韓思陽(yáng)

(上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234)

突發(fā)公共事件下的政府信息公開(kāi)制度
——以美國(guó)EPCRA法案作為參照

韓思陽(yáng)

(上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234)

突發(fā)公共事件中的政府信息公開(kāi)問(wèn)題需要從政府信息公開(kāi)與突發(fā)公共事件兩個(gè)維度進(jìn)行綜合審視，因而體現(xiàn)出一定的特殊性。信息公開(kāi)的主體問(wèn)題與邊界問(wèn)題是突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)制度的兩個(gè)重要問(wèn)題。在信息公開(kāi)的主體問(wèn)題上，我們現(xiàn)有制度所確立的公開(kāi)主體明確化、單一化、權(quán)威化的原則是正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持;對(duì)于信息公開(kāi)的邊界問(wèn)題，應(yīng)澄清認(rèn)識(shí)，建構(gòu)合理的政府信息公開(kāi)條款結(jié)構(gòu)，即以信息公開(kāi)為原則，以例外條款為界限，以例外條款的例外為補(bǔ)充的這樣一種肯定——否定——否定之否定的結(jié)構(gòu)。

突發(fā)公共事件;信息公開(kāi);公開(kāi)主體;公開(kāi)邊界

引 言

2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府信息公開(kāi)條例》)開(kāi)始施行，揭開(kāi)了我國(guó)行政透明化進(jìn)程的重要一頁(yè)。然而政府信息公開(kāi)制度在中國(guó)成為熱議焦點(diǎn)，卻主要是從一系列突發(fā)公共事件的發(fā)生開(kāi)始的。

突發(fā)公共事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大社會(huì)損害的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件及其他重大突發(fā)事件的總稱(chēng)。按照學(xué)者的總結(jié)，突發(fā)公共事件具有三大特點(diǎn)，即“大”——事件的影響范圍廣后果重;“急”——對(duì)事件的處理需要迅速及時(shí);“公”——事件可能對(duì)不特定的人群造成影響［1］。對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的研究在我國(guó)行政法學(xué)界一直是一個(gè)相對(duì)比較冷僻的題目，這背后的原因，大致如學(xué)者所言:“源于我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政應(yīng)急性原則研究的落后”［2］。非典的爆發(fā)和流行是一個(gè)契機(jī)，行政法學(xué)界有關(guān)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的探討一時(shí)風(fēng)起云涌，相關(guān)的學(xué)術(shù)資源得以在此匯聚，相關(guān)的階段性研究成果得以產(chǎn)生，相關(guān)的制度建構(gòu)也得以借此展開(kāi)。

政府信息公開(kāi)制度正是突發(fā)公共事件所帶來(lái)的反思性制度之一。盡管是由非常狀態(tài)所催生，但政府信息公開(kāi)制度主要還是在常規(guī)狀態(tài)下運(yùn)行，非常狀態(tài)下的政府信息公開(kāi)制度在突發(fā)公共事件之后并不引人關(guān)注。然而，信息公開(kāi)制度在非常狀態(tài)下與在常規(guī)狀態(tài)下相比畢竟有所不同，現(xiàn)行的《政府信息公開(kāi)條例》卻并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行區(qū)別處理，這使得非常狀態(tài)下《政府信息公開(kāi)條例》有被架空的危險(xiǎn)。

本文擬以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)作為比較法的參照樣本，檢討我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制下政府信息公開(kāi)制度所面臨的一些特有問(wèn)題。在筆者看來(lái)，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，政府信息公開(kāi)的主體問(wèn)題和邊界問(wèn)題在突發(fā)公共事件中呈現(xiàn)出一定的特殊性，需要進(jìn)行必要的學(xué)術(shù)探討。美國(guó)在行政公開(kāi)方面的立法比其他西方國(guó)家早，而且更為完備，在一定程度上對(duì)其他西方國(guó)家起了示范作用［3］，而非常狀態(tài)下政府信息公開(kāi)制度的建立和完善，美國(guó)更是走在了世界的前列。出于閱讀和材料所限，本文所選取的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的主要代表為美國(guó)的《危機(jī)處理與社區(qū)知情法》(EMERGENCY PLANNING AND COMMUNITY RIGHT－TO－KNO WACT，簡(jiǎn)稱(chēng) EPCRA)，這是美國(guó)處理突發(fā)公共事件中的政府信息公開(kāi)問(wèn)題的一部重要法律。

