。同時，農民總體上受教育程度較低也阻礙著其民主意識的成長。

二、不同鄉(xiāng)村關系對村民自治的影響

不同類型的鄉(xiāng)村關系對村民自治具有不同的影響，由于指導型鄉(xiāng)村關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的職權界定不明晰，且往往鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在這一關系中處于強勢的主導地位，越過指導關系。因此，在探討鄉(xiāng)村關系對村民自治的影響時，可以將領導型鄉(xiāng)村關系和指導型鄉(xiāng)村關系歸為一類，它們共同屬于強關聯性的鄉(xiāng)村關系，而自治型鄉(xiāng)村關系則屬于弱關聯性的鄉(xiāng)村關系。

(一)強關聯性鄉(xiāng)村關系的影響

在探討強關聯性鄉(xiāng)村關系對村民自治的影響時，不能絕對化地將這種影響僅僅視為消極方面，比如干預村莊選舉、控制村莊財政等使村莊喪失自主權。這種影響必須結合村莊自身的經濟資源、社會資本等的占有情況來具體分析。在探討鄉(xiāng)村關系時，有學者將村民委員會的行政化分為兩種類型：被動行政化和主動行政化，前者源于壓力型體制，后者源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級資源占有的不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有更多的治理資源。［2］這意味著，鄉(xiāng)村關系的強關聯性，對于那些缺乏治理資源的村莊而言，是具有一定的積極意義的。因此，可以根據村莊自身占有的治理資源的程度來具體分析強關聯性鄉(xiāng)村關系對村民自治的影響，這種影響，總體上講分為消極和積極兩個方面，前者是主要方面。

1.消極影響

對于本身存在一定治理資源的村莊，比如村里擁有一定的集體經濟、村民民主意識逐漸成長、村莊精英參與性較強、村內宗族因素仍發(fā)揮著有效影響力等情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織的干預會消解村莊的自治因素，導致村民自治流于形式。

(1)選舉和財政干預壓縮村莊自治空間

村干部是村莊事務的直接管理者和執(zhí)行者，選舉出代表村民利益要求的村干部作為村莊“當家人”對于村民自治的良好運作具有積極意義。但是，強關聯性的鄉(xiāng)村關系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過干預村莊選舉影響著村內人事自主權。這一是表現為對村支部選舉的干預，村黨支部的選舉一般是通過黨員大會投票決定，但實際運作中，這種選舉常常因為受上級意圖和選舉慣性的影響而流于形式。二是干預村委會選舉過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過駐派干部監(jiān)督選舉、干預候選人提名、影響投票過程等來左右村委會的選舉，使民主化的選舉成為貫徹上級意圖的場域。在財權上，“村財鄉(xiāng)管”的制度使村莊喪失自主性的財政權?！啊遑斷l(xiāng)管’的實質就是將村民對集體的財務管理權上收和集中到鄉(xiāng)政府的手中，以鄉(xiāng)政府管理為核心，經管站為主要部門，將村里財務、資金、帳簿集中于鄉(xiāng)里統(tǒng)管。”［3］雖然這一財政運作模式是對村組織進行財務監(jiān)督的較為有效的形式，但作為村莊重要治理資源之一的經濟資源獨立性的喪失使村莊的發(fā)展難以按自身的自治邏輯運行，對上級財權上的依賴使村莊不得不在許多方面依從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖。強關聯性的鄉(xiāng)村關系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊選舉和財政上的強干預使得村莊自治因素難以有效發(fā)揮作用，它們被“湮沒”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強勢地位和主導性角色之中，使自治因素發(fā)揮作用的空間被極大地壓縮，影響著村民自治的有效運作。

(2)行政化任務弱化村干部“當家人”角色

學理意義上的村干部是村民自主選舉出來的，理應代表村民的利益，為村民服務。但實踐中，村干部扮演著國家“代理人”和村民“當家人”的雙重角色。雙重角色的權力來源不同，對其期盼也有差異。政府希望村干部有效地貫徹落實政務，村民希望村干部為村民提供良好的服務。［4］這不可避免地導致雙重角色之間的沖突。強關聯性的鄉(xiāng)村關系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種行政化的任務給村干部施加壓力，利用行政強制機制比如明確規(guī)定完成任務的指標數額，部分村建項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的財政轉移支付等來要求村干部按要求完成任務，造成村干部“當家人”角色弱化。農業(yè)稅的取消雖然弱化了村干部的“代理人”角色，但在實施計劃生育、收取養(yǎng)老醫(yī)療保險費等事務上，村干部仍面臨著上級的明顯壓力，有時候，他們不得不通過“非?！笔侄瓮瓿舌l(xiāng)鎮(zhèn)任務，導致與村民的沖突，弱化村干部“當家人”角色。筆者在湖北某村調查時，該村為了完成上級規(guī)定的養(yǎng)老保險的指標額，將60歲以后老人每月55元的補貼額的發(fā)放與此掛鉤，對交了保險的老人才發(fā)放補貼，對此村民很是不滿。但村干部也表示很無奈，因為不這樣做就難以完成上級的指標任務。

(3)不利于村民民主意識的培養(yǎng)

村民自治是中國基層民主的重要突破口，農民作為農村基層民主制度運作的主體，其民主意識發(fā)育程度直接影響著村民自治良好運作的程度。強關聯性的鄉(xiāng)村關系下，村莊的民主選舉、決策在很大程度上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)意向和村組干部內部決定，這種替村民做主的做法的邏輯前提之一是村民素質不高，筆者在調研中發(fā)現不少村干部表現出這種傾向。但是，從村民自身的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的這種做法常常使村民認為選舉沒有意義，只是走過場，因為都是內定好的。這說明，理想化地認為農民素質不高而代民做主的做法制約著村民民主意識的養(yǎng)成，這壓制著村民民主參與的積極性，造成村莊民主環(huán)境與氛圍的缺失，村民難以從基層民主制度的實際運作中培養(yǎng)出民主的權利意識和參與精神。

