張莉敏

(福建師范大學法學院，福建福州350007)

城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律問題的探討

張莉敏

(福建師范大學法學院，福建福州350007)

城市流浪乞討人員作為弱勢群體中的弱勢群體，醫(yī)療狀況令人堪憂。目前，我國法律針對流浪乞討人員的醫(yī)療救助保障制度不健全，嚴重損害了乞討人員的健康權和生存權。從法律角度出發(fā)，結合現狀和實施的必要性，提出建立城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度的對策，逐步健全我國城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度。

法理基礎;法律制度;城市流浪乞討人員;醫(yī)療救助

近幾年來，為了做好城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理工作，構建社會主義和諧社會，2003年國務院第12次常務會議通過并實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。隨后，公安部、財政部等部門也相繼頒布了一系列實施細則，取得了不錯的成效。但是由于醫(yī)療救助法律保障制度的缺失，還是不能很好地保障城市流浪乞討人員的健康權和生存權。立足當今社會發(fā)展，探索建立健全針對城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助法律制度，為流浪乞討病人提供又好又快的救濟法律制度，是我們當前面臨的重要課題。

一、城市流浪乞討人員醫(yī)療救助的法理基礎

生存權，是人類的基本人權。在一定社會關系中和歷史條件下，生存權是人們應當享有的維持正常生活所必須的基本條件的權利。生存權有廣義和狹義之分。從廣義上講，生存權是指生命安全得到保障和基本生活需要得到滿足的權利。狹義的生存權，指社會弱者的請求權。狹義生存權的定義較為具體，明確了特定權利主體，義務對象也具體化了，義務對象履行義務的手段也是特定的，這與廣義定義有顯著區(qū)別。生存權分為低級和高級兩個層面，低級生存權僅包括盡可能高的生活質量，高級生存權通常包括人權的各個方面，如平等權、受教育權等［1］(P118)。

社會救助權是生存權的重要內容之一，其中包括對城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助權。在我國，由于缺乏這方面的規(guī)范制度，常出現城市流浪乞討人員的生存權得不到具體保障的狀況。如江蘇省高淳縣的流浪乞討人員車禍事件，由于無法確認死者的具體身份，又無人認領尸體，事故后續(xù)處理工作無法進行。后高淳縣民政局以社會救助部門及流浪漢監(jiān)護人的身份，將肇事司機和相關保險公司告上法庭。然而經過基層法院和中級人民法院的判決，皆駁回了民政局的維權訴訟。作為流浪乞討人員，在他們的身體遭受侵害造成傷害、死亡的，如果在無親屬的情況下而無人站出來為其維護權利，那肇事者豈不是不用承擔民事賠償責任?流浪乞討人員的生命健康權理應受到尊重，肇事方應當承擔相應的法律責任。

二、目前我國對城市流浪乞討人員醫(yī)療救助的相關的規(guī)定

(一)國務院的條例

國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》涉及到醫(yī)療救助的條款甚少，只有在第七條稍加規(guī)定。該法第七條規(guī)定，救助站應當根據受助人員的需要提供下列救助:提供符合食品衛(wèi)生要求的食物;提供符合基本條件的住處;對在站內突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治;幫助與其親屬或者所在單位聯系;對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。僅在第三款中規(guī)定，對在救助站內突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治。其余對救濟內容、救濟方式均未作規(guī)定。由此看出規(guī)定的內容太過狹窄，救助對象沒有真正得到保障。

