何 猛

(1.中國礦業(yè)大學(北京)，北京 100083;2.北京工商大學，北京 100048)

發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體系研究

何 猛1，2

(1.中國礦業(yè)大學(北京)，北京 100083;2.北京工商大學，北京 100048)

近年來，主要發(fā)達國家圍繞著高標準的食品安全要求，逐步建立起統(tǒng)一高效的食品安全監(jiān)管體系。這些國家的食品安全監(jiān)管體系的共同特點是以風險分析為理念和“從農田到餐桌”。為了更好地借鑒發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體系的經驗，本文對日本、美國和歐盟的食品安全監(jiān)管體系進行了剖析，并對其有益經驗進行了借鑒。

食品安全，監(jiān)管體系，風險分析

風險分析運用在食品安全領域的標志性事件為1995年聯(lián)合國FAO(糧農組織)/WHO(世界衛(wèi)生組織)召開了以食品標準的制定將采用風險分析的結果為主題的聯(lián)合專家委員會。在會上，首次提出要在食品安全領域進行風險分析的新理念:食品安全的風險是客觀存在，但通過風險評估、風險管理與風險交流這三個步驟對食品進行風險分析是可以降低風險發(fā)生的概率的。風險評估指的是對各種可能對人體產生已知或潛在的不良健康影響的危害(化學的、物理的、生物的)的概率的科學評估;風險管理是以風險評估為依據(jù)制定和實施食品安全法律與政策，旨在預防與控制食品安全風險;風險交流貫穿于整個風險評估與風險管理的過程中，是風險評估者、風險管理者、科學工作者、生產加工流通銷售人員與消費者及社會團體對食品安全信息的溝通，溝通的結果將反饋給風險評估與風險管理機構。完善的食品安全監(jiān)管體系將有利于保障食品安全。日本與歐美等發(fā)達國家都已建立起以風險分析為理念的“從農田到餐桌”的食品安全監(jiān)管體系。為了借鑒發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的經驗，將對日本與歐美發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管體系進行剖析。

1 日本食品安全監(jiān)督管理體系

日本自2003年起就建立了一套涵蓋了全部食物鏈的食品安全風險分析體系，是食品安全保障措施最完善的國家之一。日本食品安全監(jiān)管體系的完善性可以從兩個方面體現(xiàn)，一是保障食品安全的完善的法律法規(guī)體系，《食品安全基本法》和《食品衛(wèi)生法》是日本保障食品質量安全的兩大基本法律。二是以風險分析為理念的食品安全監(jiān)管體制。

1.1 日本食品安全法律法規(guī)體系

1.1.1 《食品安全基本法》《食品安全基本法》頒布于2003年，為日本食品安全從總體的角度確定了基本理念與基礎原則。該法確定了三個基本理念:第一是國民健康至上。第二是在食品從生產、供給到消費的全部過程都要進行監(jiān)控。第三是在監(jiān)管食品安全的過程中融入動態(tài)的理念，關注食品安全的國際動向與國民意見，依據(jù)科學采取正確的措施。該法規(guī)定“風險分析”為日本制定食品質量安全政策和進行食品質量安全監(jiān)督管理的基礎原則，即通過風險評估、風險管理和風險交流三個步驟對食品安全進行監(jiān)督管理。

《食品安全基本法》明確了在食品安全監(jiān)管方面，中央政府和地方政府，食品關聯(lián)企業(yè)在食品的全部供給過程中的職責以及消費者應當起的作用:中央政府需綜合制定保障食品安全的政策與措施;地方政府需分擔中央政府的職責，并配合制定相應的政策與措施;食品生產、加工、流通和銷售的關聯(lián)企業(yè)要具有保障食品質量安全的責任，并負責向政府提供準確的信息;消費者職責是要具有判斷食品質量安全的知識，并可以利用政府提供的平臺來反饋自己的判斷意見。

《食品安全基本法》還規(guī)定從多角度打造促使形成有利于食品安全的環(huán)境。此法規(guī)定要完善應對食品安全緊急事態(tài)的體制;監(jiān)督與管理食品安全的相關行政機關之間要密切合作;推進食品安全的研發(fā)并培養(yǎng)相關人才;增強國民對食品安全知識的了解。

