李明華

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

當前，促進農民分化[1]是我國農業(yè)現代化建設的重要內容，也是實現農民群體自我發(fā)展的根本途徑。農民的分化既能滿足我國工業(yè)化和城市化加速推進的需要，又能滿足農業(yè)現代化和社會主義新農村建設的需要。在農民分化的過程中，農業(yè)勞動者[2]是穩(wěn)固農業(yè)基礎地位，實現農業(yè)現代化和建設社會主義新農村的主體，才是新時期真正的“農民”。在此新形勢下保護農業(yè)勞動者利益，合理配置農業(yè)資源，提高農業(yè)比較利益，確保農民增收，對改革和完善惠農政策提出了新要求。只有惠農政策突出對農業(yè)勞動者利益的保護和增進，才能提高惠農政策的實施效益，才能充分調動廣大農業(yè)勞動者的積極性和最大限度地釋放他們的創(chuàng)造力。

1 惠農政策與農業(yè)勞動者之間的關系

由于農業(yè)在產業(yè)體系中的特殊地位，在市場經濟國家和地區(qū)，幾乎都存在著對農業(yè)、農民的支持和保護政策?；蒉r政策是中國特色稱謂，是指黨和政府為了鼓勵和發(fā)展農業(yè)生產、農村建設和農民增收及生活質量提高而制定的若干扶持和傾斜政策，包括各種制度、項目和措施[3]?！盎蒉r”政策指政策的價值取向在于使農業(yè)、農村和農民受益。公共選擇理論認為，社會的落腳點在于利益，尤其是經濟利益。由此可見，惠農政策的制定和實施，必然是以關切農民利益為核心內容，以發(fā)展和提升農民利益為價值導向。然而當前惠農政策制定的視角是從農業(yè)和農村的宏觀層面出發(fā)的，忽視了農民分化的實際情況，尤其沒有認識到農業(yè)勞動者利益才是惠農政策的重點，影響了政策的實施效果。有研究報告指出，保護農民權益既要把農民作為一個整體，也要關注農民內部權益狀況的差異化。要研究不同農民群體、不同地區(qū)農民的權益所面臨的突出問題，從而有針對性地開展工作[4]。因此，分析惠農政策與保護農業(yè)勞動者利益之間的關系，是確定惠農政策改革思路、方向和措施的前提。

1.1 惠農政策初步增進了農民利益

改革開放30多年來，圍繞農業(yè)、農村、農民問題，黨中央出臺了一系列重要政策文件，包括數個中央全會文件和13個中央“一號文件”，已經基本建立了以科學發(fā)展觀為主線，以“多予、少取、放活”為方針，以全面建設小康社會為目標的“三農政策”體系。這些政策的出臺，促進了農業(yè)生產發(fā)展，促進了農村面貌的改變，在一定程度上滿足了農民的利益需求，使農民利益保護方面取得了前所未有的改變和進展。

第一，惠農政策的實施，促進了農業(yè)生產水平的極大提高和農產品的持續(xù)增長，滿足了廣大農民的生產生活需要。農業(yè)生產發(fā)展是實現農民利益的基礎，近年來我國農產品的生產數量連年持續(xù)增長，滿足了農民的生產生活需求。農產品市場的健康平穩(wěn)運行，改善了農產品供求關系，滿足了城鄉(xiāng)居民增長的消費需求。農民從事農業(yè)生產的條件也得到了極大改善，部分地區(qū)逐漸實現農業(yè)生產機械化和現代化。農產品產量的增長和農業(yè)生產條件的改善為進一步維護廣大農民群眾的利益奠定了堅實的基礎。

第二，國家對農業(yè)“少取、多予、放活”的方針和全面免除農民稅收等政策，保護了農民群眾的利益。2004年以來，中共中央、國務院連續(xù)下發(fā)了8個關于農村工作的“一號文件”，把促進農業(yè)、農村發(fā)展和保護農民利益放在重要地位，國家大力實施了各項惠農政策，農民收入有了較大增長。農業(yè)稅的減免減輕了農民的繳稅負擔，提高了農民收益和種糧積極性，改善了干群關系，促進了農村的穩(wěn)定和社會發(fā)展。國家采取了一些措施對農業(yè)進行補貼，促進了農業(yè)生產發(fā)展，農民收入有了大幅增長。

