謝連和，周 宇

(1.肇源縣水利抗旱服務(wù)站，黑龍江 肇源 166500;2.富錦市水務(wù)局，黑龍江 富錦 156100)

0 前言

2003年7 月，國(guó)家發(fā)改委以4號(hào)令的形式，出臺(tái)了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》(《辦法》)，開(kāi)始了中國(guó)又一輪農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的改革。

該《辦法》第二十條規(guī)定:水利工程供水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)。尚未實(shí)行計(jì)量收費(fèi)的，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)行計(jì)量收費(fèi)。暫無(wú)計(jì)量設(shè)施、儀器的，由有管理權(quán)限的價(jià)格主管部門會(huì)同水行政主管部門確定合適的計(jì)價(jià)單位。

用業(yè)內(nèi)的通俗解釋，這次改革的最基本變化就是從過(guò)去農(nóng)業(yè)灌溉的按面積收費(fèi)，改為按量收費(fèi)。具體的就是從過(guò)去的每畝水田考慮滲漏量等因素的不同，每年收幾十元錢，改為按每畝地實(shí)際消耗水的體積量數(shù)，乘以不同灌區(qū)的成本下每m3水的價(jià)格來(lái)收費(fèi)—即按方收費(fèi)。

從常識(shí)說(shuō):按單位面積收費(fèi)肯定存在著大水漫灌進(jìn)而浪費(fèi)嚴(yán)重，按方收費(fèi)肯定是有利于節(jié)水。這也是制定該辦法的初衷。但從改革后的7年實(shí)踐看，推動(dòng)這項(xiàng)改革的矛盾重重，目前已陷入剪不斷、理還亂的困境。

1 漲價(jià)難逼出的改革

由于農(nóng)業(yè)供水水源的單一性和水利行業(yè)長(zhǎng)期服務(wù)社會(huì)的公益意識(shí)，因此農(nóng)業(yè)供水不是市場(chǎng)化價(jià)格，是政府定價(jià)?，F(xiàn)行輿情下政府定價(jià)的商品，不管其成本如何，就是低于成本定價(jià)也廣受詬病，并廣泛存在質(zhì)疑政府公布成本的輿論。而在農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民是弱勢(shì)群體的大氣候下，凡是涉及增加農(nóng)業(yè)收費(fèi)的，各地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的管理部門(減負(fù)辦)通常會(huì)一票否決。農(nóng)業(yè)供水管理單位(灌區(qū))就在這種壓力下長(zhǎng)期低于成本供水，灌區(qū)設(shè)施老化破損、渠道淤積嚴(yán)重，甚至部分存在已不能供水。當(dāng)農(nóng)民在水稻的單位面積效益是旱田2～3倍的利益引導(dǎo)下，出現(xiàn)了有水就普遍“旱田改水田”，造成水田面積劇增的今天，部分破損嚴(yán)重后無(wú)法灌溉的灌區(qū)竟逆勢(shì)發(fā)生了“水改旱”這種不符合理性經(jīng)濟(jì)人選擇的怪像。

而灌區(qū)職工普遍不能足額開(kāi)支，甚至把技術(shù)骨干逼得另謀高就后剩下的庸員比例越來(lái)越高等難題也已經(jīng)達(dá)到登峰造極的程度。黑龍江省慶安縣某灌區(qū)原來(lái)僅有4、5個(gè)學(xué)水利專業(yè)的，因?yàn)槊磕甑氖杖雰H有幾千至1萬(wàn)多元不足以養(yǎng)家，所以紛紛放棄在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)難得的事業(yè)單位職工身份，去另謀符合自己專業(yè)特點(diǎn)、又能多掙錢的高就，灌區(qū)某副站長(zhǎng)作為既是水利專業(yè)畢業(yè)，又是領(lǐng)導(dǎo)的最后一個(gè)專業(yè)技術(shù)人員，也已下海去搞建筑，每月去掙灌區(qū)好多倍的錢。該灌區(qū)剩下的職工，大多是沒(méi)有技能，只能是不管開(kāi)多少錢都得在在灌區(qū)里混的，這使灌區(qū)遇到技術(shù)問(wèn)題無(wú)法解決就是必然的了。

