鮑一迪

（沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

1 我國(guó)城市市容執(zhí)法現(xiàn)狀的分析

以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為內(nèi)容的城市市容執(zhí)法管理領(lǐng)域的執(zhí)法改革是對(duì)城市行政管理權(quán)的全方位的整合與調(diào)整。自1997年在北京開始實(shí)行，至今已在全國(guó)各個(gè)大中型城市開展，在十多年的實(shí)際操縱運(yùn)行之中，城市市容執(zhí)法對(duì)于城市市容美化，規(guī)范市民的行為，建立和維持井然、良好的城市運(yùn)行秩序和生活秩序做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市市容執(zhí)法在其實(shí)際操作和運(yùn)行的過(guò)程中，其自身的弊端也逐漸開始暴露出來(lái)。尤其是暴力執(zhí)法等問(wèn)題已經(jīng)成為了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中不可逃避的社會(huì)問(wèn)題。

1.1 城市市容執(zhí)法的主體

作為城市市容管理組織，其成立伊始起，其行政主體的地位就廣受社會(huì)各界的質(zhì)疑。法律通常認(rèn)為行政主體指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己既得名義獨(dú)立行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任的組織。行政主體的構(gòu)成要件有如下幾個(gè)：第一，擁有國(guó)家行政權(quán)力；第二，能以自己的名義行使國(guó)家權(quán)力，并可以獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。行政主體依據(jù)其職權(quán)的來(lái)源可以分為固有職權(quán)主體和非固有職權(quán)主體，前者就是行政機(jī)關(guān)享有的職權(quán)，其行政權(quán)力在其成立時(shí)有憲法和組織法規(guī)定；或者也被稱授權(quán)的行政主體。城市市容管理組織作為行政主體。只能是行政機(jī)關(guān)后者是被授權(quán)的行政主體。

城市市容管理組織是合法的行政機(jī)關(guān)嗎?法律規(guī)定，凡是國(guó)家重要的行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都要經(jīng)過(guò)依法程序，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的管轄范圍、職權(quán)、地位、責(zé)任和工作制度等。而城管局的設(shè)立經(jīng)歷了這些程序嗎？顯而易見(jiàn)，城管局的設(shè)立沒(méi)有經(jīng)過(guò)這些程序，在行政法角度來(lái)看其主體資格存在一定的瑕疵。有一些學(xué)者認(rèn)為城管局是行政主體，其理論依據(jù)主要是《行政處罰法》第十六條之規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！钡谑鶙l顯然只是對(duì)集中處罰權(quán)的行為賦予法律效力，而沒(méi)有對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)賦予合法性。一個(gè)行政機(jī)關(guān)的成立存在是否合法，這顯然應(yīng)是行政組織法規(guī)定的范疇。

那么城市市容執(zhí)法組織是否是法律法規(guī)授權(quán)的組織呢？行政授權(quán)是指法律法規(guī)直接規(guī)定將某些行政職能以及行政權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織行使的法律制度。被授權(quán)的組織一般是：社會(huì)團(tuán)體、群眾性自治組織、行政機(jī)構(gòu)等。城市市容執(zhí)法組織也許可以把自身看作是一個(gè)被說(shuō)圈的行政機(jī)構(gòu)，而非行政機(jī)關(guān)。但是《行政處罰法》第十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院，或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市可以決定設(shè)立一個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)行使行政處罰權(quán)，這明確規(guī)定了城市市容執(zhí)法是一個(gè)行政機(jī)關(guān)而非被授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。

綜上所述，在筆者看來(lái)，以行政法的角度，城市市容執(zhí)法不是嚴(yán)格意義上的行政主體，至少可以說(shuō)其行政主體資格在組織法和程序上都存在明顯的瑕疵。這也是社會(huì)各界質(zhì)疑城市市容執(zhí)法組織的合法性的重要原因之一。

2 完善城市市容執(zhí)法相對(duì)集中處罰權(quán)的法律建議

2.1 明確城市市容執(zhí)法法律授權(quán)從而消除理論困惑

到目前為止，不僅全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)都沒(méi)有關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)一個(gè)比較詳盡的規(guī)定，而且各個(gè)地方的法規(guī)也沒(méi)有關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。要想完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)必須在法律上下功夫。應(yīng)該設(shè)立專門法律對(duì)城市市容執(zhí)法的相對(duì)集中行政處罰權(quán)涉及到的不同層面的法律規(guī)定，并對(duì)其效力問(wèn)題做出明確規(guī)定。只有明確了城市市容執(zhí)法相對(duì)集中行政處罰機(jī)關(guān)的法律依據(jù)，消除了法律依據(jù)在理論上的困惑，才能使相對(duì)集中處罰權(quán)的改革得到進(jìn)一步推廣。

2.2 規(guī)定城市市容執(zhí)法職責(zé)和限制其權(quán)利的任意擴(kuò)張

“所有權(quán)利都必須通過(guò)法律的賦予，否則行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)利。與此同時(shí)，任何權(quán)利都必須通過(guò)法來(lái)制約和控制?！闭?yàn)槿绱?，有必要建立健全的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)法律做到任務(wù)到剛，責(zé)任到人。同時(shí)實(shí)行城市市容執(zhí)法公開制度，使社會(huì)公眾參與到城市市容執(zhí)法的監(jiān)督之中，另外行政相對(duì)人了解整個(gè)運(yùn)作過(guò)程后，有利于當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)可以及時(shí)采取措施維護(hù)自己的權(quán)利。

2.3 對(duì)城市市容執(zhí)法進(jìn)行人事制度的法律改革

2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正式頒布實(shí)施，這是中國(guó)人事制度的重要改革與創(chuàng)新，《公務(wù)員法》的頒布標(biāo)志著對(duì)公務(wù)員進(jìn)行法制化和規(guī)范化的管理。然而是否能把城市市容執(zhí)法人員納入《公務(wù)員法》管理和調(diào)整的對(duì)象還存在爭(zhēng)議。這主要是由于法律上對(duì)現(xiàn)行城市市容執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否是合法的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有給出明確的答案，使其在理論上存在質(zhì)疑。在當(dāng)今我國(guó)省市的城市市容的執(zhí)法組織有的只是作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法人員根本不屬于公務(wù)員，以致與不能納入《公務(wù)員法》的管理。對(duì)執(zhí)法人員人事制度進(jìn)行，法制化管理；對(duì)執(zhí)法人員的招錄參照《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的錄取模式，在錄取執(zhí)法人員時(shí)進(jìn)行必要的考試和必要的崗位培訓(xùn)，從根本上杜絕低素質(zhì)，法律水平不高的人員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，才能有效的減少暴力執(zhí)法，違法執(zhí)法。

[1]馬懷德著：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年版；

[2]秦甫著：《城市管理行政手冊(cè)》，中國(guó)建設(shè)出版社，2009年版；

[3]姜明安著：《城管執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社，2010年版；

[4]王彥著：《城市管理行政執(zhí)法概論》，法律出版社，2005年版；