(二)地方政府的規(guī)章制度

根據中央精神，一些地方政府對城市生活無著的流浪乞討人員救助制度均作了系列規(guī)定。以下是廣東和福建關于城市生活無著的流浪乞討人員的有關規(guī)章。

1．廣東省人民政府的有關規(guī)章

廣東省在2004年印發(fā)的《廣東省城市生活無著的流浪乞討人員救助管理規(guī)定》第七條中就對醫(yī)療救助問題做了較為具體的規(guī)定:“衛(wèi)生部門負責流浪乞討人員中危重病人、精神病人和傳染病人的救治，同級民政部門或救助站要予以協(xié)助。各縣級以上衛(wèi)生行政管理部門要指定醫(yī)院，對流浪乞討人員中的危重病人、精神病人和傳染病人進行治療，待病情基本穩(wěn)定后確實需要且符合救助條件的，由醫(yī)療單位再告知或護送其到救助站求助?！痹诘诰艞l中又進一步規(guī)定:“救助站可根據需要設立若干內部機構，有條件的要設立醫(yī)務部門。不具備條件設立醫(yī)務室的救助站應與就近的醫(yī)療機構聯系，由其派出醫(yī)務人員到站協(xié)助醫(yī)治和解決受助人員的一般性疾病和健康狀況等方面的問題。”該規(guī)定中，對流浪乞討人員的醫(yī)療救助辦法做了具體詳細的規(guī)定。許多地區(qū)因為經濟問題和責任問題，對流浪乞討人員的具體救治工作落實不到位，該規(guī)定明確了醫(yī)療救濟方面的救治費的問題有值得借鑒之處。

2．福建省人民政府的有關規(guī)章

福建省在2004年頒布的關于貫徹《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的實施意見的第五條中，對不同情況的需要醫(yī)療救助的城市乞討人員，作了非常詳細的規(guī)定:“對突發(fā)疾病的受助人員，救助管理站要及時送定點醫(yī)療機構救治;對患傳染病或為疑似病人的，要及時送收治傳染病的定點醫(yī)院診治，并按規(guī)定報告疫情，采取必要的消毒隔離措施?！薄案鞫c醫(yī)院不得拒收、推諉救助病人。為受助人員提供急救的定點醫(yī)院，由當地衛(wèi)生、財政、民政部門共同商定，所發(fā)生的醫(yī)療費用由當地財政負擔，具體管理辦法由各地自行規(guī)定。受助人員在受助期間死亡的，救助管理站要填寫《死亡人員登記表》，并拍照建檔。對其中身份不明的，應向社會公告，公告期7天;醫(yī)療、喪葬等費用由其親屬或所在單位負擔，身份不明的由流入地財政負擔”。該意見針對不同的情況做了不同的具體規(guī)定，把對流浪乞討人員的醫(yī)療救助工作落實到具體的部門，且將各種不同的情況，分別列入實施意見中，該做法在實施中確實有可借鑒的地方。

三、城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度存在的問題

雖然目前我國從中央到地方均對城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助問題有相應的法規(guī)、規(guī)章作保障，但各部門相互推諉、不愿意承擔責任等問題大量存在，所以仍然需要進一步設立專門法律予以保障。流浪乞討人員是弱勢群體中更為弱勢的一部分，基本上處于赤貧狀態(tài)或稱為絕對貧困的狀態(tài)。他們出現大小疾病難以享受醫(yī)療保護。我國的醫(yī)療保障體系不健全，迄今為止，尚未出臺針對流浪乞討人員的專項醫(yī)療救助方面的政策與法律法規(guī)，導致國家層級的流浪乞討人員醫(yī)療救助制度缺失。雖然很多地方根據實際需要制定了相應的救助辦法，但多是一些臨時應急性的救助舉措，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃?；谶@種狀況，建立健全我國的流浪乞討人員醫(yī)療救助法律保障制度就顯得必要而緊迫。

一是我國的醫(yī)療救助立法成熟度不高。醫(yī)療救助法規(guī)的缺位，造成許多不良后果，當遇到城市流浪乞討人員時，某些醫(yī)療救助部門不負責任。如急救中心的醫(yī)療救助費用負擔很大，每年都有大量不到手的救助金額，以至于醫(yī)院長期損失，所以無奈之下將流浪人員拋棄街頭。

二是法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的有關醫(yī)療救助的法律制度不健全。如對生命健康權的具體保障內容、保障主體均缺乏具體的推定。如對資金負擔問題沒有明確的規(guī)定，沒有結合自身的實際提出新思路，沒有制定適合自己的醫(yī)療救助法律法規(guī)。許多規(guī)章僅僅是作了粗糙的規(guī)定，遇到需要救助的對象送至附近醫(yī)院進行救治時，卻未明確救治費用的問題。

三是法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的制度太過抽象，具體操作性弱，或者規(guī)定的各部門之間職責不夠明確，導致流浪人員的具體權利最終無法得到切實的保障。許多省份的規(guī)章中用到了許多諸如“建立健全救助管理工作機構，切實加強救助管理隊伍建設”等，但在具體規(guī)章中，卻沒有具體規(guī)定如何健全，如何加強，具體部門的具體任務以及由誰來落實。

