張立剛

(山東警察學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

論我國(guó)法律解釋體制的缺陷與沖突

張立剛

(山東警察學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

我國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制是按照1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》構(gòu)建的，是分權(quán)體制，由于缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，在法律實(shí)施中形成了法律解釋體制的多元格局和混亂局面?！读⒎ǚā芬鈭D規(guī)范法律解釋體制的混亂局面，但由于法律規(guī)定存在缺陷而未對(duì)法律解釋實(shí)踐產(chǎn)生影響。由于兩種解釋體制都存在諸多缺陷，又相互沖突，應(yīng)當(dāng)通過(guò)以全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院為主體構(gòu)建法律解釋法解決這種沖突，改變法律解釋的混亂格局，推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)。

法律解釋體制;缺陷;沖突;人大制度

我國(guó)法律解釋體制的基本框架，學(xué)界公認(rèn)是按照1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決議》)構(gòu)建的，可稱(chēng)之為決議體制。①《決議》的主要內(nèi)容見(jiàn)文后附錄一。2000年《立法法》對(duì)法律解釋制度用專(zhuān)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，但其內(nèi)容卻與《決議》相差甚大，而且“法律解釋”一節(jié)自頒行以來(lái)似乎未對(duì)法律實(shí)踐發(fā)生影響，呈虛置化狀態(tài)。僅從法律規(guī)定的角度看，《立法法》關(guān)于法律解釋制度的內(nèi)容明顯不是對(duì)決議體制的發(fā)展、補(bǔ)充或完善，而是顯示了一種與決議體制大為不同的法律解釋發(fā)展方向，可稱(chēng)之為立法法體制。②《立法法》關(guān)于法律解釋的內(nèi)容見(jiàn)文后附錄二。筆者以為，理解我國(guó)法律解釋體制的現(xiàn)狀及演進(jìn)趨向不能脫離我國(guó)的基本憲政框架，因此，以下首先探討我國(guó)現(xiàn)行法律解釋體制的憲政成因，然后說(shuō)明決議體制的基本內(nèi)容與內(nèi)在沖突，再次探討立法法體制的內(nèi)容、缺陷和兩種體制的沖突，最后就我國(guó)法律解釋體制的變革方向談?wù)勛约旱睦斫狻?/p>

一、我國(guó)現(xiàn)行法律解釋體制的憲政成因

現(xiàn)行的憲政體制及由其決定的基本權(quán)力框架是現(xiàn)行的法律解釋體制的基本制度背景，對(duì)于如何認(rèn)識(shí)我國(guó)法律解釋體制的現(xiàn)狀及演進(jìn)趨向來(lái)說(shuō)，這個(gè)權(quán)力框架是最基本的客觀事實(shí)。對(duì)此，已有很多學(xué)者作出了出色的說(shuō)明。如周旺生指出，在“議行合一”式的人民代表大會(huì)制度下，制定法律的人民代表機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)主要的法律解釋者的角色。［1］(P6)張志銘同樣認(rèn)為，由于“議行合一”觀念的影響，立法機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于優(yōu)位，使得其權(quán)能在法律實(shí)施領(lǐng)域廣泛延伸。［2］(P176)筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度確立了我國(guó)基本憲政權(quán)力框架，“一府兩院”由人大選舉或決定產(chǎn)生，是其從屬機(jī)關(guān)，人大是理論上的全權(quán)機(jī)關(guān)，“一府兩院”的職權(quán)不過(guò)是對(duì)人大職能的分享，這是一種“議行合一”式的政權(quán)組織形式。按照制度邏輯，作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的代表機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)是法律解釋權(quán)的擁有者和行使者。如果作為民意機(jī)關(guān)的人民代表機(jī)關(guān)制定的法律，需要并非民意機(jī)關(guān)而是執(zhí)行機(jī)關(guān)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)予以解釋?zhuān)医忉尵哂型鹊姆尚ЯΓ憧赡軐?dǎo)致法律解釋與被解釋的法律相悖從而變相地修改代表人民意志的法律 (這在法律實(shí)踐中事實(shí)上是普遍存在的)，則法律的人民性必將喪失，則人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威將不復(fù)存在，政權(quán)組織形式就會(huì)演變?yōu)榕c“議行合一”相對(duì)立的立法、司法、行政“三權(quán)分立”體制，而這是社會(huì)主義國(guó)家所極力否定的資本主義國(guó)家政權(quán)組織形式。所以，共和國(guó)四部憲法即“五四”憲法 (第31條第3項(xiàng))、“七五”憲法 (第18條第1款)、“七八”憲法 (第25條第3項(xiàng))、“八二”憲法 (第67條第4項(xiàng))在法律解釋權(quán)歸屬問(wèn)題上的規(guī)定是一貫和明確的，確定由全國(guó)人大常委會(huì)行使。從現(xiàn)行憲法第67條第4項(xiàng)“解釋法律”看，它與其他20項(xiàng)職權(quán)并列，其中并列于第2項(xiàng)和第3項(xiàng)規(guī)定的法律制定權(quán)，顯然，法律解釋權(quán)是被作為一種單列權(quán)力整體賦予了全國(guó)人大常委會(huì)。那種分解憲法規(guī)定、認(rèn)為第67條第4項(xiàng)“解釋法律”是指立法解釋?zhuān)?］(P5)從而全國(guó)人大常委會(huì)僅被授予立法解釋權(quán)的觀點(diǎn)是非常錯(cuò)誤的，①下文將繼續(xù)對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行探討。因?yàn)檫@種觀點(diǎn)無(wú)法解釋下列制度事實(shí):所謂與立法解釋并列的司法解釋、行政解釋恰恰是由于全國(guó)人大常委會(huì)將法律解釋權(quán)授予或轉(zhuǎn)授于其他國(guó)家機(jī)關(guān)而產(chǎn)生的結(jié)果，現(xiàn)行的立法解釋、司法解釋、行政解釋并立的法律解釋體制正是導(dǎo)源于1981年《決議》。同樣，在立法法草案討論中，關(guān)于法律解釋權(quán)的歸屬有多種意見(jiàn)，而立法法關(guān)于法律解釋制度的規(guī)定顯然是按照“法律的最終解釋權(quán)必須屬于全國(guó)人大常委會(huì)”［4］(P5)的意見(jiàn)設(shè)計(jì)的。質(zhì)言之，只有全國(guó)人大常委會(huì)而非“一府兩院”被憲法賦予了法律解釋權(quán)，“一府兩院”的法律解釋權(quán)不過(guò)是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)的分享，而非其獨(dú)立存在的職權(quán)。