2.積極影響

對于治理資源缺乏的村莊，在本身整合性不強的情況下，要將村莊在一定程度上聚合起來，依靠外在力量也是一種方式。因此，強關聯性的鄉(xiāng)村關系，對于“一盤散沙”的村莊而言，具有一定的積極意義。首先，“壓力型體制”促進了上級任務的完成?！皦毫π腕w制”指的是一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。［5］在村級組織缺乏治理精英和村民原子化的情況下，村莊本身缺乏足夠的力量和資源完成上級任務，“壓力型體制”將任務細化并采用相應的行政強制機制促進村莊完成一定的任務。其次，政府成為村莊公共物品的主要推動和提供者。治理資源缺乏的村莊表現出村民個體化和村莊離散化傾向，對于村內公共產品比如道路、電力、水利設施等的供給和維修，村民既不愿出錢也不愿出力，使公共物品的提供難以實現。強關聯性的鄉(xiāng)村關系下，政府通過財政轉移支付、項目支持等來完成這種供給，在一定程度上促進了“一盤散沙”的鄉(xiāng)村的聚合。因此，強關聯性的鄉(xiāng)村關系對村民自治的有益影響主要是通過壓力型體制和上級的資源整合來為村民自治提供較穩(wěn)定的背景和環(huán)境，這主要是針對現階段民主機制和民主文化尚不完善的情況。從長遠來看，放權于民才是村民自治的發(fā)展方向。

(二)弱關聯性鄉(xiāng)村關系的影響

弱關聯性的鄉(xiāng)村關系即自治型鄉(xiāng)村關系，這一關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織積極放權，村級組織享有較高的自主性權力。同樣地，也必須根據村莊自身的自治基礎來分析這種影響。因此首先把自治型村莊分為存在自治因素和缺失自治因素的村莊。

對于存在自治因素的村莊，弱關聯性的鄉(xiāng)村關系對村民自治具有積極的促進作用。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組織權力界定比較明顯，即涉及村莊的事務大多由村莊自主管理和決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是一個外在的監(jiān)督者，保證村民自治的運行在一定的法律和規(guī)范內。這賦予村莊極大的自主權，使村莊能夠根據自身實際和村民意愿來實現自我選舉、管理和決策。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的放權能夠在一定程度上激發(fā)村民參與的積極性，逐步實現和完善基層民主。對于本身自治因素較強的村莊，比如村民的權利意識、參與意識較強的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的弱關聯性能夠釋放村莊的自治力量，為村民主動式參與營造良好環(huán)境，促進村民自治的實現和完善。［6］再次，有利于更好地對村莊進行管理和促進村莊發(fā)展。對于村莊內部的事務，村干部和村民是最為熟悉的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄村莊較多，與村直接聯系較少，難以深入了解村莊基本事務和各項情況。由對村莊事務十分了解的村干部和村民對村莊進行直接管理，比不深入了解村莊情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的干預，在理論上和實際上都會更好。同時，由與村莊具有直接或間接利益的村干部和村民對村莊進行管理比與村莊缺乏利益聯系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的管理也更為有效。

對于缺失自治因素的村莊，弱關聯性的鄉(xiāng)村關系對村民自治具有消極作用。這是因為這一類村莊可能村莊宗族、派系分化比較嚴重，可能是村民對村組織疏離感較強，表現出比較明顯的政治冷漠，可能是村莊經濟分化明顯，也可能是村莊人治程度較高等等。這些因素導致村莊難以按自治邏輯有效運行，村莊可能出現無序化和不穩(wěn)定。如果在這類村莊中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍僅僅以“守夜人”的角色來處理鄉(xiāng)村關系，就可能導致村莊進一步失范。因此，在村民缺失自治因素的情況下，弱關聯性的鄉(xiāng)村關系并不能促進村民自治的發(fā)展，相反，可能由于缺乏引導導致村民自治的進一步無序化。

三、小結

鄉(xiāng)村關系，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的關系。實際上的鄉(xiāng)村關系，并不是法律規(guī)定意義上簡單的指導與被指導的關系，而是按照比較復雜的邏輯在運行。因此，根據鄉(xiāng)村關系的關聯度，可以將鄉(xiāng)村關系分為領導型鄉(xiāng)村關系、指導型鄉(xiāng)村關系和自治型鄉(xiāng)村關系。前二者屬于強關聯的鄉(xiāng)村關系，而后者屬于弱關聯的鄉(xiāng)村關系。兩種類型的鄉(xiāng)村關系由于村莊治理資源和自治基礎不同而對村民自治具有不同的影響。強關聯性鄉(xiāng)村關系對治理資源充分的村莊更多地具有消極影響，而對治理資源不足的村莊的影響更多是積極的;弱關聯性的鄉(xiāng)村管理對村莊自治因素的村莊更具積極影響，而對缺失自治因素的村莊更具消極影響。

［1］程同順.村民自治中的鄉(xiāng)村關系及其出路［J］.調研世界，2001，(7).

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［3］丁建軍.后農業(yè)稅時代的鄉(xiāng)村關系及其治理邏輯［J］.云南行政學院學報，2009，(4)：85-87.

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A

1008-8091(2012)01-0046-05

2011-06-25

華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢，430079

劉軍艷(1987- )，女，湖北漢川人，華中師范大學政治學研究院政治學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向為鄉(xiāng)村治理與基層政治。