1.1.2 《食品衛(wèi)生法》 《食品衛(wèi)生法》于1947年頒布，并在2003年進行了修訂，是日本控制食品質量安全的基本法典。此法規(guī)定了幾乎所有食品的成分規(guī)格、農藥殘留標準、食品的標識標準、食品生產設施標準以及食品的管理運營標準。此法明確了日本政府對國內與進口食品在各個環(huán)節(jié)的質量監(jiān)督程序。根據(jù)新修訂的《食品衛(wèi)生法》，日本于2006年實施了《食品殘留農業(yè)化學品肯定列表制度》，主要是對食品的殘留農業(yè)化學品的量進行了明確規(guī)定。修訂的《食品衛(wèi)生法》還使日本建立了以危害分析和臨界控制點(HACCP)系統(tǒng)為基礎的衛(wèi)生控制系統(tǒng)。

修訂后《食品衛(wèi)生法》對不同的導致食品安全事故的情況都有詳細的處罰規(guī)定。此法規(guī)定:對銷售有害產品、使用非法添加劑、違背廢棄命令等，最高處以3年牢役或課以300萬日元的罰款。

1.2 日本食品安全監(jiān)管體制

日本的食品安全監(jiān)管體制是以風險分析為理念的。監(jiān)管體制的職能主要是由監(jiān)管部門來具體實施。具體負責日本食品安全的監(jiān)管部門主要有食品安全監(jiān)管委員會、厚生勞動省、農林水產省。由食品安全委員會、農林水產省和厚生勞動省組成的食品安全監(jiān)督管理機構是一個既獨立分工又相互合作的體系。食品安全委員會執(zhí)行風險評估的職能，同時也是農林水產省與厚生勞動省的協(xié)調部門;風險管理的職能由農林水產省與厚生勞動省兩機構根據(jù)食品安全委員會的風險評估結果、配合自己的管轄范圍具體實施;風險交流由上述各機構聯(lián)合實行，綜合性的風險交流由食品安全委員會負責。

三個部門在食品的具體管理上分工明確，不失其獨立性，同時部門之間相互協(xié)調。食品安全委員會既是食品安全風險評估的部門，又是農林水產省與厚生勞動省的協(xié)調部門。而農林水產省與厚生勞動省在職能上也是既有分工，也有合作，各自的側重點不同。農林水產省主要負責生鮮農產品及其粗加工產品的安全性，監(jiān)督與管理的重點在農產品的生產和加工階段;厚生勞動省負責其他食品及進口食品的安全性，監(jiān)督與管理的重點在這些食品的進口和流通階段。

1.2.1 食品安全委員

1.2.1.1 食品安全委員會組成 食品委員會的最高決策機構是由首相直接任命的7名委員組成，下設由250個專家組成的各種專業(yè)調查小組。食品安全委員會設有一個秘書處以及4科一官，即事物科、風險評估科、政策建議與公共關系科、信息和突發(fā)事件應急反應科和風險交流事物主管。

1.2.1.2 食品安全委員會職能 食品安全委員會的主要職能是對食品安全進行檢查和風險評估;根據(jù)風險評估的結果指導管理部門采取相應的措施，并監(jiān)督其實施;另一個職能是建立涵蓋政府機構、消費者、生產者的風險信息溝通與公開機制，綜合管理風險信息。

1.2.2 厚生勞動省

1.2.2.1 厚生勞動省行政管理方式 厚生勞動省的行政管理方式可以歸納為5個方面:第一，設置了食品衛(wèi)生專家審議會，旨在對內部各部門進行技術指導;第二，下設31個食品衛(wèi)生檢疫站，旨在監(jiān)督與檢查農產品衛(wèi)生安全狀況;第三，下設7個地方厚生局，開展農產設施HACCP的制度認證和管理工作;第四，指導各都道府縣、保健所設置市、特別區(qū)的厚生勞動行政主管部門開展轄區(qū)內監(jiān)督與管理農產品質量的計劃的制定與實施、營業(yè)設施標準的制定與實施、農產品質量安全狀況的監(jiān)督與管理、經營許可證的認定與管理;第五，對食品衛(wèi)生監(jiān)督員進行認證。