法律解釋權(quán)在法律上屬于全國(guó)人大常委會(huì)，這只是問(wèn)題的一面;問(wèn)題的另一面是，全國(guó)人大常委會(huì)事實(shí)上難以有效行使法律解釋權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)之所以難以勝任法律解釋者的角色，主要?dú)w因于其工作機(jī)制設(shè)計(jì)。全國(guó)人大常委會(huì)每2個(gè)月才召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)議所持續(xù)的時(shí)間一般也比較短，僅僅由常委會(huì)行使法律解釋權(quán)，對(duì)于司法實(shí)踐中隨時(shí)可能發(fā)生只有通過(guò)法律解釋才能正確適用法律的事項(xiàng)，它不可能及時(shí)反應(yīng)，也不可能完成眾多的解釋任務(wù)，從而無(wú)法滿足司法實(shí)踐對(duì)法律解釋的需求，勢(shì)必會(huì)影響執(zhí)法和司法的效率?；诖?，從1955年6月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于法律解釋問(wèn)題的決議》開(kāi)始，逐步把法律解釋權(quán)授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使，擴(kuò)大了法律解釋的主體。工作機(jī)制設(shè)計(jì)是迫使全國(guó)人大常委會(huì)分散其法律解釋權(quán)的淺層原因，其深層原因必須從為什么是這樣的工作機(jī)制設(shè)計(jì)尋找。由于全國(guó)人大常委的組成人員在職務(wù)擔(dān)任上基本是專(zhuān)職制，從理論上說(shuō)，全國(guó)人大常委完全可以每1個(gè)月甚或每3周、每2周召開(kāi)1次會(huì)議，但這樣的工作機(jī)制勢(shì)必會(huì)加大和加深全國(guó)人大常委對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活的干預(yù)面和干預(yù)度，就迄今為止的我國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，這是與民主集中制的制度設(shè)計(jì)理念相悖的。民主集中制兼具合法性和效率性要求，如毛澤東所說(shuō)，“民主和集中...對(duì)于中國(guó)，二者都是必需的。一方面，我們要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府;......另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的...只有采取民主集中制，政府的力量才特別強(qiáng)大......”，［5］(P383)“(民主集中制是)在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個(gè)制度，才能既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級(jí)人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力;又能集中處理國(guó)事，使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)......”。［6］(P1057)由于政權(quán)面臨著證明社會(huì)主義優(yōu)越性與實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的雙重壓力，以民主集中制為指導(dǎo)設(shè)計(jì)的各項(xiàng)法律制度不可能實(shí)現(xiàn)合法性要求和效率性要求的平衡發(fā)展，而必然向效率性要求上傾斜。共和國(guó)60年的發(fā)展實(shí)踐說(shuō)明，效率優(yōu)先的制度設(shè)計(jì)理念既有現(xiàn)實(shí)可能性又有現(xiàn)實(shí)必要性。①筆者認(rèn)為，民主集中制應(yīng)該是隨著社會(huì)發(fā)展而動(dòng)態(tài)發(fā)展的，不是個(gè)固化的概念。在國(guó)家處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)時(shí)，民主集中制應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于集中的方面，體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上就是要追求效率性;隨著國(guó)家發(fā)達(dá)程度的不斷提升，民主與集中兩方面處于不斷的動(dòng)態(tài)平衡中，體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上就是要不斷修正制度中的合法性要素和效率性要素比重關(guān)系，使之處于動(dòng)態(tài)的平衡。否則，長(zhǎng)期片面注重制度的效率性要素，忽視合法性制度要素建設(shè)，制度合法性程度就會(huì)減弱，政權(quán)就會(huì)面臨著合法性質(zhì)疑，特別是在公民權(quán)利意識(shí)高漲、價(jià)值觀多元化、利益追求多樣化、社會(huì)越來(lái)越異質(zhì)化的今天，合法性制度要素建設(shè)更應(yīng)當(dāng)提高到應(yīng)有的高度。這就必然導(dǎo)致在制度設(shè)計(jì)上合法性要素應(yīng)該緊縮或省儉，以避免稀缺資源過(guò)多地耗費(fèi)在繁瑣的程序制度設(shè)計(jì)中。以所謂立法解釋與司法解釋、行政解釋的關(guān)系來(lái)說(shuō)，按照人大制度的內(nèi)在邏輯，全國(guó)人大常委會(huì)在把本應(yīng)由自己行使的法律解釋權(quán)部分授予或轉(zhuǎn)授給其他國(guó)家機(jī)關(guān)后，為了保持其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威，應(yīng)當(dāng)同時(shí)設(shè)置制約或糾正機(jī)制，防止其他國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)解釋法律變相地修改代表機(jī)關(guān)制定的法律，或者法律被非法修改后能及時(shí)進(jìn)行糾正，但事實(shí)是，在長(zhǎng)達(dá)幾十年的時(shí)間里，全國(guó)人大常委會(huì)把法律解釋權(quán)授予其他機(jī)關(guān)后就幾乎放任不管了，直到2007年實(shí)施的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》才規(guī)定了“備案審查”程序。全國(guó)人大常委會(huì)之所以在一定時(shí)期內(nèi)放棄了對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)法律解釋活動(dòng)合法性的監(jiān)督，筆者認(rèn)為，最主要的原因是基于提高法律實(shí)施效率的考量。《決議》產(chǎn)生的基本背景據(jù)《決議》所述是由于“第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)幾個(gè)法律以來(lái)，各地、各部門(mén)不斷提出一些法律問(wèn)題要求解釋。同時(shí)，在實(shí)際工作中，由于對(duì)某些法律條文的理解不一致，也影響了法律的正確實(shí)施?！比绻麅H僅是為了保證法律的正確實(shí)施，由全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律是當(dāng)然的選擇;但問(wèn)題在于“各地、各部門(mén)不斷提出一些法律問(wèn)題要求解釋”，而全國(guó)人大常委會(huì)受限于自身工作機(jī)制和距離法律實(shí)踐較遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)要對(duì)“不斷的解釋要求”及時(shí)反應(yīng)顯屬不可能，要滿足“不斷的解釋要求”也是不堪之重負(fù)，因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)還有更重要的加強(qiáng)立法、健全社會(huì)主義法制的任務(wù)。正是在這樣的情形下，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律解釋權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步分割，分割的目的是為了滿足“不斷的解釋要求”以保證法律的正確實(shí)施。顯然，提高法律實(shí)施效率是決議體制的首要出發(fā)點(diǎn)，至于這樣分割法律解釋權(quán)是否合法則是次要考慮的因素。而且，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家的工作中心已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但由于我國(guó)法制建設(shè)長(zhǎng)期停滯不前，不能滿足現(xiàn)實(shí)中的法律實(shí)施需求，決議體制也是因應(yīng)這種法律供給不足的產(chǎn)物，它不是深思熟慮完善設(shè)計(jì)的制度，而是帶有強(qiáng)烈的應(yīng)急色彩。