一、提出問(wèn)題與制度定位

(一)提出問(wèn)題:突發(fā)公共事件下的政府信息公開(kāi)主體與公開(kāi)邊界

首先讓我們以“一一·一三”松花江特大水污染事故為例引出問(wèn)題，該突發(fā)公共事件中的如下細(xì)節(jié)值得我們注意:

細(xì)節(jié)1．中石油吉林石化公司黨委副書(shū)記、副總經(jīng)理鄒海峰在2005年11月13日深夜舉行的新聞公開(kāi)會(huì)上稱(chēng)，爆炸發(fā)生后他們對(duì)大氣污染情況進(jìn)行了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，結(jié)果表明沒(méi)有造成大氣有毒污染。據(jù)公司環(huán)保處副處長(zhǎng)李志民和吉化總醫(yī)院副院長(zhǎng)張鳳林介紹，苯在燃燒前有較強(qiáng)的毒性，但在燃燒、爆炸后就在瞬間分解成二氧化碳和水，對(duì)人體沒(méi)有毒副作用。

細(xì)節(jié)2．11月21日上午，哈爾濱市人民政府公開(kāi)了《關(guān)于對(duì)市區(qū)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修臨時(shí)停水的公告》。

細(xì)節(jié)3．11月22日下午，鑒于市民恐慌心理的增長(zhǎng)和局勢(shì)的幾近失控，哈爾濱市人民政府正式公布了松花江大面積水污染、市區(qū)將停水4天的真相。真相公布后，市民恐慌心理得到一定程度的緩解①以上事故細(xì)節(jié)引自新華網(wǎng)(http://news．sina．com．cn/c/2005－11－14/18258295142．shtml)，最后訪問(wèn)時(shí)間:2010年3月11日。。

事后證明，吉林石化公司和哈爾濱市政府起初所公開(kāi)的信息有很大虛假成分，這也招致媒體和民眾的一致批評(píng)。然而究竟應(yīng)如何看待二者的信息公開(kāi)行為?二者正確的做法是否就是直接公開(kāi)全部事故真相?在筆者看來(lái)，問(wèn)題也許并非如此簡(jiǎn)單。

首先，關(guān)于吉林石化公司，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定:因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)報(bào)告，接受調(diào)查處理。在這里，規(guī)定肇事者負(fù)有向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)報(bào)告的義務(wù)是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是否?yīng)當(dāng)規(guī)定該肇事主體也負(fù)有向“可能受到污染危害的單位和居民”報(bào)告的義務(wù)?簡(jiǎn)言之，在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的框架里，肇事者除了上報(bào)信息的義務(wù)之外是否也應(yīng)具有公開(kāi)信息的義務(wù)(或權(quán)利)?

面對(duì)吉林省政府和哈爾濱市政府在事件發(fā)生之后處理相關(guān)信息的不同態(tài)度，人們會(huì)很容易把矛頭指向哈爾濱市政府，指責(zé)其試圖掩蓋事實(shí)真相的做法。的確，從結(jié)果上來(lái)看至少在這次事件中，吉林省政府的及時(shí)通報(bào)和公開(kāi)信息的行為是有效的和合理的應(yīng)急處理行為，而哈爾濱市政府的欲蓋彌彰之舉則顯然造成了不良后果。然而問(wèn)題在于，是否在所有的突發(fā)公共事件里，任何一級(jí)的行政機(jī)關(guān)都有信息公開(kāi)的義務(wù)(或權(quán)力)?

以上問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)就是，突發(fā)公共事件中政府信息公開(kāi)的主體應(yīng)為何?