1.2.2.2 厚生勞動省中食品安全部的組成與職能

在新法律頒布后，厚生勞動省將原醫(yī)藥局改組為醫(yī)藥食品局，將原醫(yī)藥局下轄的食品保健部改為食品安全部，下設企劃情報科、基準審查科和監(jiān)視安全科。食品安全部主要負責:制定監(jiān)督管理國內及進口農產品質量的各項措施并負責實施;制定食品中農藥、獸藥最高殘留限量標準和加工食品衛(wèi)生安全標準;負責應對農產品中重金屬、二噁英污染與食物食品中毒事件的調查處理與發(fā)布食品信息;對農產品生產設施實施HACCP(危害分析與關鍵控制點)認證及更新;制定農產品包裝容器的規(guī)格標準并負責實施。厚生勞動省為了加強對進口食品的監(jiān)管，還增設了進口食品安全對策室。進口食品安全對策室的主要職能是:掌握世界食品安全的最新信息并對所得咨詢進行分析整理;根據(jù)需要制定食品進口的更高標準。

1.2.3 農林水產省

1.2.3.1 農林水產省行政管理方式 農林水產省的行政管理方式具有總攝性與輻射性的特點?？倲z性指得是在農林水產省內設立有食品安全危機管理小組，其作用是應對重大食品安全事故。輻射性指的是農林水產省要指導各都道府縣行政主管部門負責轄區(qū)內實施農產品的JAS制度及生產可追溯制度、轄區(qū)內農產品等投入品的使用監(jiān)督，還要指導各都道府縣通過下設的保健所規(guī)范用藥和病害防治。輻射性還體現(xiàn)在農林水產省還下設8個地方農政局，負責轄區(qū)內跨縣域水產品的JAS制度及生產可追溯制度的實施。

1.2.3.2 農林水產省中消費安全局的組成與職能

農林水產省下設消費安全局，此局下設消費安全政策、農產安全管理、衛(wèi)生管理、植物防疫、標識規(guī)格、總務6個科(處)和1名消費者信息官。主要負責國內生鮮農產品及其粗加工產品的各生產環(huán)節(jié)的質量安全管理;農藥等農業(yè)投入品在生產、銷售與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管;國內及進口動植物、糧食等檢疫和質量監(jiān)管;國內農產品品質、認證和標識的監(jiān)督與管理;在農產品加工環(huán)節(jié)中推廣HACCP方法;在農產品的流通環(huán)節(jié)中監(jiān)督與管理批發(fā)市場和屠宰場等設施的建設;收集農產品質量安全信息。

2 美國食品安全監(jiān)督管理體系

美國是世界上最早進行食品安全監(jiān)管的國家，已經有上百年的歷史，積累了豐富的經驗。其食品安全監(jiān)管過程是圍繞幾乎所有的食品的“從農田到餐桌”的全程監(jiān)控。在美國上百年制定食品安全法律的過程中，涵蓋了所有的食品的生產、加工、流通、銷售過程，這些法律相互之間銜接緊密，形成了保障食品安全的嚴密法規(guī)網。其監(jiān)管部門的設置極為完善，雖然負責食品安全管理的機構很多，但各部門分工明確、具體，采取品種監(jiān)管，及不同品類的食品由不同的監(jiān)管部門負責管理，為食品安全提供了有力的組織保障。此外，美國整個食品安全監(jiān)管的過程中都融入了風險分析的理念，安全監(jiān)管嚴格縝密，并注重細節(jié)管理。

2.1 食品安全法律法規(guī)體系

美國食品安全管理法律法規(guī)非常健全，具有廣泛性、配套性與可操作性的特點。

2.1.1 廣泛性 美國在1890年就制定了《國家肉品監(jiān)督法》，1939年制定了《聯(lián)邦食品藥品法》。此后美國的食品安全法律體系經過了近百年的不斷完善，迄今已達到了35部之多，涵蓋了所有食品的生產、加工、流通、銷售過程，涉及到與食品安全有關的方方面面。包括《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》與《食品質量保護法》這兩部法是美國關于食品和藥品的基本法。《鮮活農產品法》、《聯(lián)邦谷物標準化法》、《禽類產品檢查法》、《聯(lián)邦肉類檢驗法》與《蛋類產品檢驗法》是對谷物、蛋類、肉類、禽類等具體種類的產品衛(wèi)生、包裝、屠宰、認證、銷毀、處罰標準進行了詳細的規(guī)定。《聯(lián)邦進口牛奶法》與《茶葉進口法》等對進口具體種類食物的安全監(jiān)督也進行了立法。還制定了關于食品標識與營養(yǎng)健康方面的法律:《營養(yǎng)標簽與教育法》和《食品標簽法》要求所有的食品需要在標簽中提供與食品質量和安全有關的信息，也要提供食物的營養(yǎng)信息;《食品過敏源標識和消費者保護法》要求所有包裝食品需符合食品過敏源標注的要求。