這些，都在拷問(wèn)著我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉能否持續(xù)。

面對(duì)著全國(guó)性灌區(qū)收不抵支的難以為繼，黑龍江省1997年在全省118個(gè)典型灌區(qū)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)供水成本抽樣測(cè)算，經(jīng)過(guò)縣、市及省有關(guān)部門層層審查把關(guān)、認(rèn)定，當(dāng)年農(nóng)業(yè)自流灌溉平均供水成本為每畝(666.7 m2)36.84元。但在省級(jí)減負(fù)辦的力主下，物價(jià)部門最后公布的標(biāo)準(zhǔn)只是20元。但隨后的物價(jià)仍在不斷上漲，三農(nóng)問(wèn)題更加受到全社會(huì)的熱捧、甚至是有些浮躁、作秀式的關(guān)注，作為農(nóng)業(yè)命脈的水利(灌區(qū))是否難以為繼，則鮮有人問(wèn)津。在這樣的輿論下，再想根據(jù)供水成本的上調(diào)水價(jià)，是任何一級(jí)政府、一個(gè)行業(yè)都不敢冒的天下之大不韙。

但現(xiàn)有的財(cái)政體系又基本上不能給灌區(qū)撥付運(yùn)行費(fèi)用，政府又要維持灌區(qū)的灌溉，于是有關(guān)部門另辟蹊徑，繞開(kāi)過(guò)去水價(jià)的傳統(tǒng)思路，推出了由按面積收費(fèi)改為按量收費(fèi)的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。該《辦法》第一條里的“保障水利事業(yè)的健康發(fā)展”。這才是政府積極推動(dòng)這次改革的真正動(dòng)力。因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)業(yè)供水單位已經(jīng)陷入了難以為繼甚至不能灌溉的困境，價(jià)格主管部門卻無(wú)力在原有傳統(tǒng)收費(fèi)的格局下提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只能提出“按方收費(fèi)可以促進(jìn)節(jié)水”的改革，來(lái)實(shí)現(xiàn)“用改革來(lái)調(diào)整利益”，目的是使灌區(qū)能繼續(xù)維持，是使占我國(guó)農(nóng)業(yè)半壁江山的灌溉農(nóng)業(yè)能繼續(xù)維持的變通之計(jì)。

我們之所以說(shuō)這一輪以按方收費(fèi)為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的目的是為了提價(jià)后能夠維持灌溉，源于包產(chǎn)到戶后每戶承包的耕地還沒(méi)有灌溉水的計(jì)量設(shè)施。無(wú)法計(jì)量如何按方收費(fèi)?沒(méi)有“秤”如何賣水?于是，灌區(qū)為了贏得農(nóng)民的認(rèn)可，修建了少量量水堰——即賣水的計(jì)量表，通常一個(gè)量水堰要給幾百、上千戶農(nóng)民供水，根據(jù)這個(gè)量水堰供水面積和每年的流量，算出每666.7 m2(畝)的用水量后乘以每m3水的單價(jià)。對(duì)具體農(nóng)戶來(lái)說(shuō)最終還是按面積收費(fèi)。

為此，很多業(yè)內(nèi)人士和有知識(shí)的農(nóng)民提出:面對(duì)如此糾結(jié)的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，難道沒(méi)有別的破解之道嗎?比如:免掉灌溉水費(fèi)。

2 免不掉的灌溉水費(fèi)

隨著2004年開(kāi)始國(guó)家率先在黑龍江、吉林等農(nóng)業(yè)省份取消農(nóng)業(yè)稅，加上自2003年開(kāi)始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，各地漸次取消了農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等各項(xiàng)面對(duì)農(nóng)民征收的稅費(fèi)。這些變化，使農(nóng)業(yè)的灌溉水費(fèi)，從過(guò)去涉農(nóng)收費(fèi)中的位居第4、5位，突然躍居第一位，成為了矛盾的焦點(diǎn)。

農(nóng)民普遍認(rèn)為:延續(xù)了幾千年的皇糧國(guó)稅都免了，為什么灌溉水費(fèi)不能免?你灌溉水費(fèi)還能高于皇糧國(guó)稅?了解歷史的部分農(nóng)民甚至提出:幾十年來(lái)，無(wú)論是大躍進(jìn)、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨直至2004年才終結(jié)的農(nóng)民出兩工，可以說(shuō)中國(guó)各個(gè)時(shí)期的農(nóng)田水利工程建設(shè)，都需要農(nóng)民出工出勞，也就是說(shuō)，灌溉工程中部分凝結(jié)著灌區(qū)受益農(nóng)民的物化勞動(dòng)。那么，部分農(nóng)民認(rèn)為過(guò)去灌區(qū)建設(shè)我出力了，今天用水是應(yīng)該的。他們甚至不肯承認(rèn)維持灌區(qū)的運(yùn)行，還需要大量的活勞動(dòng)和其他的支出。

