石大永

(徐州市銅山區(qū)水務(wù)局機(jī)械化施工處，江蘇 徐州 221000)

新中國成立后，我國水利建設(shè)經(jīng)歷60余年的發(fā)展歷程，取得了驕人的成就。但是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)市場化進(jìn)程的加速推進(jìn)，在政府職能轉(zhuǎn)變和水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理方面仍存在一些問題。尤其是在實(shí)際水利工程建設(shè)中，多數(shù)是兼有社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，常常出現(xiàn)由于水利建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)界定不清，導(dǎo)致投資主體不明確、監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)，使工程投資難以有效保證和控制。

1 水利工程項(xiàng)目投資控制體系的構(gòu)建原則

1.1 整體性原則

整體性原理是系統(tǒng)論的精髓，水利工程項(xiàng)目投資控制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其控制牽涉到諸多方面的問題，并且影響的因素也較多。這些問題和影響的因素關(guān)聯(lián)在一起，一起作用于水利工程的項(xiàng)目建設(shè)投資中，如果在某一個(gè)方面發(fā)生變動(dòng)，都會(huì)影響工程的投資。所以，水利項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)從有機(jī)整體這方面進(jìn)行考慮，在工程全過程的實(shí)現(xiàn)、控制方與投資方相關(guān)要素等對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施做到全方面的控制。

1.2 層次性原則

水利工程建設(shè)工程量大、工序復(fù)雜、投資金額較大、包含的元素過多等標(biāo)志著水利建設(shè)的投資控制需要多級(jí)層次，保證水利建設(shè)投資實(shí)施的有效性控制。而水利工程的組織控制上大體分為國家、項(xiàng)目法人代表以及承包商和服務(wù)商3個(gè)方面對(duì)投資進(jìn)行垂直控制。而處于同一層次的水利投資控制系統(tǒng)間是平行并立的，也分別和上一層次的相應(yīng)控制系統(tǒng)產(chǎn)生聯(lián)系，在這樣的平行與上下的的交錯(cuò)，形成了各種交叉的層次。

1.3 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與激勵(lì)的一致性原則

在水利工程項(xiàng)目投資中，水利工程投資的另一關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)分配基礎(chǔ)是，對(duì)水利工程控制的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析、確認(rèn)的政府部門委托人和項(xiàng)目法人代表。將風(fēng)險(xiǎn)分配給具體的責(zé)任人要求能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)清晰的分辨出來，在水利工程項(xiàng)目投資控制體系的構(gòu)建中必須對(duì)不同施控主體進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

與風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)相對(duì)應(yīng)的是相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制是正確的誘導(dǎo)項(xiàng)目法人的工作動(dòng)機(jī)，充分的調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性，使他們在實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的需要。建立有效的激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目控制投資的積極性，使他們主動(dòng)進(jìn)行投資控制，將會(huì)極大地提高投資效益，保證投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.4 靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合的原則

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)原則確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，對(duì)于靜態(tài)部分應(yīng)由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，應(yīng)由其通過加強(qiáng)施工管理達(dá)到控制造價(jià)的目的。同時(shí)，在水利工程建設(shè)的過程中，影響工程投資的內(nèi)外部環(huán)境時(shí)刻處于變化之中，政府投資人要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)投資部分的管理，通過對(duì)這部分投資的管理達(dá)到控制造價(jià)的目的?？傊?，在水利工程項(xiàng)目投資控制體系的構(gòu)建中必須將動(dòng)態(tài)投資和靜態(tài)投資分別進(jìn)行控制，保證投資控制目的的實(shí)現(xiàn)。

2 水利工程項(xiàng)目投資控制的實(shí)現(xiàn)

2.1 實(shí)現(xiàn)水利工程項(xiàng)目的外部治理

實(shí)現(xiàn)水利工程項(xiàng)目的外部治理，主要是地方政府部門的相關(guān)監(jiān)管體制，目的是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人代表的監(jiān)管力度。無論是哪種形式的法人代表，水利工程階段性目標(biāo)建設(shè)的關(guān)系是對(duì)其有效的監(jiān)督。做好對(duì)法人代表的監(jiān)督，需要從外部和內(nèi)部兩方面進(jìn)行，在公司中，按照公司的法人代表的規(guī)章制度，建立監(jiān)事會(huì)。對(duì)其外部的實(shí)際監(jiān)督方法主要是:水利項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)、設(shè)計(jì)、監(jiān)察等部門需根據(jù)自身的職權(quán)范圍對(duì)法人代表的日常行為以及水利項(xiàng)目的工程進(jìn)度、施工質(zhì)量、資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格檢查其是否違反了制度規(guī)范。從平時(shí)部門的檢查情況來看，具有權(quán)利的部門都有著一種“隨心所欲”的感覺，對(duì)檢查也是一晃而過，更談不上對(duì)檢查的結(jié)果負(fù)責(zé)，所以對(duì)檢查方面的日常行為也需作出明確的規(guī)范制度。

政府行為作為水利工程的前期工作。作為政府部門的投資人，前期的資金投入對(duì)水利項(xiàng)目工作是尤為重要的。在前期，水利設(shè)計(jì)部門需要規(guī)劃，當(dāng)設(shè)計(jì)出來之后，請權(quán)威的專業(yè)機(jī)構(gòu)以及水利專家作出充分的論證，并考察水利工程現(xiàn)場實(shí)際情況，對(duì)不符合實(shí)際的地方作出修訂。在修訂通過之后，邀請相關(guān)工程咨詢部門對(duì)工程的可行性進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)可行性評(píng)估通過后，方可正式立項(xiàng)。立項(xiàng)后，一定時(shí)期內(nèi)，當(dāng)?shù)卣退块T，還需要對(duì)周邊的社會(huì)效益、生態(tài)效益作出評(píng)估。政府部門還需要協(xié)調(diào)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)氐墓碴P(guān)系，在必要的時(shí)期可以強(qiáng)制性采取的手段進(jìn)行合法的征地、拆遷。前期的項(xiàng)目資金投入主要是政府部門的資金周轉(zhuǎn)，但是可行性評(píng)估沒有通過，那前期的投入資金也將被取消。