2.1.2 配套性 在美國食品安全法律法規(guī)體系中，既《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《食品質量保護法》、《純凈食品與藥物法》等一類綜合性的法典，與此同時，配套的法律則對其管轄領域做了更為具體的規(guī)定。例如，《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》和《嬰兒食品配方法》，這些法律促使生產商保證在食品生產過程中不會產生對人體侵害的因素。

美國食品安全法律法規(guī)的配套性還體現(xiàn)在實施HACCP體系的過程中。1973年3月，美國第一次頒布了在低酸性食品產業(yè)中實施HACCP法規(guī)。1995年的12月，美國又頒布了水產品 HACCP法規(guī)。2001年1月，美國接著頒布了果蔬汁HACCP法規(guī)。這些法規(guī)規(guī)范了低酸性食品、水產品以及果蔬汁的加工控制過程。

2.1.3 可操作性 法律法規(guī)的制定是由專家與相關企業(yè)共同來完成的，具有較強的操作性。以肉食及乳類食品為例。美國最早的檢查肉類食品的法律為1906年出臺的《聯(lián)邦肉類檢驗法》涉及肉類食品的加工、包裝以及流通的一系列過程?！督】等忸惙ā泛汀督】登莓a品法》的檢驗范圍涉及到所有的牲畜與禽類，并對其屠宰、加工、蛋類包裝的場所進行檢驗?！端a品管理條例》與《肉類和家禽管理條例》是以預防為主，且對生產過程實行全程監(jiān)控。

2.2 食品安全監(jiān)管部門

美國食品安全監(jiān)管體系的特點是各個部門分工明確，每個部門分別負責具體種類食品的安全，在聯(lián)邦制的基礎上由食品總統(tǒng)安全委員會協(xié)調多部門來聯(lián)合執(zhí)行，最終實現(xiàn)對食品安全的一體化管理。

2.2.1 食品總統(tǒng)安全委員會 1998年，美國成立食品總統(tǒng)安全委員會，旨在協(xié)調美國各食品安全監(jiān)管部門的工組。該委員會的成員由農業(yè)部部長、商務部部長、衛(wèi)生部部長、環(huán)境保護署署長、管理與預算辦公室主任、健康與人口部部長、總統(tǒng)科技助理、總統(tǒng)國內政策助理等有關職能部門的負責人組成。

2.2.2 食品安全監(jiān)管部門的具體職能 美國負責食品安全管理的具體部門采取品種監(jiān)管的原則，從上至下監(jiān)垂直管理，不同的部門監(jiān)管不同種類的食品，分工明確且清晰。目前履行食品安全監(jiān)管職能的部門主要有3個，分別是衛(wèi)生與人類部(DHHS)下屬的食品藥品管理局(FDA)，美國農業(yè)部(USDA)下屬的食品安全檢驗局(FSIS)和環(huán)境保護署(EPA)等。此外，衛(wèi)生與人類部下屬的疾病控制與防治中心(CDC)和美國農業(yè)部下屬的動植物健康檢疫局(APHIS)也負責一定的食品安全監(jiān)管工作。還有一些政府機構分管一些專項工作，如商務部的國家海洋漁業(yè)中心，負責海產品的分級和檢查。

FDA主要負責大部分國產與進口食品的安全(包括帶殼的雞蛋，不包括肉類、家禽、瓶裝水和酒精含量小于7%的葡萄酒)。其具體工作的職責是:在食品加工與儲存過程中取樣檢驗;在食品銷售過程中檢驗食品添加劑與色素添加劑;一般公認安全物質(GRAS)的審查;制定與美國食品安全相關的法律、法規(guī);其下屬的獸藥中心要審查和監(jiān)管獸藥的上市以及其最高殘留限量，制定動物飼料法規(guī);制定食品加工操作規(guī)程和生產標準;與外國政府合作，確保進口食品的安全;有法律辦公室，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)操作、生產食品存在嚴重質量問題，不但可以要求生產商召回不安全的食品，還有權對生產商出具處罰通知書，進行嚴厲處罰;還負責食品安全研究以及行業(yè)教育培訓。目前，F(xiàn)DA設有5個區(qū)域辦公室和13個實驗室，現(xiàn)有工作人員10000多人。