其次，吉林石化公司與哈爾濱市政府是否應(yīng)當(dāng)公布該事件的全部信息?公布部分信息可不可以?界限與標(biāo)準(zhǔn)在哪里?

以上問(wèn)題抽象出來(lái)即在突發(fā)公共事件中，政府信息公開(kāi)的邊界應(yīng)在哪里?

(二)制度定位:作為政府信息公開(kāi)與突發(fā)公共事件兩種制度的交叉制度

在解決以上兩大問(wèn)題之前，我們不妨先就突發(fā)公共事件下的政府信息公開(kāi)的制度定位進(jìn)行鳥(niǎo)瞰，以為下文的分析奠定基調(diào)。

行政機(jī)關(guān)在突發(fā)公共事件中的信息公開(kāi)義務(wù)，其理論基礎(chǔ)來(lái)源于行政法上行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的信息公開(kāi)義務(wù)。行政公開(kāi)是第二次世界大戰(zhàn)后行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，我國(guó)稱(chēng)這種趨勢(shì)為加強(qiáng)行政的透明度［3］。所謂政府信息公開(kāi)制度指法律上賦予自然人、法人或者其他組織有權(quán)獲得行使公權(quán)力的組織的除例外事項(xiàng)之外的任何信息的制度［4］。政府信息公開(kāi)制度的法理基礎(chǔ)來(lái)源于傳統(tǒng)行政法關(guān)系特征的變化:“傳統(tǒng)行政法關(guān)系最為本質(zhì)的特征是行政主體與相對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的不平等，行政主體信息義務(wù)則不容許行政法關(guān)系中行政主體具有此種單方面的意志性，甚至要求行政主體必須無(wú)條件地履行信息提供義務(wù)。故而行政主體的信息義務(wù)就決定了行政法關(guān)系中行政相對(duì)人與行政主體之間的平等關(guān)系，而非行政主體的單方意志關(guān)系?！保?］但是傳統(tǒng)的政府信息公開(kāi)理論大多只研究常規(guī)狀態(tài)下的信息公開(kāi)，與本文所探討的非常狀態(tài)下的信息公開(kāi)畢竟有所區(qū)別。在筆者看來(lái)，后者既立足于前者，是前者理論體系的補(bǔ)充和發(fā)展，又獨(dú)立于前者，可作為突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的一部分被納入其中。以美國(guó)的EPCRA法案為例，該法案搭建了一個(gè)政府平時(shí)預(yù)防和突發(fā)事件下應(yīng)急反應(yīng)的框架，突發(fā)公共事件下的政府信息公開(kāi)制度是這個(gè)框架的重要組成部分;但仔細(xì)研讀EPCRA的條文會(huì)發(fā)現(xiàn)，法案中有關(guān)非常狀態(tài)下政府信息公開(kāi)制度的模型大部分還是來(lái)源于常規(guī)狀態(tài)下的政府信息公開(kāi)制度，只不過(guò)前者是后者的特殊化而已。所以可以說(shuō)，突發(fā)公共事件下的政府信息公開(kāi)制度是作為政府信息公開(kāi)與突發(fā)公共事件兩種制度的交叉制度存在的。在下文的分析中，筆者也是從政府信息公開(kāi)和突發(fā)公共事件兩種理論視角進(jìn)行綜合審視的。

二、突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)的主體

(一)常規(guī)狀態(tài)下的公開(kāi)主體:誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)，誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)

