□文/郭世英 李海飛 楊倩茹

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

一、概述

（一）非政府組織。20世紀(jì)八十年代以來，非政府組織在世界各國大量涌現(xiàn)，影響日益擴大，是市場和國家體制之外出現(xiàn)的一項重大的組織和制度創(chuàng)新，在保護弱勢群體、促進(jìn)公平等方面都發(fā)揮了巨大作用。

非政府組織是政府之外的非企業(yè)性社會組織，也叫第三部門、社會組織等。非政府組織主要是相對于政府組織而言的。NGO作為社會中的一種組織形態(tài)，有其顯著的特點和作用。政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦M織留下發(fā)揮職能的空間，某些公共物品和服務(wù)由非政府組織提供能夠產(chǎn)生更好的效果和效率。非政府組織作用的充分發(fā)揮，不僅有利于社會資源的優(yōu)化配置，同時也能促進(jìn)我國公民社會的構(gòu)建、推進(jìn)民主現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）政府規(guī)制的重要性。良好的政府規(guī)制能夠有效地促進(jìn)非政府組織的發(fā)展。由于非政府組織本身的復(fù)雜性、不透明性等以及政府本身存在的一些問題，導(dǎo)致地方政府和非政府組織之間溝通不良，無法起到非政府組織應(yīng)有的作用。因此，政府應(yīng)該對非政府組織進(jìn)行良好的規(guī)制，以保障其健康發(fā)展，改變以前單純的約束、監(jiān)管和限制。這里有必要區(qū)分一下規(guī)制和監(jiān)管的含義：

監(jiān)管是指對非政府組織遵守法律秩序的情況予以監(jiān)督和管理；而規(guī)制是指根據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進(jìn)行限制的行為。它的關(guān)鍵在于“不僅包括對非政府組織消極的限制和禁止，還包括積極地鼓勵和促進(jìn)?！北O(jiān)管是比較具體的概念，而規(guī)制是要為非政府組織相關(guān)制度的運行確立一整套法律規(guī)則，它內(nèi)容廣泛，是抽象的，同時還包括對政府監(jiān)管行為的規(guī)范。所以，一定要通過良好的政府規(guī)制來充分利用好非政府組織在社會發(fā)展中的作用，比如公民的日常生活、大的自然災(zāi)害，以及為政府出謀劃策等。

（三）現(xiàn)狀

1、自身情況。非政府組織由于自身在資金、支持的需要方面的困難，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，不能很好地作為一個合作者為社會發(fā)展起作用。在我國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為NGO具有官民二重性，因此它的行為一定程度上有行政性的特征，表現(xiàn)在管理行政化、職能行政化等。很多非政府組織的負(fù)責(zé)人同時也是政府部門的官員，他們對社會資源的需要導(dǎo)致和政府有很大關(guān)系，依附于政府，這種人員構(gòu)成官僚化制約了其發(fā)展。在現(xiàn)實運行過程中，政府干預(yù)過多，非政府組織的自制能力弱，內(nèi)部發(fā)展不均衡。

2、我國管理制度缺陷。我們國家的政府管理制度在某些情況下制約著非政府組織的發(fā)展，有些嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策，致使非政府組織出現(xiàn)了合法性危機。政府對非政府組織更多的是一種管制，即約束、限制、明顯的不信任，使其喪失了應(yīng)有的獨立性和自治性，成為政府的附庸。

3、我國社會環(huán)境的缺乏。我國的公民社會基礎(chǔ)薄弱，公民社會的建設(shè)比起其他發(fā)達(dá)國家來說仍是一個長期的過程。很多省會大城市非政府組織的作用幾乎沒有，很多民眾不知道是一個什么概念，也沒有從中受益過。民眾缺乏一種良好的利益表達(dá)機制，無論是對政府還是非政府組織，使得需求與服務(wù)斷層。

二、政府如何做好對非政府組織的規(guī)制

發(fā)揮非政府組織的作用是我國社會管理創(chuàng)新的根本要求，它的實現(xiàn)是一種相對于以往來說的創(chuàng)新機制，讓公民有效參與、表達(dá)，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府與非政府組織相互合作協(xié)調(diào)、有效制衡。我們可以通過大量的實證研究來分析我們國家非政府組織的現(xiàn)狀及情況，對非政府組織給予明確的定位。