FSIS主要是負責美國市場上的肉類、禽產品和蛋產品的安全、正確使用標簽;制定肉禽蛋及制品的管理法規(guī);負責屠宰前的衛(wèi)生檢查與屠宰后的檢疫;負責病原管制系統(tǒng);負責危害與關鍵分析點系統(tǒng)(HACCP);教育公眾注重食品安全和健康。FSIS設有10個辦公室，行政辦公室、信息采集和食品辦公室、現(xiàn)場監(jiān)管辦公室、國際事務辦公室、管理支持辦公室、教育和培訓辦公室、公共事務和消費者教育辦公室、項目分析執(zhí)行和評估辦公室、政策和項目發(fā)展辦公室、公共衛(wèi)生和科學辦公室。FSIS在全美國有15個區(qū)域辦公室，有近萬名工作人員，其中7000人為一線監(jiān)督員。

EPA主要負責制定飲用水安全標準，幫助各州監(jiān)測飲用水的質量，研究預防飲用水被污染的途徑;評估新的殺蟲劑的安全性，制定食品中殺蟲劑殘留標準，制定殺蟲劑安全使用指南;負責農藥的登記與注冊，制定食品中農藥殘留限量的法律法規(guī);管理有毒物質與廢物，預防其進入環(huán)境與食物鏈。

CDC主要負責對食源性疾病的預防、監(jiān)測以及發(fā)病后的調查與處理工作，并負責對食源性疾病的研究與相關人員的培訓工作。

APHIS主要負責動物疾病的診斷、防治、控制以及對新發(fā)生疾病的監(jiān)測，美國動物的健康與動物食品的安全。

2.3 食品安全監(jiān)管的理念與方式

2.3.1 食品安全監(jiān)管理念 美國的食品安全監(jiān)管方式是以風險分析為理念的。2001年食品安全總統(tǒng)委員會向總統(tǒng)提交一份《食品安全戰(zhàn)略計劃》，該計劃肯定了風險分析對于保障美國食品安全所發(fā)揮的巨大的作用。

科學的風險評估是美國制定一系列食品安全政策與法律的基礎。美國是世界上食品風險評估技術最為先進的國家之一，進行風險評估的機構也極為廣泛，主要監(jiān)管部門和與食品安全相關的科研機構都從事這項工作。美國極為重視化學物品的危害，對添加劑、藥品、殺蟲劑等都有非常成熟的科學評估技術。在難度極大的微生物危害評估上，美國也處在世界領先地位，能對禽蛋類、肉類食品中的多種微生物產生的危害進行風險分析。此外，盡可能對所有的食品實施HACCP體系是美國確保食品質量安全的一項關鍵的策略。

美國的風險評估、風險管理與風險交流是交織在一起的。很多部門既承擔風險評估的責任，又依據(jù)風險評估的結果制定本部門所管轄的食品種類的食品安全政策與策略。同時，也及時、有效地發(fā)布食品安全信息，通過食品安全信息的發(fā)布與傳播，使消費者可以及早預防。通過風險交流可以提高風險評估與風險管理的有效性。

2.3.2 食品安全監(jiān)管方式 在美國近百年的食品安全監(jiān)管中，形成了許多嚴格縝密且注重細節(jié)的食品安全監(jiān)管方式，這些監(jiān)管方式體現(xiàn)在食品安全監(jiān)管的微觀過程中，起到了良好地消除產品在生產與銷售不安全風險隱患的作用。這些具體的微觀制度包括食品安全檢查官進駐檢查制度、實行產品可追溯制度與產品召回制度。

2.3.2.1 檢查官進駐檢查制度 此項制度是指美國農業(yè)部將派駐食品安全檢查官進駐屠宰場、食品加工廠。這些安全檢察官可以任意檢查食品加工的各道程序，一旦發(fā)生食品安全問題，檢查官將會放置有“拒絕”字樣的牌子，直到廠家解決問題后，牌子才會撤掉，生產才能繼續(xù)。只有貼有檢查官簽發(fā)的合格證的食品才能出廠。政府對檢查官也有嚴格的管理制度，會對派駐同一廠家的檢查官定期輪換，一旦發(fā)現(xiàn)檢查官收受賄賂、徇私舞弊，將立即解雇檢查官。