常規(guī)狀態(tài)下的政府信息公開(kāi)主體已為《政府信息公開(kāi)條例》所確立。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第9條、第13條和第36條的規(guī)定，如果是主動(dòng)公開(kāi)信息，那么公開(kāi)主體為“行政機(jī)關(guān)”;如果是依申請(qǐng)公開(kāi)信息，那么公開(kāi)主體為“國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)”;另外，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)，適用本條例”?！墩畔⒐_(kāi)條例》第37條還規(guī)定:“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行。”綜合以上規(guī)定我們可以說(shuō)，《政府信息公開(kāi)條例》在政府信息公開(kāi)的可能主體方面規(guī)定得較為寬泛，包括了行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)機(jī)關(guān)以及準(zhǔn)公權(quán)力機(jī)關(guān)。具體的公開(kāi)主體則根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第17條的規(guī)定，遵循“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)，誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”的原則［6］。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在常規(guī)狀態(tài)下，誰(shuí)掌握了政府信息，誰(shuí)就有權(quán)力/利(或義務(wù))公開(kāi)該信息。

(二)突發(fā)公共事件下的公開(kāi)主體:明確化、單一化、權(quán)威化

突發(fā)公共事件下，這種“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)，誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”的原則必須作出調(diào)整，一般而言，需要統(tǒng)一地由較高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行信息發(fā)布。比如，《中華人民共和國(guó)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第20條規(guī)定:“重大動(dòng)物疫情由國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的程序，及時(shí)準(zhǔn)確公布;其他任何單位和個(gè)人不得公布重大動(dòng)物疫情?！本哂袠?biāo)志性意義的《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條規(guī)定:“國(guó)家建立突發(fā)事件的信息公開(kāi)制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)向社會(huì)公開(kāi)突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。”《山西省處置突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)主體的規(guī)定最為明確:“按照國(guó)家環(huán)?？偩帧董h(huán)境污染與破壞事故新聞公開(kāi)管理辦法》的規(guī)定，有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件信息，由省環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)根據(jù)授權(quán)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向社會(huì)公開(kāi)，其他相關(guān)部門(mén)、單位及個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自泄露事件信息?！?/p>

美國(guó)對(duì)突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)的主體也有明確限定。以EPCRA法案為例，它主要是針對(duì)州及州以下的社區(qū)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件的危機(jī)處理和預(yù)防做出規(guī)定，不涉及或很少涉及全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在這一背景下，該法案將突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)的權(quán)力賦予了兩級(jí)機(jī)關(guān):州危機(jī)處理委員會(huì)和社區(qū)危機(jī)處理委員會(huì)(CHAPTER 116＞SUBCHAPTER III＞§?11044)。它們是整個(gè)EPCRA法案危機(jī)處理和預(yù)防框架的核心，也是信息采集和公開(kāi)的核心。其他組織比如可能或已經(jīng)產(chǎn)生重大事故的單位也有信息公開(kāi)的義務(wù)，但這里的信息的內(nèi)容僅局限于有關(guān)事故的一些有害物質(zhì)的常規(guī)技術(shù)類(lèi)信息，而非事故整體規(guī)模、性質(zhì)、處置措施等的信息。

綜合我國(guó)與美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，二者在突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)主體這一問(wèn)題上所堅(jiān)持的原則是一致的，這一原則就是政府信息公開(kāi)主體必須堅(jiān)持明確化、單一化和權(quán)威化的要求。具體而言就是，在突發(fā)公共事件中，信息的采集和報(bào)告制度必須堅(jiān)持義務(wù)主體的多元化并由此建立從基層到中央的突發(fā)信息傳遞體系，這樣做的合理性基礎(chǔ)在于盡可能克服突發(fā)信息的不對(duì)稱(chēng)性、不充分性和不準(zhǔn)確性;但在突發(fā)信息面向社會(huì)公眾的公開(kāi)機(jī)制上，我們應(yīng)當(dāng)注意保證的是信息的可公開(kāi)性、準(zhǔn)確性以及一旦信息公開(kāi)出現(xiàn)失誤時(shí)對(duì)信息公開(kāi)主體法律責(zé)任上的可追究性。正是立足于此，我們應(yīng)當(dāng)確立明確、單一和權(quán)威的信息公開(kāi)主體。在美國(guó)，作為肇事者的企事業(yè)單位或個(gè)人可以在不危害公共利益的前提下公開(kāi)有關(guān)事故的一些有害物質(zhì)的常規(guī)技術(shù)類(lèi)信息;在我國(guó)，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有此類(lèi)規(guī)定，不過(guò)如果綜合利弊，似乎還是采取由這些主體將相關(guān)信息上報(bào)，再由統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)公布的方式較妥。