第三，惠農政策加快了“建設社會主義新農村”的步伐，為農民的生產生活水平提高提供了更好的條件。2005年10月，黨中央在中共十六屆五中全會上提出“建設社會主義新農村”的農村社會發(fā)展目標。目標的提出，開始從整體上確立實現和發(fā)展農民的根本利益為核心的農村社會發(fā)展思路。在“以城帶鄉(xiāng)、以工促農”政策的指導下，國家加強了對農村地區(qū)的基礎設施建設、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、社會保障等轉移支付的力度，加大了對農村經濟和社會發(fā)展的投入，努力為農民的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

1.2 農業(yè)勞動者階層的特殊性決定了惠農政策重點

在我國，農民分化已是不爭的事實，在有著“農民身份”的群體中，只有農業(yè)勞動者真正地扎根于農村，投身于農業(yè)，是真正的“職業(yè)農民”。農業(yè)勞動者是當前中國社會規(guī)模最大的群體。他們不僅僅是從事農業(yè)生產的勞動主體，也是參與市場經濟的經營主體，更是新農村建設主體。他們的勞動成果直接決定著整個農業(yè)產業(yè)生產力狀況和農業(yè)市場繁榮程度，他們的發(fā)展能力狀況直接決定了新農村建設的進程。因此，農業(yè)發(fā)展的深厚動力和新農村建設的強大力量蘊藏在億萬農業(yè)勞動者之中，只有充分調動廣大農業(yè)勞動者的積極性，最大限度地釋放他們的創(chuàng)造力，我國農業(yè)現代化和社會主義新農村建設的目標才能實現。而要使廣大農業(yè)勞動者的積極性和創(chuàng)造力得到充分發(fā)揮，首先就要保障農業(yè)勞動者利益，滿足他們的需求。

長期以來，我國農業(yè)勞動者的經濟、社會、政治等利益都沒有得到有效的保護，利益受損情況經常發(fā)生，弱勢化問題沒有得到切實解決。要改變這種狀況，需要重新認識農民，調整農村各階層利益關系，發(fā)揮惠農政策資源引導和配置作用，集中力量保護農業(yè)勞動者利益，調動他們的積極性。在農村開展任何一項工作，實行任何一項政策，都必須首先考慮是有利于調動還是會挫傷農民的積極性，是維護還是會損害農民的物質利益和民主權利，是解放還是會阻礙農村生產力。這是制定農村政策必須堅持的基本原則，也是檢驗政策是否正確的根本標準[4]。因此，惠農政策要區(qū)別農民中的不同群體和階層，重點針對農業(yè)勞動者的特點采取直接有力的措施，減輕農民負擔，增加農民收入，調動其積極性。

1.3 集中力量保護農業(yè)勞動者利益是完善和落實惠農政策的著力點

農業(yè)保護政策措施的根本目的或基本出發(fā)點是培植農業(yè)的綜合生產能力和市場經濟競爭能力，促進農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展[5]。從產業(yè)保護角度上看，惠農政策著重于培植農業(yè)自身發(fā)展能力的強化性保護以及事后彌補和求助的補償性保護。強化性保護政策有改善農業(yè)生產條件、加強農業(yè)科技推廣、保護農用土地、資源和生態(tài)環(huán)境等；補償性保護政策措施有價格補貼、農民收入補貼、農產品儲備制度等。從新農村建設發(fā)展的角度上看，惠農政策著重于農村綜合改革，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等。2006年農村政策以新農村建設為主題，強調以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為核心的農村物質文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明建設等；2008年中央一號文件再次強調一定要抓好政策落實，繼續(xù)扎實推進社會主義新農村建設等一系列政策，加大宣傳力度，充分發(fā)揮政策引導和激勵作用?；蒉r政策大多都是針對農業(yè)發(fā)展與農村改革提出的綜合措施，缺乏有針對性的保護和提升農業(yè)勞動者利益的政策措施。雖然這些綜合政策措施的實施，也同樣會改善和增進農業(yè)勞動者利益，但是這樣的惠農政策過于強調普惠性和覆蓋面，缺乏對不同農民群體利益需求的差異化考慮，從而造成了惠農政策效果不佳。正如有的學者研究指出，我國農村政策都針對籠統(tǒng)的“農民”，政府出臺的大多數惠農政策沒有充分考慮農民分化的現實，沒能有意識地保護農業(yè)勞動者的利益，制度設計在現實中難免發(fā)生錯位[6]。因此，改革和完善惠農政策，要把農業(yè)勞動者利益放在惠農政策中心地位，把保護和增進農業(yè)勞動者利益作為決策首要考慮的問題。即中央制定的惠農政策，要確保農業(yè)勞動者的主體地位，維護農業(yè)勞動者的根本權益，同時也要照顧到農業(yè)勞動者的特殊利益。根據我國目前惠農政策措施的目標結構和目標水平，應突出政策措施的重點，把集中力量保護農業(yè)勞動者的利益作為完善和落實惠農政策的著力點，提升惠農政策的實施效益。