（一）不斷完善相關(guān)管理制度。法律環(huán)境制約著中國非政府組織的發(fā)展。在法律上，我們應(yīng)該營建有利于非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境，積極引導(dǎo)非政府組織的活動。政府要根據(jù)我國的現(xiàn)實情況來完善相關(guān)法律的構(gòu)建及其運行機制，使非政府組織有序健康發(fā)展，使兩者優(yōu)勢互補。賦予其明確的法律地位，使其具有合法性，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中承擔(dān)某些社會責(zé)任，減輕政府負(fù)擔(dān)，提供更為有效的服務(wù)，成為政府與民眾交流的紐帶。

完善政府對于非政府組織的有關(guān)法律的同時，要保證其可操作性。政府在制定相關(guān)政策時必須把非政府組織作為一個“利益相關(guān)者”考慮在內(nèi)，把非政府組織的復(fù)雜性和多樣性考慮在內(nèi)，進(jìn)行明確的分類和監(jiān)管；同時要借鑒外國經(jīng)驗，有效地建立規(guī)制體系和評估體制等。政府避免過度干預(yù)，把適合和應(yīng)當(dāng)屬于非政府組織管理的職務(wù)交給他們，進(jìn)行正確的指引和必要的扶持，監(jiān)管要適度，形成一種平等、制衡的機制。

（二）完善非政府組織的自治規(guī)范。要不斷完善非政府組織自身的立法和規(guī)范，其內(nèi)部也要形成一整套規(guī)范來指引和約束組織及其成員的行為，這樣才能做到有效地自治。非政府組織承擔(dān)起一部分社會管理和公共服務(wù)的職能，獨立行使權(quán)力，擁有自治地位是十分必要的，不應(yīng)受其他部門的控制。應(yīng)促進(jìn)政府與非政府組織在合理分工基礎(chǔ)上的合作，加快實現(xiàn)社團管理的法治化，提高其服務(wù)能力。

（三）提高非政府組織的公信度。首先，政府要給予非政府組織足夠的信任，使其成為政府真正的合作者。賦予其充分的自治可能會出現(xiàn)某些不法者利用這些機會去違法、損害人民利益的現(xiàn)象，所以應(yīng)該把這些情況考慮在內(nèi)，在此基礎(chǔ)上去保護、規(guī)制它的發(fā)展，而不是因此對其不信任，或者是擔(dān)心其潛在的因自治可能出現(xiàn)的一些危害公眾利益的變質(zhì)行為而限制，這樣是對社會資源的一種浪費，也是不符合時代發(fā)展要求的；其次，還要建立非政府組織與公民的信任關(guān)系，使其成為一個民間的利益表達(dá)團體，這樣才能更好地推進(jìn)社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展。

（四）實施有效的監(jiān)督。要想做好規(guī)制，監(jiān)督機制是必要的。關(guān)鍵是要建立問責(zé)機制，要明確各自的職責(zé)和范圍，相互監(jiān)督。NGO的問責(zé)方法具體可以分為外部問責(zé)和內(nèi)部問責(zé)。

外部問責(zé)包括政府、資金、物品捐贈者和公眾等的問責(zé)。政府以制度的形式對NGO加以限制，防止其濫用權(quán)力和腐敗，要把非政府組織作為一個合作伙伴，培育、引導(dǎo)其走正確的道路，要與我國目前的公民社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。政府與非政府組織相互促進(jìn)、相互制約，進(jìn)行良好的溝通與互動，揚長避短，最終維護廣大人民的利益。政府要做到有效監(jiān)督，促進(jìn)其成熟發(fā)展，應(yīng)設(shè)立專門獨立的監(jiān)督機構(gòu)去監(jiān)督，避免其變質(zhì)、腐化，這是自治的必要保證。

同時，社團自身也要加強監(jiān)督立法，要接受人民的監(jiān)督，建立信任機制和透明機制，讓運行過程暴露在“陽光下”，讓人民群眾知情，更方便快速地表達(dá)自己的需求，及時解決。

此外，還需要建立發(fā)達(dá)的危機管理機制，以應(yīng)急和救援為主旨的非政府組織的建立是必要的，如紅十字會等，這些組織能較好地應(yīng)對公共危機，解決政府不易解決的難題。

[1]葉常林等著.非政府組織前沿問題研究.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009.

[2]王建芹等著.從管制到規(guī)制——非政府組織法律規(guī)制研究.群言出版社，2007.

[3]王冬芳著.非政府組織與政府的合作機制：——公共危機的應(yīng)對之道.中國社會出版社，2009.