二、決議體制確立法律解釋的分權(quán)模式

1981年《決議》依據(jù)解釋內(nèi)容的不同即“法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定”還是“具體應(yīng)用法律、法令”，按照國(guó)家機(jī)關(guān)職能的不同，將法律解釋權(quán)在相關(guān)的職能部門(mén)中進(jìn)行分配，劃分為6大塊:(1)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的法律、法令條文本身進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定;(2)最高人民法院解釋審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題;(3)最高人民檢察院解釋檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題;(4)國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)解釋不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題;(5)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其制定的需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的地方性法規(guī)條文本身進(jìn)行解釋或作出規(guī)定;(6)省級(jí)人民政府主管部門(mén)解釋地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問(wèn)題。由于《決議》并沒(méi)有規(guī)定對(duì)除全國(guó)人大常委會(huì)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)解釋法律如何監(jiān)督和制約的機(jī)制，在法的效力位階關(guān)系上，也沒(méi)有除全國(guó)人大常委會(huì)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)解釋法律“不得同法律或法律的原則、精神相抵觸或相違背”或“不得同全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律的解釋相抵觸或相違背”的規(guī)定，所以，事實(shí)上，《決議》對(duì)法律解釋權(quán)的權(quán)限劃分相當(dāng)于純粹授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)以基本法律上所沒(méi)有的一項(xiàng)職權(quán)，特別是對(duì)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)更是如此。②最高人民法院獲得法律解釋權(quán)首先也是源于1955年6月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于法律解釋問(wèn)題的決議》的授權(quán)?！稕Q議》頒行后，1983年《人民法院組織法》賦予最高人民法院如何具體應(yīng)用法律的解釋權(quán)，國(guó)務(wù)院與最高人民檢察院則從未在其組織法和其他基本法律中獲得法律解釋權(quán)。與1955年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于法律解釋問(wèn)題的決議》相比，①1955年6月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于法律解釋問(wèn)題的決議》共2條:一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。二、凡關(guān)于審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院審判委員會(huì)進(jìn)行解釋?！稕Q議》進(jìn)一步擴(kuò)大了法律解釋權(quán)行使主體的范圍，基本上為每一類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)都“配備”了相應(yīng)的法律解釋權(quán)。因此，《決議》實(shí)際上是確立了一種分權(quán)模式的法律解釋體制。