于是農(nóng)民上交灌溉水費(fèi)的意識(shí)進(jìn)一步淡漠，收交難度隨之增加，收繳率逐年下降。加之廣東、四川等省的少部分有財(cái)力的縣市，為了避免灌溉水費(fèi)收取中的各種糾紛和上訪，干脆讓當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)灌溉水費(fèi)，不再向農(nóng)民收水費(fèi)。這更加劇了其它地區(qū)了解情況的農(nóng)民和人大、政協(xié)代表的攀比，他們?cè)诟鞣N場(chǎng)合呼吁免收農(nóng)民的灌溉水費(fèi)，由政府來(lái)負(fù)擔(dān)。但中央政府并沒(méi)有回應(yīng)。

為什么決策層不肯免掉全國(guó)每年僅200多億的農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)?我們認(rèn)為:當(dāng)政府把現(xiàn)有灌區(qū)農(nóng)民的水費(fèi)免掉之后，這些農(nóng)民也就失去了節(jié)水的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，而每個(gè)灌區(qū)下游都有很多嗷嗷待哺的渴水稻田時(shí)，還有灌區(qū)周邊更多種旱田的農(nóng)民，想要種水田時(shí)，免掉了現(xiàn)有灌區(qū)的水費(fèi)，對(duì)渴水區(qū)、井灌區(qū)、旱田區(qū)的農(nóng)民而言，是顯失社會(huì)公平的。

因此減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不僅要考慮現(xiàn)有灌區(qū)農(nóng)民的利益，還要考慮灌區(qū)以外農(nóng)民的利益，更要有利于水資源的優(yōu)化配置，最重要的是要體現(xiàn)社會(huì)公平與正義。讓農(nóng)民整體獲益，才是全社會(huì)理應(yīng)追求的最高目標(biāo)。那種認(rèn)為“收取水費(fèi)傷害了農(nóng)民利益”的觀點(diǎn)，是以偏代全，掩蓋了事實(shí)的真相。

基于此，我們才在幾年前寫(xiě)的、被幾十家媒體轉(zhuǎn)載的《農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的悖論》中提出:如果政府真要推動(dòng)這項(xiàng)違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律且對(duì)大多數(shù)農(nóng)民顯失公平的改革，那我們就再搜集材料，寫(xiě)一篇“一個(gè)顯失公平的改革”。

3 質(zhì)疑誰(shuí)改誰(shuí)吃虧的改革

目前質(zhì)疑最激烈的，是地塊相鄰的同樣水田，只是分屬不同的灌區(qū)，為什么沒(méi)改革的水田是每年收20元/666.7 m2灌溉水費(fèi)，改革后的就變成了三十幾元、四十幾元?在農(nóng)民看來(lái):難道改革就是漲價(jià)?

但按照《辦法》第二十條的規(guī)定:尚未實(shí)行計(jì)量收費(fèi)的，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)行計(jì)量收費(fèi)。

按照現(xiàn)行的改革模式，水價(jià)改革要經(jīng)過(guò)測(cè)算成本、核定價(jià)格、舉行聽(tīng)證、價(jià)格主管部門審批等多個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)?shù)卣С止鄥^(qū)的，水價(jià)改革會(huì)相對(duì)進(jìn)展快些;當(dāng)?shù)卣畬?duì)灌區(qū)不感興趣的，水價(jià)改革基本推不動(dòng)。為了推動(dòng)水價(jià)改革，主管部門用項(xiàng)目去刺激地方政府水價(jià)改革積極性的也有風(fēng)聞。

因測(cè)算水價(jià)成本的工作浩繁、耗時(shí)巨大，當(dāng)?shù)卣畬?duì)改革的積極性參差不齊甚至抵制，這些勢(shì)必造成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的進(jìn)度不同，相鄰地塊按不同價(jià)格收取灌溉水費(fèi)就是自然的了，誰(shuí)改革誰(shuí)吃虧的矛盾已經(jīng)持續(xù)了7、8 a。在這長(zhǎng)達(dá)7、8 a的時(shí)間里，已改革—即已漲價(jià)100%左右的農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革不滿甚至仇視后的上訪，就是必然的。

總之，面對(duì)涉農(nóng)收費(fèi)的敏感，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革已經(jīng)到了剪不斷、理還亂的地步了。如何解決還需高層對(duì)諸如“涉農(nóng)收費(fèi)單位不應(yīng)強(qiáng)制安排轉(zhuǎn)業(yè)軍人”等一系列問(wèn)題，出臺(tái)有針對(duì)性的政策了。否則，我國(guó)靠灌溉來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的國(guó)策將落空。