2 改革和完善惠農政策的宏觀思路

2.1 把保護農業(yè)勞動者利益和促進農業(yè)現代化結合起來

我國農業(yè)發(fā)展轉型的方向是促進傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的轉變，走中國特色農業(yè)現代化道路，努力提高農業(yè)物質裝備水平，強化農業(yè)科技支撐，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，實現農業(yè)綜合生產能力不斷增強[8]。農業(yè)勞動者是發(fā)展現代農業(yè)的主體，需要廣大農業(yè)勞動者用現代科技武裝農業(yè)、用現代機械設施裝備農業(yè)、用現代經營理念和組織方式管理經營農業(yè)。農業(yè)勞動者自身的經濟能力、知識水平、勞動技能直接決定了現代農業(yè)發(fā)展的進程。提升農業(yè)勞動者發(fā)展現代農業(yè)的能力，就是保護農業(yè)勞動者發(fā)展利益的直接體現。為此，只有把保護農業(yè)勞動者利益與發(fā)展現代農業(yè)有機結合起來，才能提高政策的針對性、有效性和前瞻性。因此，在探索建立農業(yè)勞動者利益保護機制和政策的過程中，必須加強研究和制定符合現代農業(yè)發(fā)展方向條件的農技支撐政策、補貼政策、財政轉移政策和金融政策。

2.2 把保護農業(yè)勞動者利益和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設結合起來

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最核心的內容就是城鄉(xiāng)基礎設施一體化和基本公共服務均等化。讓農業(yè)勞動者享受城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的公共設施和公共服務，是維護農業(yè)勞動者社會利益和提高農業(yè)勞動抗風險能力的重要基礎。目前公共財政覆蓋的農村范圍有限，農村的社會公共事業(yè)和社會保障尚未完善，農村公共服務水平低，城鄉(xiāng)面貌反差大。為此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須切實保護和增進農業(yè)勞動者的社會利益。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，加快發(fā)展農村社會公共事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距，制定相關支持政策，努力實現農業(yè)勞動者住有所居、學有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。

2.3 把保護農業(yè)勞動者利益和促進農民分化結合起來

農民分化是社會現代化進程中的必然現象。農民分化既指農業(yè)剩余勞動力向非農領域的轉移，又指具有農村社區(qū)居民身份的人向具有城鎮(zhèn)社區(qū)居民身份的人轉變。農民分化的實質是農民就業(yè)的轉移和農民身份的轉變。目前，全國有2.42億農村勞動力轉入非農產業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)。引導農村勞動力有序進入非農產業(yè)和城鎮(zhèn)，既能增加農民就業(yè)增收的渠道，也能加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。在我國人多地少的現實條件下，還能改變人均農業(yè)資源占有量狀況，為農業(yè)勞動者擴展農業(yè)資源，提高生產經營規(guī)模提供有利條件。因此，促進農民分化，實現農村人口向城市轉移，也是增加農業(yè)勞動者利益的間接手段。加速研究和制定農民變?yōu)槭忻竦某鞘谢?，一方面要提高向非農產業(yè)和城市轉移的農民的工作技能和生存能力，使他們能徹底擺脫對土地等自然資源的生存依賴和發(fā)展依賴；另一方面要利用工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展為農業(yè)人口提供充足的就業(yè)崗位和適宜的生活保障條件，使農業(yè)人口大規(guī)模轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住生活，真正實現“離鄉(xiāng)離土”。