分析《決議》內(nèi)容，我們可以看到，決議體制自身存在諸多缺陷和沖突:第一，決議體制的合法性問(wèn)題。如周旺生指出，全國(guó)人大常委會(huì)當(dāng)然可就其自己制定的法律的解釋問(wèn)題規(guī)定制度，但卻無(wú)權(quán)就全國(guó)人大制定的法律的解釋問(wèn)題規(guī)定制度，無(wú)權(quán)把憲法賦予的解釋全國(guó)人大制定的法律的職權(quán)轉(zhuǎn)授給其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使，因?yàn)樽鳛榛疽?guī)則，權(quán)力執(zhí)行者是無(wú)權(quán)擅自把授予自己的權(quán)力再轉(zhuǎn)授其他機(jī)關(guān)的。［1］(P5)因此， 《決議》關(guān)于最高司法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)有解釋法律權(quán)的兩項(xiàng)規(guī)定，部分超越全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍，存在合法性甚至合憲性的問(wèn)題。此外，如果說(shuō)由于前三部憲法關(guān)于國(guó)務(wù)院的職權(quán)中沒(méi)有“制定行政法規(guī)”的規(guī)定因而授予國(guó)務(wù)院法律解釋權(quán)有一定合理性的話，在現(xiàn)行憲法賦予國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)后，《決議》關(guān)于國(guó)務(wù)院法律解釋權(quán)的規(guī)定已與憲法規(guī)定相沖突，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)本身就是為執(zhí)行法律而對(duì)法律所作解釋、說(shuō)明。同樣，由于省級(jí)人大常委會(huì)享有法規(guī)制定權(quán)、省級(jí)人民政府享有政府規(guī)章制定權(quán)，其解釋權(quán)的存在，已毫無(wú)必要。第二，《決議》混淆立法與解釋的界限，概念混亂。對(duì)于“法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的”，1955年《關(guān)于法律解釋問(wèn)題的決議》尚有“分別”二字以區(qū)分“解釋”和“補(bǔ)充規(guī)定”，《決議》干脆連“分別”都不要，那就意味著“補(bǔ)充規(guī)定”也是法律解釋。根據(jù)現(xiàn)行憲法第67條第3項(xiàng)規(guī)定看，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)其制定的法律“進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改”，顯然，“補(bǔ)充規(guī)定”并不屬于解釋法律的范疇，而是屬于立法的范疇。有的學(xué)者對(duì)“補(bǔ)充規(guī)定”的細(xì)致意蘊(yùn)進(jìn)行了探討，認(rèn)為“補(bǔ)充規(guī)定”是在法律原有規(guī)定基礎(chǔ)上對(duì)其缺漏之處的補(bǔ)充，如果所涉及的原有法律規(guī)定本身是彈性的，則“補(bǔ)充規(guī)定”表明法律規(guī)定在內(nèi)容上得到了增加和充實(shí)，而如果所涉及的原有法律規(guī)定本身是剛性的，則“補(bǔ)充規(guī)定”實(shí)際意味著法律規(guī)定的改變。［2］(P183)因此，如果對(duì) “補(bǔ)充規(guī)定”缺乏認(rèn)識(shí)而當(dāng)作是法律解釋的一項(xiàng)基本內(nèi)容，必然會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中法律解釋超越職權(quán)范圍的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。第三，決議體制缺少監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致法律解釋主體地位與作用顛倒。從憲法和法律規(guī)定看，在決議體制中全國(guó)人大常委會(huì)是首要的行使法律解釋權(quán)的主體，而實(shí)際上幾十年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)所作的法律解釋?zhuān)瑸閿?shù)非常有限。有的學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從五四憲法頒行算起到2000年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的法律解釋在22件左右，［7］(P185)有的學(xué)者則認(rèn)為，1996年 《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)國(guó)籍法＞在香港特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題的解釋》是全國(guó)人大常委會(huì)第一次以明示的方式解釋法律。［2］(P168)這說(shuō)明全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)長(zhǎng)期處于被虛置狀態(tài)，實(shí)際旁落于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。與之相對(duì)照的是，在法律實(shí)踐中，最主要最經(jīng)常的法律解釋主體是法律上處于其次地位的最高司法機(jī)關(guān)，其發(fā)布的法律解釋遠(yuǎn)超22件之?dāng)?shù)，達(dá) 2000余件，［7］(P194)尤其是最高人民法院發(fā)布的司法解釋早已超越解釋的范疇，實(shí)際上是細(xì)則化的立法，而不是對(duì)法律的具體適用中的闡釋?zhuān)瑥亩呱恕八痉ǚā边@一現(xiàn)象。第四，決議體制催生了立法解釋、司法解釋和行政解釋以及立法解釋與應(yīng)用解釋的錯(cuò)誤分類(lèi)。學(xué)界公認(rèn)立法解釋、司法解釋和行政解釋是以解釋主體的不同為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律解釋的一種分類(lèi)，這種分類(lèi)正是導(dǎo)源于《決議》的前三項(xiàng)規(guī)定。但這是一種很容易誤導(dǎo)人們對(duì)法律解釋的認(rèn)識(shí)、進(jìn)而誤導(dǎo)法律適用的一種分類(lèi)。以主體為標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)，實(shí)際抹平了主體在法律解釋權(quán)上的不同地位，使人們忽視在法律解釋權(quán)上存在著授權(quán)者與被授權(quán)者之分，而以為解釋主體的地位是并列的，以為不同主體的解釋在效力上無(wú)高低之分，從而誘導(dǎo)法律解釋超越職權(quán)范圍侵蝕立法權(quán)的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。立法解釋與應(yīng)用解釋實(shí)際是以解釋內(nèi)容的不同即條文本身還是條文應(yīng)用為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類(lèi)，這是一種更不科學(xué)的分類(lèi)。立法解釋是指全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋?是否包括地方人大常委會(huì)的法律解釋?應(yīng)用解釋包括哪些內(nèi)容?是否包括最高司法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)以及省級(jí)人民政府主管部門(mén)的法律解釋?如果是，則立法解釋與應(yīng)用解釋的分類(lèi)是把不同等級(jí)的主體、效力不同的法律解釋劃分到一個(gè)類(lèi)別里，這顯然不是科學(xué)的分類(lèi)。第五，《決議》導(dǎo)致法律解釋體制的多元格局，妨害法律的統(tǒng)一適用。如果說(shuō)在《決議》之前，由于法律上的解釋主體僅限于全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院，法律解釋體制是較統(tǒng)一的格局，在《決議》之后，由于進(jìn)一步擴(kuò)大了解釋主體，法律解釋體制實(shí)際呈現(xiàn)為一種多元格局。由于法律解釋與法律適用相關(guān)，法律解釋體制的多元格局會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的統(tǒng)一適用的基礎(chǔ)，嚴(yán)重妨礙國(guó)家健全司法功能的形成。一方面，除全國(guó)人大常委會(huì)外，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法律解釋往往不具有全局性，而只在本機(jī)關(guān)系統(tǒng)或管轄范圍內(nèi)有效;另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)按照不同國(guó)家機(jī)關(guān)的各自職能授予法律解釋權(quán)，而這些職能等同于其各自的勢(shì)力范圍，因此，在行使法律解釋權(quán)時(shí)各解釋主體必然傾向于擴(kuò)大其職權(quán)范圍或部門(mén)利益，很容易導(dǎo)致法律解釋部門(mén)割據(jù)或地方割據(jù)局面的出現(xiàn)。如1996年刑事訴訟法修正案頒布后，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部爭(zhēng)相出臺(tái)本系統(tǒng)執(zhí)行刑事訴訟法的解釋或規(guī)定，這些解釋和規(guī)定都無(wú)例外地反映了對(duì)某些條文致力于作超長(zhǎng)延伸以擴(kuò)張其各自權(quán)力的傾向。由于這些解釋和規(guī)定過(guò)多地記錄其各自權(quán)力的內(nèi)容，法律文本就直接成為各解釋主體權(quán)力再分配的載體，但在法律實(shí)踐中，各法律實(shí)施機(jī)關(guān)卻是依據(jù)各自的解釋或規(guī)定行使職權(quán)，法律文本往往被棄之不顧。這已經(jīng)成為法律實(shí)施中的常態(tài)現(xiàn)象。