2.3.2.2 產品可追溯制度 美國的產品可追溯制度非常嚴密，分為三個環(huán)節(jié)，即生產環(huán)節(jié)的可追溯制度、包裝加工環(huán)節(jié)的可追溯制度和運輸銷售過程的可追溯制度。這一制度要求從原料生產、加工、包裝、銷售的任何一個過程都建立標識和檔案，形成了一個完整的鏈條。在任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可以追蹤這一環(huán)節(jié)以前的所有的環(huán)節(jié)，直到發(fā)現(xiàn)問題所在。

2.3.2.3 產品召回制度 美國的產品召回制度也極為細致與嚴格，分為三級:第一級為消費者食用此類食品將會危害身體健康甚至死亡;第二級為消費者食用此類食物后會不利于身體健康，但不會死亡;第三級為類似于標簽或標識錯誤，但對人體沒有危害。通常企業(yè)產品被監(jiān)管部門判定為召回時，企業(yè)都會自覺主動召回。

3 歐盟食品安全監(jiān)督管理體系

上個世紀九十年代的瘋牛病、二噁英污染是歐盟重建食品安全監(jiān)管體系的誘因。至此，歐盟的食品安全政策從強調供給轉變?yōu)閺娬{保護消費者的健康。歐盟的食品安全監(jiān)管制度是從農場到餐桌的整條食物鏈的監(jiān)管，其獨特的食品安全監(jiān)管體系可以從完善的食品安全立法、獨具特色的歐盟風險分析體系、食品和飼料快速預警系統(tǒng)與食品可追溯制度是歐盟這幾個方面來闡述。

3.1 歐盟食品立法

歐盟的食品立法相當完善。基于1996年的瘋牛病，歐盟于1997年出臺了《食品安全綠皮書》，是歐共體食品立法與新食品政策的起點。該法奠定了風險評估為基礎的歐共體食品立法，并讓企業(yè)、生產者和供應商通過實施危害分析和關鍵點控制體系(HACCP)來承擔食品安全的主要責任。2000年歐盟出臺了《食品安全白皮書》，旨在實現(xiàn)歐盟最高水平的食品安全標準，通過立法改革來完善歐盟“從農場到餐桌”的食品安全保障措施，對食品供應鏈的各個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管，包括飼料生產、初加工、食品加工、儲存、運輸和零售環(huán)節(jié)。該法還承諾要在風險評估方面成立一個獨立的機構。2002年歐盟頒布了《歐洲議會和歐盟理事會規(guī)定食品通用法則與要求、建立歐洲食品安全局以及規(guī)定食品安全相關程序的法規(guī)》，簡稱《食品通用法》。該法對食品法的總則、歐洲食品安全管理機構、快速警報系統(tǒng)和食品可追溯制度作出了詳細的規(guī)定。該法為歐盟建立食品安全風險分析機制奠定了法律基礎，明確規(guī)定風險分析系統(tǒng)由風險評估、風險管理和風險信息通報這三個相互關聯(lián)的部分組成。依據(jù)該法，歐盟成立了歐洲食品安全局。2006年歐盟又頒布了新的《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》，其主要原則是:食品和飼料的生產者必須保障其生產產品的安全性，只有安全的食品和飼料才能進入市場銷售，不安全的食品和飼料必須退出市場。新法對食物鏈的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，從原料生產、加工、上市到售后都受到了無疏漏監(jiān)控，實現(xiàn)了食品從農田到餐桌的全程監(jiān)控。新法還建立了可追溯性的原則，強化了召回制與市場準入制度，并對食品添加劑和動物飼料等易發(fā)生食品安全問題的薄弱環(huán)節(jié)進行了重點監(jiān)督。

3.2 歐盟風險分析體系

瘋牛病后，歐盟食品安全監(jiān)管機構進行了改革，至今已經形成一個比較嚴密且獨具特色的歐盟風險分析體系。其中歐委會的科學咨詢委員會負責風險評估，歐盟食品安全局既負責風險評估也負責風險交流，歐委會下屬的健康和消費者保護司和歐盟食品與獸藥辦公室負責歐盟食品風險管理。