3 改革和完善惠農政策的基本途徑

3.1 以完善產權制度為基礎，維護農業(yè)勞動者財產利益

產權是一種權力結構的集合,它包括所有權、使用權、轉讓權和收益權等。在農業(yè)勞動者產權結構中，土地承包經營權是其產權的核心，它是農業(yè)勞動者生存和發(fā)展的基礎，也是農業(yè)生產中重要的資源要素。切實保障農民的土地承包權，是對農業(yè)勞動者權益最直接、最具體、最實在的保護。依法保護農業(yè)勞動者的土地承包權益，是黨在農村長期堅持的基本政策，現已基本建立了符合我國國情的產權制度法律體系。我國《物權法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《農業(yè)法》等法律法規(guī)，對農業(yè)勞動者產權利益的保護都有明確的法律規(guī)定。就今后的惠農政策而言，關鍵是制定保護農業(yè)勞動者產權利益的具體配套政策，重點是要強化其產權權能，明確對涉農產權的使用權、處分權和收益權，切實維護農業(yè)勞動者的財產利益。

改革和完善惠農政策，維護農業(yè)勞動者產權利益：一是要堅持土地基本經營制度長期不動搖。引導農業(yè)勞動者珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高產出率。二是要依法按程序征用土地，嚴格報批手續(xù)。制止和查處在招商引資、發(fā)展城鎮(zhèn)化和村莊住宅建設過程中，未經報批濫征、亂占農民土地以及“以租代征”等違法違規(guī)行為。三是在征地過程中要依法給予農業(yè)勞動者補償，妥善安排好失地農民的生計。要制止隨意降低補償標準和擠占、截留、挪用征地補償款的行為。四是要規(guī)范土地承包經營權流轉?？梢酝ㄟ^轉包、出租、轉讓或委托代耕等方式，在依法、自愿、有償的原則下進行經營權的流轉。五是探索農村集體組織以入股租賃等方式參與商業(yè)用地開發(fā)和經營，在國家、集體和農民之間合理分配土地增值收益，讓更多農業(yè)勞動者能獲得財產性收入。

3.2 以提高農業(yè)組織化程度為導向，提升農業(yè)勞動者競爭能力

我國在農村實行家庭聯產承包經營制，極大地調動億萬農民的生產積極性，解放了農村生產力，但也形成了農戶分散經營的局面。這種狀況下，無論是面臨市場競爭，還是維護自身權益，農業(yè)勞動者都處于無力無助狀態(tài)。農民組織程度弱化和自我保護能力低下，已成為農民利益減損和制約農業(yè)發(fā)展的主要因素。農業(yè)勞動者必須建立自己的組織來代表維護自身利益，提高競爭能力。

為此，惠農政策要在保障農民家庭承包經營主體地位的基礎上，著力提高農業(yè)勞動者組織化程度和家庭經營的集約化水平。首先，要完善農村基層自治組織，確保農業(yè)勞動者當家作主的權利，使基層自治組織成為農業(yè)勞動者利益的忠實代表。同時賦予基層自治組織更多的權力和功能，使其成為代表農業(yè)勞動者與其他利益群體包括政府政權進行博弈的“官方”組織。其次，要致力于培育多種形式的農業(yè)專業(yè)合作社、農業(yè)勞動者協會、農業(yè)服務公司、家庭農場協作社、農業(yè)專業(yè)行業(yè)協會等農業(yè)勞動者自己的經濟經營組織，通過這些組織來幫助農業(yè)勞動者抵御各種風險災害，維護和增進農業(yè)勞動者的生產經營利益。在此基礎上，探索建立“企業(yè)+基地+農戶”、產供銷一體化、貿工農一體化式的大型合作經營組織，并通過訂單合同、投資入股等方式形成平等互利的緊密鏈接機制，實現農業(yè)勞動者生產經營利益的更大增進。最后，應建立農民自愿參加的協會組織，對內為農民提供多種服務，對外則代表農民利益與其他利益主體進行平等互利的合作，監(jiān)督各類農業(yè)法律、法規(guī)的執(zhí)行，在政府宏觀決策中爭取對農業(yè)有利的決策，在經濟往來中提高農民的談判地位，維護農民合法權益。