決議體制的諸多缺陷必然導(dǎo)致法律解釋活動(dòng)中滋生種種弊端，用“混亂”來(lái)概括法律解釋活動(dòng)的基本狀況頗為恰當(dāng)，表現(xiàn)為法律解釋主體林立、法律解釋源出多門(mén)、名稱(chēng)繁雜、效力不等且相互沖突的解釋文件雜亂并處、程序混亂、越權(quán)解釋侵蝕立法權(quán)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮等。決議體制付出了合法性成疑的代價(jià)，換來(lái)的卻不是想像中的法律實(shí)施效率的顯著提高，反而是法律解釋的混亂局面。新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)法制建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，已經(jīng)形成了中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，到2010年底，已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，①參見(jiàn)2011年3月10日在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上吳邦國(guó)所作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。但是，有法無(wú)治仍然是國(guó)家法治建設(shè)的突出特點(diǎn)，這其中與法律解釋體制的混亂局面有莫大關(guān)系。實(shí)踐表明，隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和法治建設(shè)的逐步深化，法律解釋體制的混亂局面已經(jīng)成為我國(guó)法治建設(shè)的障礙。

三、收縮傾向的立法法體制

在描述立法法體制前，必須先對(duì)一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)進(jìn)行澄清。針對(duì)立法法中的法律解釋的性質(zhì)，有一種非常流行的觀點(diǎn)，認(rèn)為立法法中的法律解釋是指立法解釋。首先，如上所述，法律解釋被作為一種單列權(quán)力由憲法完整地賦予于全國(guó)人大常委會(huì)，立法法也規(guī)定法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，說(shuō)立法法中的法律解釋是指立法解釋無(wú)疑于自相矛盾，而且還意味著在憲法中還存在著其他的法律解釋權(quán)，這是與憲法規(guī)定相違背的，令人無(wú)法接受。其次，與司法解釋、行政解釋并立的立法解釋是相沿已久、歧義頻生的缺乏邏輯自洽性的概念。分析憲法第67條第2、第3項(xiàng)關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)規(guī)定與第4項(xiàng)關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)規(guī)定的邏輯關(guān)系，明確解釋發(fā)生的時(shí)間以及憲法授予全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋權(quán)的目的，就可以明了這一點(diǎn)?！敖忉尫伞痹凇爸贫?、修改法律”之后，這意味著作為一種權(quán)屬的解釋活動(dòng)發(fā)生在立法之后，是在適用中發(fā)生的，是在執(zhí)法者把法律實(shí)施于社會(huì)關(guān)系中使之發(fā)生實(shí)際效力的過(guò)程中發(fā)生的。只有在適用中才會(huì)發(fā)生解釋的問(wèn)題，這是由法律規(guī)則的抽象性與社會(huì)關(guān)系的具體性所決定的。所謂事前解釋是種莫名其妙的說(shuō)法，立法者對(duì)法律所作事前說(shuō)明本身屬于立法的范疇，事前解釋實(shí)際上混淆了立法權(quán)與解釋權(quán)的權(quán)屬關(guān)系。因此，包括全國(guó)人大常委會(huì)在內(nèi)的所有有權(quán)主體的解釋活動(dòng)都是在法律適用中發(fā)生的，全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋同樣是應(yīng)用解釋。所謂“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”大致包括3種情形:進(jìn)一步明確法律界限;彌補(bǔ)法律規(guī)定的輕微不足;對(duì)法律規(guī)定含義理解有較大分歧意見(jiàn)，［7］(P188)這3種情形無(wú)不是在法律適用中發(fā)生的;“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”、“法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限”也只能是在具體應(yīng)用中才需要明確適用依據(jù)、需要進(jìn)一步明確條文本身的界限，“可以說(shuō)，任何法律解釋不管表面上直接針對(duì)的是不是法律條文本身，實(shí)際上都是在結(jié)合一定的問(wèn)題或案件事實(shí)對(duì)法律條文本身進(jìn)行解釋?！保?］(P188)全國(guó)人大常委會(huì)雖不直接參與法律適用，但這部分內(nèi)容的解釋卻是由其作出，然后交由實(shí)施機(jī)關(guān)加以適用的。那么，全國(guó)人大常委會(huì)的解釋活動(dòng)與其他機(jī)關(guān)的解釋活動(dòng)到底區(qū)別在哪里?其他機(jī)關(guān)在解釋活動(dòng)中也會(huì)涉及到“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”的內(nèi)容，而這部分內(nèi)容的解釋按規(guī)定是由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)進(jìn)行的，也就是說(shuō)，在審判或檢察工作中具體應(yīng)用法律而解釋時(shí)要剔除這部分內(nèi)容，不得解釋。因此，全國(guó)人大常委會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋的區(qū)分只在解釋內(nèi)容的重要性程度不同。這也正是憲法把法律解釋權(quán)賦予全國(guó)人大常委會(huì)的目的所在。由于針對(duì)“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”或“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”而進(jìn)行的解釋直接關(guān)涉到法律條文的安定性和連續(xù)性，如果由非民意機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致法律被變相地修改，法律的人民性就會(huì)喪失，進(jìn)而危及到基本憲政權(quán)力框架，為了防止這種情形的出現(xiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)在不得不分割法律解釋權(quán)時(shí)，就必須把這部分內(nèi)容的法律解釋權(quán)緊緊掌握在自己手中，這其實(shí)也是對(duì)其他機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)的一種最低程度的限制。

由于決議體制的分權(quán)模式給法律解釋體制打上了深深的烙印，立法法體制幾乎未對(duì)法律解釋實(shí)踐產(chǎn)生影響，而只是表現(xiàn)為一種法律規(guī)定。但僅從法律規(guī)定的角度，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，立法法體制表現(xiàn)出了減少法律解釋權(quán)主體、收縮和規(guī)范法律解釋權(quán)的傾向，是與決議體制相當(dāng)不同的。筆者以法律解釋目標(biāo)的主觀說(shuō)和客觀說(shuō)為進(jìn)路，對(duì)立法法體制做大致的描述。