歐盟是一個多成員國的聯(lián)盟組織，其最有歐盟特色的制度就是由成員國代表組成的委員會體系。這個體系是用來平衡歐盟與各成員國之間的權利分配與義務支出的一個良好的方式。各成員國可以通過委員會訴求各自的利益，歐盟可以通過委員會表達自己的意志。在食品安全監(jiān)管方面，歐盟也采取了委員會的方式。瘋牛病后，歐委會成立了關于食品安全的新的科學咨詢委員會，該體系包括科學籌劃指導委員會和由它負責的8個專業(yè)委員會，即:食品科學委員會、動物營養(yǎng)科學委員會、動物健康及動物福利科學委員會、禽畜措施科學委員會、植物科學委員會、化妝品與非食物產品科學委員會、醫(yī)療產品與醫(yī)療器材科學委員會以及毒害、生物毒害與環(huán)境科學委員會。鑒于瘋牛病的影響，還成立了可傳播海綿狀腦病和瘋牛病特別工作組?？茖W咨詢委員會的一個主要工作就是進行風險評估，并對風險評估的程序為各成員國建立一個可供參考的統(tǒng)一框架。

根據(jù)2000年《食品安全白皮書》的要求，歐盟于2002年成立了食品安全局，盟洲食品安全局是一個獨立于歐盟其他部門之外的一個機構，主要由管理委員會、執(zhí)行主任和秘書、咨詢論壇、科學委員會和九個專門的科學專家組成。該機構的主要工作是對食品供應鏈中涉及的風險進行評估，并就評估的結果與其他相關成員進行交流;為制定或是修改食品和飼料安全的法律以及制定新的食品監(jiān)管框架和政策獨立地提供科學建議;當發(fā)生食品安全問題時，根據(jù)此機構風險評估和專家的建議，向公眾傳達準確的信息。

健康和消費者保護司負責歐盟食品安全法律議案的提議與食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行。歐盟食品與獸藥辦公室對各成員國執(zhí)行有歐盟食品與獸藥法律的情況進行監(jiān)督，并對歐盟食品安全局的工作進行監(jiān)督。

3.3 食品與飼料的快速預警系統(tǒng)

食品與飼料的快速預警系統(tǒng)是一個連接歐盟委員會、歐洲食品安全管理局以及各成員國食品與飼料安全主管機構的網絡。建立該系統(tǒng)的目的是便于歐盟各成員國之間及時交換關于食品與飼料的安全性信息。該系統(tǒng)要求各成員國將本國可能對人體健康產生直接或間接危害的食品與飼料的信息通報給歐盟快速預警系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)成員國或第三方國家的食品與飼料可能對人體產生危害，該國又沒有能力控制即將發(fā)生的危害時，歐盟委員會將采取相應的緊急控制措施。歐盟快速預警系統(tǒng)每周發(fā)布一次預警及信息通報。

3.4 食品可追溯制度

食品可追溯制度要求食品生產商在食品供應鏈的每一個加工點對產品進行標識，標識是一個信息的累計與疊加過程，既要在食品上將食品原料上原有的全部信息標識，還要將自己加工產品的信息在產品上標識，以便于下一個加工者使用，或最終被消費者使用。為了支持歐盟食品可追溯制度，歐盟及其成員國建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，詳細記載了被監(jiān)控對象生產與銷售的全部過程。德國食品可追溯制度中最典型的案例是給雞蛋編碼。每個雞蛋上都印有數(shù)字，這些數(shù)字涵蓋了雞蛋生產的所有信息，根據(jù)數(shù)字可以查出雞蛋是來源于哪個飼養(yǎng)場，當雞蛋質量出現(xiàn)問題時，可以迅速追溯到飼養(yǎng)場來追查引發(fā)質量問題的原因。

4 對我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的啟示與借鑒

4.1 我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

4.1.1 我國食品安全監(jiān)管立法歷程 我國的食品安全立法經歷了由“衛(wèi)生管理”向“風險預測”理念的轉變。

我國食品安全立法經歷了30年的管理觀念的變革。1979年出臺了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》。經過四年實踐后，于1983年推出了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》。1995年頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。這些法律與法規(guī)基本上是基于食品的衛(wèi)生管理條例，且有些條例缺乏可操作性。例如，《食品衛(wèi)生法》第43條中有關于食品召回制的提議，在與《食品衛(wèi)生法》相配套的法律法規(guī)中，找不到具體操作的法規(guī)依據(jù)。在對于食品安全監(jiān)管的指導上，《食品衛(wèi)生法》對于執(zhí)法主體的責任范圍的認定并不明確，例如，此法規(guī)定“國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛(wèi)生管理工作”，由于沒有明確各部門的管理范圍，形成了食品安全多頭管理的狀況，造成了監(jiān)管的交叉與盲區(qū)。