政府投資人要對(duì)水利工程項(xiàng)目的建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，國務(wù)院或發(fā)改委、水利部委派的稽查特派員，國務(wù)院或發(fā)改委、水利部委派的稽查特派員授權(quán)的主管部門組建的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組后指揮部都應(yīng)對(duì)項(xiàng)目法人的投資控制行為進(jìn)行有效地監(jiān)管，二者的監(jiān)管工作既要分工明確又要相互協(xié)作，有效的避免重復(fù)監(jiān)管，做到全方位高效的監(jiān)管。水利工程還可以讓中介機(jī)構(gòu)對(duì)投資控制進(jìn)行監(jiān)管。

此外，對(duì)水利工程法人代表的監(jiān)督、管理還應(yīng)由政府投資人引入社會(huì)的監(jiān)督、管理體制。在采取措施時(shí)，應(yīng)做到以下4點(diǎn):①將水利工程的政府投資的公開化制度加以健全，讓社會(huì)公眾了解政府投資的內(nèi)容、程序、方式以及載體;②對(duì)水利工程項(xiàng)目中政府的投資可行性與概算的評(píng)審、將審核之前的投資公示與聽證形成統(tǒng)一的規(guī)范、可操作的公示與聽證，并將之形成一個(gè)法定的程序環(huán)節(jié);③對(duì)水利建設(shè)的違規(guī)、違章嚴(yán)格控制，并形成制度，凡是舉報(bào)有功者應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，并為其保密;④將監(jiān)管機(jī)構(gòu)和新聞媒介連接在一起，讓水利部門的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠從媒體中曝光出的情況中收集到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的線索，也要及時(shí)的提供采訪資料給新聞媒體，新聞媒體要對(duì)出現(xiàn)嚴(yán)重問題的項(xiàng)目建設(shè)做出及時(shí)的曝光，并公開處理結(jié)果，通過這一系列的措施能夠提高政府部門投資水利工程項(xiàng)目的投資效率。

2.2 實(shí)現(xiàn)水利工程項(xiàng)目的內(nèi)部治理

水利工程項(xiàng)目內(nèi)部治理的實(shí)現(xiàn)就是通過對(duì)項(xiàng)目法人進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并構(gòu)建與之對(duì)應(yīng)的約束激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人權(quán)責(zé)利的均衡。

從治理的角度來講，內(nèi)部治理中的所有權(quán)是剩余的控制權(quán)與索取權(quán)的統(tǒng)一，水利項(xiàng)目的最大化效益是做到剩余控制權(quán)與索取權(quán)相互對(duì)應(yīng)，這也是項(xiàng)目所有權(quán)中的一般原則。而水利項(xiàng)目中政府投資的共有產(chǎn)權(quán)具備不可分割與轉(zhuǎn)讓等特點(diǎn)，但存在著政府投資項(xiàng)目屬于國有，剩余的索取權(quán)也只能作為國有被國家占得。從而容易引起剩余的控制權(quán)與索取權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)稱性，容易影響項(xiàng)目建設(shè)者缺乏激勵(lì)。水利工程項(xiàng)目在投資上的控制機(jī)理是通過合理的風(fēng)險(xiǎn)投資分擔(dān)，并配合獎(jiǎng)勵(lì)的相應(yīng)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目法人代表控制投資實(shí)現(xiàn)其正向激勵(lì)的作用以及有力的社會(huì)行為約束。所以，水利工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)投資的關(guān)鍵就是合理的投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

從項(xiàng)目治理的角度來講，水利項(xiàng)目的所有權(quán)的存在于發(fā)起人和投資人之間，也必然會(huì)伴隨著項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、分擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)也能理解為和控制權(quán)相對(duì)應(yīng)的一種責(zé)任;作為項(xiàng)目承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的必然之物，剩余索取權(quán)既是取得本質(zhì)上項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的產(chǎn)物，作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體，也有權(quán)利獲得剩余產(chǎn)品的一定份額。項(xiàng)目承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與剩余的對(duì)應(yīng)關(guān)系，會(huì)讓項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)損失或者是取得風(fēng)險(xiǎn)收益的兩重性推動(dòng)獲得剩余索取權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體努力工作。從這個(gè)邏輯來講，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)其實(shí)也是一種風(fēng)險(xiǎn)收益、損失并存的一把“雙刃劍”。

所以，有效的投資控制機(jī)制在某種程度上是負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的成本與進(jìn)行有效激勵(lì)后的收益之間達(dá)到合理的平衡，使得政府部門的委托人和項(xiàng)目法人代表實(shí)現(xiàn)一致性的目標(biāo)趨同，讓自利行為逐漸接近與政府部門委托人所需要的行為，并通過有效的個(gè)人目標(biāo)改變來消除委托人與項(xiàng)目法人代表的利益沖突，使項(xiàng)目法人與政府委托人的利益更和諧一致。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能夠有效的協(xié)調(diào)好項(xiàng)目法人代表應(yīng)有的責(zé)任、權(quán)利以及收益等，也是水利工程項(xiàng)目的投資運(yùn)行得到實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

綜上所述，水利工程項(xiàng)目投資控制體系和方法的研究具有積極意義，通過我國水利工程項(xiàng)目投資控制體系的不斷完善，我國水利工程項(xiàng)目投資控制工作必將取得可喜的成績。

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