主觀說(shuō)認(rèn)為，法律解釋的目標(biāo)在于通過(guò)法律條文本身和借助于立法文獻(xiàn)探求立法者制定法律當(dāng)時(shí)事實(shí)上的意思。［8］(P206)這就是說(shuō)，立法法關(guān)于法律解釋規(guī)定的立法愿意必須要依據(jù)當(dāng)時(shí)的立法文獻(xiàn)來(lái)探知。在提請(qǐng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議審議的《立法法 (草案)》曾規(guī)定:“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題，由最高人民法院解釋”，“最高人民檢察院對(duì)最高人民法院的解釋有不同意見(jiàn)時(shí)，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求”，“最高人民法院的解釋與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的解釋不一致時(shí)，以全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的解釋為準(zhǔn)”，“1981年6月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第19次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》同時(shí)廢止”。之所以這樣規(guī)定，據(jù)時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張春生所作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法 (草案)〉的說(shuō)明》，是因?yàn)閷?shí)踐表明，許多部門(mén)都來(lái)解釋法律，不利于保證法律的統(tǒng)一理解和執(zhí)行，這樣規(guī)定，有利于防止“法出多門(mén)”，保證法制統(tǒng)一。［7］(P196)雖然這些規(guī)定由于國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民檢察院等機(jī)關(guān)反對(duì)而沒(méi)有最終寫(xiě)入立法法，［7］(P350)但從中可以看出立法法規(guī)范法律解釋權(quán)的明確意圖。這種意圖在現(xiàn)有立法法關(guān)于法律解釋的規(guī)定中也得到了部分表達(dá)。第42條第2款第1項(xiàng)“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”是包含《決議》“法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限”的，［7］(P188)第2項(xiàng)“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”則為《決議》所未有，所以，第42條實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋的內(nèi)容與范圍，縮減了其他國(guó)家機(jī)關(guān)解釋法律的范圍，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使解釋權(quán)是種抑制。單從字面含義看，第42條規(guī)定法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，而法院組織法對(duì)最高人民法院法律解釋權(quán)則有規(guī)定，《決議》的效力又低于立法法，如此以來(lái)，所謂行政解釋與檢察解釋已無(wú)立足之地，曲折地表達(dá)了被刪除規(guī)定的意圖。第47條“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力”為《決議》所未有，這是說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋的效力等同于其自己制定的法律和全國(guó)人大制定的法律，而其他機(jī)關(guān)的法律解釋雖有法律效力，卻不可能同法律具有同等效力。如此以來(lái)，在效力位階關(guān)系上，全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋的效力高于其他機(jī)關(guān)的法律解釋?zhuān)渌麢C(jī)關(guān)的法律解釋不能同全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋相抵觸或相違背，表現(xiàn)出規(guī)范法律解釋活動(dòng)、減少其他機(jī)關(guān)越權(quán)擅權(quán)解釋法律現(xiàn)象的導(dǎo)向。

客觀說(shuō)認(rèn)為，法律一經(jīng)制定就與立法者分離，成為一種客觀存在，立法者在立法當(dāng)時(shí)賦予法律的意義并不具有拘束力，具有拘束力的是作為獨(dú)立存在的法律內(nèi)部的合理意義。因此，法律解釋的目標(biāo)并不在于探求立法愿意，而在于闡明存在于法律內(nèi)部的合理意義，并使之適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化。［8］(P207)具體到立法法體制來(lái)說(shuō)，如果不探究立法愿意，僅從現(xiàn)存的條文出發(fā)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)立法法關(guān)于法律解釋的6條規(guī)定呈現(xiàn)為明確的邏輯關(guān)系:首先說(shuō)明法律解釋權(quán)歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)，其次規(guī)定其法律解釋的內(nèi)容和范圍，再次賦予6類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)以解釋要求提出權(quán)，說(shuō)明解釋活動(dòng)的啟動(dòng)機(jī)制，然后規(guī)定解釋草案擬訂主體、審議、通過(guò)和公布程序，最后是規(guī)定法律解釋的法律效力。這是一個(gè)完整的法律解釋產(chǎn)生過(guò)程。其中，所謂司法、行政解釋全然不見(jiàn)了，分散的法律解釋權(quán)完全集中于全國(guó)人大常委會(huì)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)只能享有解釋要求提出權(quán)。除了第42條第2款第1項(xiàng)，這6條規(guī)定與《決議》的4條規(guī)定幾乎沒(méi)有相同之處。如果說(shuō)《決議》分割法律解釋權(quán)并分別授予不同職能的機(jī)關(guān)去行使且不設(shè)置任何監(jiān)督與糾正機(jī)制的話，立法法則呈現(xiàn)出收攏混亂的法律解釋權(quán)、規(guī)范法律解釋程序、明確法律解釋效力位階關(guān)系的趨向，呈現(xiàn)出努力糾正法律解釋混亂局面的意圖。

立法法體制并非完備的法律解釋制度，同樣存在諸多缺陷，這些缺陷的存在已經(jīng)使其糾正法律解釋混亂局面的努力幾乎完全付之東流，頒行10余年來(lái)立法法體制有效力卻無(wú)效用，未對(duì)解釋實(shí)踐產(chǎn)生影響就是明證。第一，立法法體制的最大缺陷就在于在立法法中規(guī)定法律解釋制度。把解釋作為立法活動(dòng)的一個(gè)組成部分，就連該觀點(diǎn)的主張者也承認(rèn)，學(xué)術(shù)界對(duì)此爭(zhēng)議很大，看法很不一致。［9］(P24)如果作為一種理論學(xué)說(shuō)這種觀點(diǎn)有其合理性的話，在立法法中規(guī)定法律解釋的內(nèi)容卻顯屬不當(dāng)。如上所述，立法權(quán)與法律解釋權(quán)作為權(quán)屬在現(xiàn)行憲法上并不是同一個(gè)事物，而是并列的兩種職權(quán)。在立法法中規(guī)定法律解釋制度明顯混淆了兩種職權(quán)的界限，直接把法律解釋權(quán)歸類(lèi)于立法權(quán)，是非常錯(cuò)誤的。第二，全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律的被動(dòng)性。一是第43條規(guī)定解釋的第一個(gè)程序環(huán)節(jié)是有法律解釋要求的提出，而有權(quán)提出法律解釋要求的主體并不包括全國(guó)人大常委會(huì)，這樣在沒(méi)有法律解釋要求提出時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)不會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)法律解釋程序。判斷是否應(yīng)該進(jìn)行解釋的決定權(quán)實(shí)際上掌握在有權(quán)提出法律解釋的主體手中，如果有權(quán)主體不提出法律解釋的要求，全國(guó)人大常委會(huì)就不會(huì)了解到現(xiàn)實(shí)的解釋需求;二是《立法法》雖然規(guī)定了包括4個(gè)環(huán)節(jié)的解釋簡(jiǎn)易制定程序，但對(duì)于解釋的啟動(dòng)程序并沒(méi)有做詳細(xì)的規(guī)定，如誰(shuí)來(lái)審查解釋要求，怎樣的解釋要求可以被接受等。在這樣的條件下，解釋程序啟動(dòng)的隨意性過(guò)大，很有可能造成應(yīng)該解釋的情況而沒(méi)有被解釋?zhuān)瑸榉傻陌l(fā)展人為設(shè)置了障礙。第三，立法法體制同樣缺乏主動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。第43條在規(guī)則的行為模式設(shè)置上采用了可為模式，賦予有權(quán)提出解釋要求主體以選擇權(quán)，有權(quán)主體可以提出解釋要求，也可以不提出。如果解釋要求應(yīng)當(dāng)提出而不提出，而是有權(quán)主體擅自解釋?zhuān)瑒t全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有主動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制去進(jìn)行糾正。這就為忽視全國(guó)人大常委會(huì)的解釋權(quán)提供了法條主張。