3.3 以增加農民收入為重點，提高農業(yè)勞動者生產生活水平

黨的十六大以來，中央出臺了“四取消”（取消農業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農業(yè)特產稅）和“四補貼”（對種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農業(yè)生產資料綜合補貼）等為主要內容的直接補貼惠農政策，減輕了農民的負擔，增加了農民的收入，提高了生產服務水平，切實保護和調動了農民的積極性。這種免（減）稅+補貼的方法對于增加農業(yè)勞動者收入固然很重要，但是在整個農業(yè)生產效益低下，競爭能力不足的情況下，國家的政策制定中始終存在確保農產品有效供給和農民增收困難的矛盾，農業(yè)勞動者收入增長速度始終難以達到國民收入的平均增長速度。因此，解決這一矛盾，加快提高農業(yè)勞動者收入是黨和政府制定和實施的惠農政策的重點。

首先要進一步完善農業(yè)扶持政策。要調整我國收入分配結構，適當向農業(yè)和農民傾斜。要努力擴大預算內農業(yè)基本建設投資基數，切實落實好國家投資項目的配套資金。進一步調整投資方向和投資結構，按照WTO規(guī)則，運用好“綠箱”、“黃箱”政策，重點支持農業(yè)化經營、農業(yè)科技、市場體系、農民教育培訓和農業(yè)基礎設施建設，把有限的資金真正用于與農民增收直接相關的項目建設上。進一步建立健全多元化的農業(yè)投入機制，運用財政補貼、貼息、獎勵、稅收等措施，鼓勵多種經濟主體增加農業(yè)投資。引導和支持工商企業(yè)資本、民間資本、信貸資本、外資等多種資本投向農業(yè)，多渠道借助外部資本的參與，促進農業(yè)發(fā)展、農民增收。其次要努力搞好各項服務。增加農業(yè)勞動者收入必須為其提供各種有效服務，要圍繞農業(yè)勞動者的生產經營搞好科技服務、信息服務和市場服務。最后要切實減輕農民負擔。減負就意味著增收，要進一步加強農民負擔監(jiān)管，嚴肅查處各種加重農民負擔的違法違紀案件。搞好農村稅費改革，公開農村財務和民主理財、涉農收費、價格公示制度，從根本上減輕農民負擔，為農業(yè)發(fā)展和農民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

3.4 以發(fā)展農村公共事業(yè)為支撐，切實提高農業(yè)勞動者社會保障水平

長期以來，農村公共事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重失衡，嚴重影響了農業(yè)勞動者著力于農業(yè)的積極性和創(chuàng)造力。加快發(fā)展農村社會公共事業(yè)，著力改善農村民生是改善農村生產生活條件，提高農業(yè)勞動者生存能力和發(fā)展能力的重要保障。為此，惠農政策的推進應結合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標，推動公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，不斷改善農民生產生活條件，讓廣大農業(yè)勞動者分享改革發(fā)展成果。首次要大力辦好農村教育事業(yè)。鞏固農村義務教育普及成果，提高義務教育質量，完善義務教育免費政策和經費保障機制。加快普及農村高中階段教育，重點加快發(fā)展農村中等職業(yè)教育并逐步實行免費。增強高校為農業(yè)輸送人才和服務的能力，辦好涉農學科專業(yè)，鼓勵人才到農村第一線工作，對到農村履行服務的畢業(yè)生實行代償學費和助學貸款。其次要完善農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。鞏固和發(fā)展新型農村合作醫(yī)療制度，提高籌資標準和財政補助水平，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。完善農村醫(yī)療救助制度。堅持政府主導，整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，建立健全農村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡，辦好縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持村衛(wèi)生室建設，向農民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務。最后要建立新型農村社保制度。按照廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。

3.5 以提升政策執(zhí)行績效為保障，切實實現農業(yè)勞動者利益

切實維護和實現農業(yè)勞動者利益，針對當前惠農政策執(zhí)行中存在的問題，要積極防范惠農政策的執(zhí)行偏差，努力提升政策執(zhí)行績效，確保政策目標的實現。一要提高惠農政策制定和政策執(zhí)行機構設置的科學性；二要完善惠農政策實施管理體制，減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本；三要制定科學的惠農政策績效評價體系，使政策實施滿足于農業(yè)勞動者的主體性需求。四要完善責任追究制度，加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，最終使惠農政策執(zhí)行更加有效和公平。五是要建立健全政策推行的信息反饋機制，保障惠農政策執(zhí)行達到預期目標，真正成為惠利于民、便利于民和造利于民的好政策。

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