三、突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)的邊界

常規(guī)狀態(tài)下政府信息公開(kāi)的邊界主要為《政府信息公開(kāi)條例》第8條與第14條所確立，即“三安全一穩(wěn)定”與“兩秘密一隱私”①需要指出的是，實(shí)踐中，政府信息公開(kāi)的例外情形要更多一些，比如刑事執(zhí)法信息、決策信息、檔案信息等，但在對(duì)這些例外情形進(jìn)行具體界定之前，它們基本上都可以在我國(guó)的現(xiàn)有制度下找到“掛靠”。比如刑事執(zhí)法信息可以掛靠在《政府信息公開(kāi)條例》的“國(guó)家秘密”與“三安全一穩(wěn)定”條款下;決策信息可以掛靠在《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的“工作秘密”條款下;檔案信息則可以直接適用《中華人民共和國(guó)檔案法》的相關(guān)規(guī)定。參見(jiàn)劉杰《知情權(quán)與信息公開(kāi)法》，北京:清華大學(xué)出版社，2005年版第217頁(yè)。周漢華《外國(guó)政府信息公開(kāi)制度比較》，北京:中國(guó)法制出版社，2003年版第65頁(yè)。賀詩(shī)禮《關(guān)于政府信息免于公開(kāi)典型條款的幾點(diǎn)思考》，載《政治與法律》，2009年第3期第39頁(yè)。。這些規(guī)定對(duì)于常規(guī)狀態(tài)下的政府信息公開(kāi)制度而言尚顯模糊，對(duì)于處理突發(fā)公共事件中的政府信息公開(kāi)問(wèn)題更是力有未逮。

首先需要指出的是，在我國(guó)當(dāng)下，突發(fā)公共事件中政府信息公開(kāi)的邊界問(wèn)題。

已成為一個(gè)觀念問(wèn)題，甚至是意識(shí)形態(tài)問(wèn)題。當(dāng)下的學(xué)界和媒體，對(duì)突發(fā)公共事件中行政機(jī)關(guān)的危機(jī)處理行為持有諸多不滿(mǎn)，批評(píng)的焦點(diǎn)之一就是政府的信息公開(kāi)——“我們有權(quán)知道全部真相!”似乎在突發(fā)公共事件這個(gè)特定的語(yǔ)境里，政府信息的無(wú)保留公開(kāi)已經(jīng)成為了一種話語(yǔ)霸權(quán)，一種政治正確，政府應(yīng)在所有涉及突發(fā)公共事件的信息上毫無(wú)保留已經(jīng)成為了一個(gè)思維定式。但問(wèn)題真的如此簡(jiǎn)單么?

(一)法律規(guī)定所體現(xiàn)出的行政思維

我們不妨先從若干現(xiàn)行法律規(guī)定中觀察行政機(jī)關(guān)對(duì)于突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)界限的態(tài)度。

《中華人民共和國(guó)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第20條規(guī)定:重大動(dòng)物疫情由國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的程序，及時(shí)準(zhǔn)確公布。

《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條規(guī)定:國(guó)家建立突發(fā)事件的信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面。

《福建省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定:突發(fā)公共事件發(fā)生后，各級(jí)人民政府和省直各有關(guān)部門(mén)要充分發(fā)揮黨報(bào)黨刊、廣播電視、政府網(wǎng)站、新聞網(wǎng)站等媒體正面引導(dǎo)的作用，及時(shí)將突發(fā)公共事件的有關(guān)信息準(zhǔn)確、全面地公開(kāi)給公眾，避免誤導(dǎo)和新聞炒作。要及時(shí)組織新聞公開(kāi)會(huì)或新聞通氣會(huì)，由主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人或新聞發(fā)言人回答境內(nèi)外記者的提問(wèn)，澄清事實(shí)，消除疑慮。