四、體制間的沖突

其一，如上所述，決議體制是分權(quán)體制，為滿足實(shí)踐中不斷增長(zhǎng)的法律解釋要求，立基于國(guó)家機(jī)關(guān)職能，在國(guó)家機(jī)關(guān)間分配法律解釋權(quán)，使從未享有法律解釋權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)如國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)、最高人民檢察院由此獲得了法律解釋的權(quán)力，這事實(shí)上違背了憲法關(guān)于立法、行政管理、審判、法律監(jiān)督職能分工的基本規(guī)定。在解釋實(shí)踐中，作為這種分權(quán)體制的基本效應(yīng)，法律解釋權(quán)還產(chǎn)生了諸多不同方向的流變，［2］(P167－172)如國(guó)務(wù)院就依照《決議》體例自我賦權(quán)制定了《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》，從而使決議體制從起初的分割解釋權(quán)演變成為解釋權(quán)的濫用、亂用。行使解釋權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、部門(mén)、地方都傾向于將其作為自己的一項(xiàng)職權(quán)，作為擴(kuò)張自身權(quán)力和保護(hù)自身利益的一種手段，似乎忘記了原本是對(duì)上位機(jī)關(guān)解釋權(quán)的分享，所以當(dāng)立法法意圖收回該項(xiàng)職權(quán)時(shí)就遭到強(qiáng)烈反對(duì)。立法者態(tài)度也很強(qiáng)硬，表現(xiàn)出寧可不賦予最高人民法院法律解釋權(quán)，也不在基本法律中授予其他機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)的決絕姿態(tài)。①?gòu)挠嘘P(guān)的立法資料中可察知立法者的這種態(tài)度。參見(jiàn)喬曉陽(yáng)著《立法法講話》，中國(guó)法制出版社2000年版第197頁(yè)。這樣，在最高人民法院雖不能從立法法但可從其組織法中獲得法律解釋權(quán)，而《決議》在效力位階上低于立法法的情形下，《決議》中的解釋主體除最高人民法院外其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)的合法性實(shí)際都已處于“懸空”狀態(tài)。

兩種并存的法律解釋制度規(guī)定，一個(gè)在分權(quán)，法律效力低但對(duì)法律適用產(chǎn)生了深刻的作用，形成了現(xiàn)行的法律解釋體制格局，一個(gè)要收攏，想糾正，法律效力高但對(duì)法律適用沒(méi)多少影響，可想見(jiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，現(xiàn)行的法律解釋體制的混亂局面將持續(xù)下去并可能進(jìn)一步加劇。

其二，立法法賦予國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以法律解釋要求提出權(quán)。對(duì)于中央軍事委員會(huì)、全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，由此獲得了一項(xiàng)新的法律權(quán)力，可以啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋程序;但對(duì)于國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院來(lái)說(shuō)，因?yàn)橐岩罁?jù)《決議》取得法律解釋權(quán)，現(xiàn)又獲得法律解釋要求提出權(quán)，則什么情形下作應(yīng)用解釋?什么情形下提出解釋要求?如何把握兩種權(quán)力間的界限?這顯然不是容易分清的問(wèn)題。而且，從立法法第42條、第43條上下文關(guān)系看，所謂提出法律解釋要求可以理解為不具有法律解釋權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在法律實(shí)施中所進(jìn)行的法律解釋產(chǎn)生歧義理解而提出的解釋要求，這實(shí)際上反映了立法法意圖用其他國(guó)家機(jī)關(guān)制約有權(quán)機(jī)關(guān)解釋法律合法性限度的目的，只是立法法這種曲折委婉的立法目的的實(shí)現(xiàn)要依賴(lài)于無(wú)解釋權(quán)機(jī)關(guān)的解釋要求沖動(dòng)。

其三，《決議》沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)解釋程序如何啟動(dòng)，這意味著全國(guó)人大常委會(huì)既可應(yīng)其他機(jī)關(guān)的解釋請(qǐng)求而進(jìn)行解釋?zhuān)部梢栽诎l(fā)現(xiàn)了法律適用中的問(wèn)題時(shí)進(jìn)行自主解釋。這樣，理論上全國(guó)人大常委會(huì)仍能在一定程度上保持對(duì)其他機(jī)關(guān)解釋活動(dòng)合法性限度的壓力。立法法雖然規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)解釋啟動(dòng)程序，卻將解釋啟動(dòng)權(quán)力完全授予其他機(jī)關(guān)，自己在解釋啟動(dòng)程序中處于完全被動(dòng)狀態(tài)，也沒(méi)有其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出解釋要求以啟動(dòng)解釋程序而沒(méi)有提出應(yīng)如何規(guī)制的規(guī)定，這就意味著全國(guó)人大常委會(huì)離法律解釋實(shí)踐的距離更加遙遠(yuǎn)。而且，從立法法第42條、第43條上下文關(guān)系看，所謂提出法律解釋要求主要是針對(duì)第42條第2款規(guī)定的事項(xiàng)范圍而提出，然則，有權(quán)機(jī)關(guān)的應(yīng)用解釋顯然不在提出解釋要求事項(xiàng)之列，這樣，由于受全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)制所限且由于可理解的制度惰性，規(guī)定解釋啟動(dòng)程序反而進(jìn)一步降低了全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督其他機(jī)關(guān)解釋活動(dòng)合法性限度的可能性。