近年來一系列頻發(fā)的食品安全事故顯示出《食品衛(wèi)生法》已經無法解決我國食品在生產、管理與銷售環(huán)節(jié)中的問題。食品安全立法的理念急需從“衛(wèi)生管理”轉向“風險預測”。2009年2月頒布的《食品安全法》要求建立食品安全風險評估制度。此法規(guī)定“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估”。此法還具體界定了國務院負責食品安全的各行政部門的具體職責，改善了食品多頭管理、職責不清的狀況。此法規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”。

4.1.2 我國食品安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀與問題 我國目前的食品安全監(jiān)管體系處在一個過渡的狀態(tài)，情況比較復雜。監(jiān)管的主要部門農業(yè)部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局和衛(wèi)生部。農業(yè)部負責監(jiān)管農產品的生產環(huán)節(jié)，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責監(jiān)管食品加工環(huán)節(jié)和進出口食品的安全，國家工商行政管理總局負責監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部負責監(jiān)管食品重大安全事故。目前監(jiān)管體系的特點是一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門進行監(jiān)管，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管方式。雖然對不同部門的監(jiān)管職責進行了具體的劃分，但依然存在職責權限劃分不清的問題，容易造成重復監(jiān)管和監(jiān)管真空的局面。為此，2009年國務院食品安全委員會正式成立，旨在指導與協(xié)調各部委的食品安全監(jiān)管工作。

4.2 發(fā)達國家監(jiān)管體系對我食品安全監(jiān)管體系的啟示與借鑒

4.2.1 完善食品安全立法體系 鑒于日本、歐美等國完善的立法體系。我國目前依然處于食品安全立法的初級階段。雖然有《食品安全法》與《食品安全法實施細則》、《食品安全法實施條例》，但這些都是綜合性的法規(guī)，缺乏針對具體監(jiān)管對象的詳細法規(guī)。因而以后要加強具體法規(guī)的制定。

4.2.2 明確監(jiān)管責任，加強監(jiān)管調節(jié) 隨著《食品安全法》的頒布，我國各個食品安全監(jiān)管部門的職責也明晰起來。但依然存在著監(jiān)管交叉與監(jiān)管空白的狀況。目前所要明確的是一個監(jiān)管環(huán)節(jié)只由一個部門來監(jiān)管，避免責權交叉。雖然目前實行的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管方式，但從長遠的方向發(fā)展，建議按照美國的食品安全監(jiān)管體系進行改革，即實行從上到下的垂直管理，按照品種的分類進行監(jiān)管，即不同種類的食品由不同的部門進行管理。這種分工明確的監(jiān)管體制將會有利于協(xié)調監(jiān)管。

［1］王芳，陳松，錢永忠.發(fā)達國家食品安全風險分析制度建立及特點分析［J］.中國牧業(yè)通訊，2009(1):40－42.

［2］陳蓉芳，李潔.歐盟食品安全監(jiān)管體系研究及啟示［J］.上海食品藥品監(jiān)管情報研究，2010(6):1－4.

［3］馬偉錦，張正軍.日本的食品安全保障體制及對我國的啟示［J］.經營與管理，2010(10):31－33.

［4］李向安.論美國食品安全監(jiān)管體系對我國的經驗借鑒［J］.商品與質量，2010(7):23－24.

Research of food－safety supervision system s of developed countries

HE M eng1，2
(1.China University of Mining＆Technology，Beijing 100083，China; 2.Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

In recent years，m ajor developed countries have construc ted an efficient food－safety supervision system according to the high standards of food－safety requirements.The common characteristics of the food－safety supervision system are regard ing risk analysis as notion and“From farm land to d ining tab le”.For d raw ing on the experience of food－safety supervision system s in developed countries，this paper studies food－safety supervision system s in Japan/America and the European Union and d raws on the experiences of these countries.

food safety;supervision system;risk analysis

TS201.6

A

1002－0306(2012)12－0049－06

2012－03－19

何猛(1974－)，女，博士生，研究方向:管理科學。