《山西省處置突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件的報(bào)告內(nèi)容及形式的條款中有這樣的規(guī)定:突發(fā)環(huán)境事件的報(bào)告分為速報(bào)、確報(bào)和處理結(jié)果報(bào)告三類(lèi);速報(bào)可用電話或直接報(bào)告;確報(bào)可通過(guò)電話或書(shū)面報(bào)告;處理結(jié)果報(bào)告采用書(shū)面報(bào)告;報(bào)告采用適當(dāng)方式，避免在當(dāng)?shù)厝罕娭性斐刹涣加绊憽?/p>

以上所列舉的行政法規(guī)和地方性法規(guī)屬于公開(kāi)性政府文件，從中可以看出行政機(jī)關(guān)的部分潛在思維。表面上，現(xiàn)行的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的相關(guān)法律對(duì)政府信息公開(kāi)的界限沒(méi)有規(guī)定，“及時(shí)、準(zhǔn)確、全面”的規(guī)定似乎暗示了突發(fā)信息大門(mén)應(yīng)朝向公眾全面敞開(kāi)。但真實(shí)的情況是，我們的行政機(jī)關(guān)要“正面引導(dǎo)”，要“避免在當(dāng)?shù)厝罕娭性斐刹涣加绊憽?，而這也就意味著，突發(fā)信息的被加工在所難免，公眾所接收到的突發(fā)信息必然是經(jīng)過(guò)過(guò)濾的“二手”信息。這里的信息“過(guò)濾”并不是指行政機(jī)關(guān)對(duì)龐大的突發(fā)信息碎片進(jìn)行分析綜合以確定突發(fā)信息準(zhǔn)確性的過(guò)程，而是指政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)準(zhǔn)確(主觀上)的突發(fā)信息進(jìn)行篩選乃至加工然后向社會(huì)公眾公開(kāi)的過(guò)程。簡(jiǎn)言之，政府必定試圖僅僅公布他們所想讓公眾知悉的突發(fā)信息。這樣的處理過(guò)程違反了現(xiàn)行法律規(guī)定，但并非完全不合理，甚至很大程度上是合理的(將在下文進(jìn)行論述)。但問(wèn)題在于，盡管認(rèn)為自己的處理方式是合理的，行政機(jī)關(guān)卻不敢在政府信息公開(kāi)上對(duì)抗流行的話語(yǔ)霸權(quán)和思維定式。行政機(jī)關(guān)不是選擇將合理的信息篩選、加工過(guò)程訴諸于明文的法律規(guī)定，而是選擇陽(yáng)奉陰違，在公開(kāi)迎合公共感性訴求的同時(shí)私下里在觀念和行動(dòng)上自行其是。這就造成了一種錯(cuò)位的對(duì)抗、一種不對(duì)稱(chēng):政府在抱怨公眾的同時(shí)公眾也在抱怨政府，而這種情形造成的后果就是我們?cè)阱e(cuò)失一次又一次改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。

(二)突發(fā)公共事件下政府信息公開(kāi)的邊界

具體的信息公開(kāi)邊界在哪里，這才是問(wèn)題的真正核心，也是最棘手的地方。如果套用美國(guó)對(duì)突發(fā)公共事件所涉突發(fā)信息的兩分法，將突發(fā)信息分為有關(guān)事故整體規(guī)模、性質(zhì)、處置措施等的信息和有關(guān)事故所涉有害物質(zhì)的常規(guī)技術(shù)類(lèi)信息的話，那么公開(kāi)前者的界限應(yīng)當(dāng)大致在于國(guó)家安全、社會(huì)重大利益以及對(duì)妥當(dāng)處理突發(fā)公共事件的合理考慮(如照顧到事故處理的全局，選擇有步驟、有側(cè)重地公布突發(fā)信息)上，而且這些界限所導(dǎo)致的突發(fā)信息公開(kāi)的例外，雖然主要是在突發(fā)公共事件中由行政機(jī)關(guān)根據(jù)其裁量權(quán)決定的，但在突發(fā)公共事件之后，必須經(jīng)得起司法審查。