四、完善城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度的思路與對策

(一)從我國國情出發(fā)，明確保障理念

我國憲法明確規(guī)定，生存權、生命健康權是人的基本權利，國際人權公約中也作了相關規(guī)定。城市流浪乞討人員當然享有基本人權，享有生存權和生命健康權。根據我國目前的具體情況，盡管為了適應市場經濟的發(fā)展，我國社會保障改革提出了一系列目標，但是在很大程度上并沒有達到預期目的。在現行的保障制度體系中，政府仍然承擔相關政策的監(jiān)管、執(zhí)行、運作等多重職能［2］(P26)。為了建立健全我國的法律保障體系，建設和諧社會，我們必須積極構建適合中國國情的城市生活無著的流浪乞討人員的醫(yī)療保障法律制度。

(二)完善醫(yī)療救助的法律制度

首先，要確立與醫(yī)療救助理念相一致的立法原則。這是制定醫(yī)療救助法律制度的前提。鑒于我國立法成熟度不高，要積極借鑒國外一些成功的做法，如英國1948年的《國民健康服務法》規(guī)定，公立醫(yī)院由國家財政提供經費;開業(yè)醫(yī)生為自我雇傭者，英國醫(yī)療保險體系主要依靠這些在全國城鄉(xiāng)開業(yè)的全科醫(yī)生提供醫(yī)療服務。開業(yè)醫(yī)生向公眾提供醫(yī)療服務后，可以向政府申請根據就診人數和醫(yī)療工作量發(fā)放的津貼，法律對此作出了具體規(guī)定。

其次，允許并鼓勵各地結合自身實際研究社會轉型時期醫(yī)療救助面臨的新情況，積極探索符合自身實際特點的新對策，制定相應的醫(yī)療救助辦法，切實保障這些地區(qū)城市生活無著的乞討人員的醫(yī)療衛(wèi)生保健需求。我國應當根據各地醫(yī)療救濟的實際，在廣泛調研的基礎上，充分吸收已經制定的相關醫(yī)療救助政策中的合理內核，努力建構更加科學規(guī)范的醫(yī)療救助法律體系。

再次，建立一個穩(wěn)定的資金保障體系。相當數量的弱勢群體因得不到大筆的醫(yī)療救助費用，特別是流浪乞討人員一旦生病，缺乏相應的救濟和及時的治療，有時難逃一死。因此，有待相應的法律保障，使醫(yī)療救助有法可依。如法律可以直接規(guī)定把社區(qū)衛(wèi)生機構和醫(yī)院納入救助體系，使醫(yī)院成為醫(yī)療救助中的一方，主動考慮控制救助對象的醫(yī)療費用。

最后，將我國現存的制度具體化，明確各個部門、各個機關的職責和任務，避免其互相推脫。對于當前制度中存在的不合理現象，我們必須發(fā)現錯誤，及時糾正，可以建立人民監(jiān)督體系，通過民意調查等了解社會中存在的相關問題，從而制定更為準確、具體的法律制度。

五、結語

現階段，我們無法從根本上保障城市流浪乞討人員的醫(yī)療救助，有很大一方面的原因是因為我國關于保障城市流浪乞討人員醫(yī)療救助法律制度仍未得到完善，尤其是制度中的相關內容不夠具體，較為抽象，在具體實踐中難以操作，實施效果不明顯。所以我們有必要盡快制定相關法律，以專門法規(guī)的形式對此做出明確規(guī)定。

［1］李步云．人權法學［M］．北京:高等教育出版社，2005．

［2］董保華．社會保障的法學觀［M］．北京:北京大學出版社，2005．

［3］鮑作臣．建立城市貧困人口醫(yī)療救助機制［J］．重慶工學院學報，2008，(10)．

Analysis of Urban Vagrants Medical Assistance Legal Issues

ZHANG Li-min
(School of law，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

City beggars as vulnerable groups in vulnerable groups，Medical condition is concerned，At present，our country law aimed at vagrants and beggars by the medical treatment safeguard system is not perfect，From the legal Angle，combined with the present situation and the necessity，puts forward to building city beggars medical treatment of the legal system，gradually perfect the countermeasures and beggars city medical treatment the legal system．

Legal basis;Legal system;Existing problems;Countermeasures

DF391．3

A

1008—4444(2012)01—0136—03

2011－10－25

張莉敏(1986—)，女，福建泉州人，福建師范大學法學院2010級研究生。

(責任編輯:宋孝忠)