對(duì)于有關(guān)事故所涉有害物質(zhì)的常規(guī)技術(shù)類(lèi)信息，其公開(kāi)的界限則主要應(yīng)取決于商業(yè)秘密。以美國(guó)的EPCRA為例，它有專(zhuān)章規(guī)定突發(fā)信息公開(kāi)的例外條款，即商業(yè)秘密條款(Trade secret)，其中詳盡地規(guī)定了有關(guān)商業(yè)秘密認(rèn)定、裁決、復(fù)議、訴訟的程序，有關(guān)保密協(xié)議的問(wèn)題以及商業(yè)秘密保護(hù)的例外。值得注意的是最后一點(diǎn)，即EPCRA所規(guī)定的醫(yī)務(wù)人員獲取信息的例外條款(Exception for information provided to health professionals)，即在出現(xiàn)人員傷亡的情況下，即使信息涉及商業(yè)秘密，也必須向醫(yī)務(wù)人員公開(kāi)。這其實(shí)給我們一種啟示:合理的有關(guān)突發(fā)公共事件下信息公開(kāi)界限的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)是一種三重結(jié)構(gòu)，即以信息公開(kāi)為原則，以例外條款為界限，以例外條款的例外為補(bǔ)充的這樣一種肯定——否定——否定之否定的結(jié)構(gòu)。

最后需要指出的是，在突發(fā)公共事件下，政府信息公開(kāi)的限制性因素不可避免地要增多，這種限制性因素主要就是公共利益的考量?！墩畔⒐_(kāi)條例》第8條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”官方將這一條款解讀為“關(guān)于政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益的規(guī)定”［7］，依據(jù)行政法理論，突發(fā)公共事件下，行政機(jī)關(guān)在不確定法律概念和行政裁量方面均享有較常規(guī)狀態(tài)更寬松的空間，由此行政機(jī)關(guān)在突發(fā)公共事件下基于公共利益的理由對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍進(jìn)行限制也就不可避免。當(dāng)然，事后的司法審查乃題中應(yīng)有之義。

［1］宋功德．直面公共危機(jī)—— 論突發(fā)公共事件的政府防治［J］．行政法論叢，2004，(7)．

［2］莫于川．公共危機(jī)管理的行政法治現(xiàn)實(shí)課題［J］．法學(xué)家，2003，(4)．

［3］王名揚(yáng)．美國(guó)行政法［M］．北京:中國(guó)法制出版社，1995:953．

［4］劉飛宇．論行政信息公開(kāi)制度在當(dāng)代中國(guó)的價(jià)值——沿著韋伯的思路［J］．憲政與行政法治評(píng)論，2004，(1)．

［5］關(guān)保英．行政主體信息義務(wù)的行政法理析解［J］．法律科學(xué)，2003，(2)．

［6］李廣宇．政府信息公開(kāi)訴訟:理念、方法與案例［M］．北京:法律出版社，2009:45．

［7］曹康泰．中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例讀本［M］．北京:人民出版社，2007:50．

The Government Information Publicity System under Public Emergency:A Contrast to EPCRA of the USA

HAN Si-yang

This text is based on the study about the problems in information publicity and outside this trouble that our information publicity system faces，which is under our public emergency system．This text refers to the lawmaking experience of the USA to make a comparative analysis with the Chinese related law．The most important problems of our information publicity system is the principal and the boundary of the information publicity．The principal of the information publicity should be definite，simplified and authoritative．And for the boundary problem，we should clarify the understanding，and make the structure of our related law more reasonable．

public emergency;the information publicity;the principal of the information publicity;the boundary of the information publicity

DF31

A

1008－7966(2012)06－0027－04

2012－09－12

韓思陽(yáng)(1982－)，男，山東龍口人，法學(xué)博士，講師，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

［責(zé)任編輯:李 瑩］