其四，在決議體制下，已經(jīng)形成了“中央歸中央，地方歸地方”、“立法歸立法，實(shí)施歸實(shí)施”、“審判歸審判，檢察歸檢察，行政歸行政”解釋格局，［2］(P176)或者不如說(shuō)是解釋割據(jù)，有權(quán)機(jī)關(guān)都把其權(quán)限范圍內(nèi)的解釋事項(xiàng)看作是自己的勢(shì)力范圍，并且在法律實(shí)踐中趨向于以解釋權(quán)擴(kuò)張權(quán)力范圍，這事實(shí)上導(dǎo)致大量的超越法條的法律解釋、相互沖突的法律解釋的存在。比如，在全國(guó)人大及常委會(huì)頒行法律后，最高人民法院幾乎都要出臺(tái)相應(yīng)的抽象司法解釋?zhuān)彝痉ń忉寳l文數(shù)要多于法條數(shù)量，其內(nèi)容大多涉及應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)解釋的“進(jìn)一步明確具體含義”事項(xiàng)，從而實(shí)際對(duì)法條內(nèi)容進(jìn)行了修改。這正是《決議》在授權(quán)的同時(shí)卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的主動(dòng)監(jiān)督措施和解釋效力位階而帶來(lái)的惡果。立法法同樣缺少主動(dòng)監(jiān)督機(jī)制設(shè)置，但卻對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的解釋的法律效力作出了明確的規(guī)定，這樣，如果全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)行使解釋權(quán)或應(yīng)解釋要求行使解釋權(quán)，就會(huì)對(duì)廣泛存在的亂解釋現(xiàn)象產(chǎn)生一定的抑制乃至規(guī)范作用。不過(guò)，由于決議體制的深刻影響，法律解釋體制“積重難返”，這種規(guī)范作用往往只存在法律上的可能性。

其五，僅從法律規(guī)定上看，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)法律解釋的事項(xiàng)和范圍，《決議》和立法法都作了規(guī)定，立法法雖然沒(méi)有明確廢止《決議》，但根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，且《決議》的法律效力本就低于立法法，因而《決議》的第一項(xiàng)規(guī)定事實(shí)上已被廢止。這樣，決議體制的框架已基本塌陷。

五、法律解釋體制的變革方向

如上所述，立法法體制并不能有助于改進(jìn)現(xiàn)行法律解釋體制的混亂局面，反而為進(jìn)一步加劇法律沖突提供了廣泛的空間。因此，只有重建法律解釋體制，才能徹底改變我國(guó)法律解釋體制的混亂局面，推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)事業(yè)發(fā)展。我國(guó)法律 (狹義)層面的法律解釋立法規(guī)定包括現(xiàn)行憲法第67條第4項(xiàng)、立法法第42條—第47條、各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法第31條、第32條、第33條，以及視為法律的1981年決議的4條規(guī)定。筆者根據(jù)這些解釋立法規(guī)定簡(jiǎn)要談?wù)剬?duì)我國(guó)法律解釋體制的變革方向的理解。

首先，取消國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)的法律解釋權(quán)以及省級(jí)人民政府法規(guī)解釋權(quán)，即整體取消行政解釋。理由在于:一是我們應(yīng)看到，解釋與解釋權(quán)不是一回事，《決議》恰恰把解釋和解釋權(quán)混為一物。按照憲法關(guān)于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定，當(dāng)然可以對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)提出的如何具體應(yīng)用法律問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)灾笇?dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作，但是這種解釋同解釋權(quán)不是一回事。如果僅僅是解釋?zhuān)@種解釋當(dāng)然會(huì)在其本機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)有拘束力但不及于他種機(jī)關(guān)，對(duì)別的機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)就沒(méi)有約束力;但由于被授予了法律解釋權(quán)，這種解釋的效果就不僅及于本系統(tǒng)，而且對(duì)別的機(jī)關(guān)如法院的法律適用也有效力。上述所謂法律解釋割據(jù)主要的是指行政解釋割據(jù)。由于《決議》不僅授予國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)以法律解釋權(quán)，而且授予省級(jí)人民政府主管部門(mén)法規(guī)解釋權(quán)，法院在審判活動(dòng)中就不僅受到行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章的約束，還要受到這些法文件解釋的約束。如此，法院要通過(guò)審判活動(dòng)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督、制約當(dāng)屬不可能。行政機(jī)關(guān)本就是強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)，又享有法律解釋權(quán)，豈不如虎添翼?誰(shuí)又能否認(rèn)大量的行政亂作為、行政不作為、行政不當(dāng)行為就源于解釋權(quán)的“庇護(hù)”?由此來(lái)看，決議體制就是人治思想的產(chǎn)物，于我國(guó)法治建設(shè)非常不利。筆者以為，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)有了長(zhǎng)足發(fā)展進(jìn)步的今天，制度建設(shè)不能再過(guò)于側(cè)重于效率性要素，而應(yīng)當(dāng)向合法性要素建設(shè)上傾斜，國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工就不僅是配合，更要制約，其中重要的一步就是取消國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)的法律解釋權(quán)，由法院通過(guò)解釋法律、適用法律來(lái)監(jiān)督其活動(dòng)的合法性。二是由于憲法授予國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)制定權(quán)、國(guó)務(wù)院組織法授予各部委規(guī)章制定權(quán)、地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法授予授予省級(jí)人民政府規(guī)章制定權(quán)，監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中也并無(wú)所謂行政解釋的備案審查，立法法也無(wú)行政解釋的規(guī)定，可見(jiàn)所謂行政解釋已悄悄隨著法制建設(shè)的發(fā)展演變?yōu)榉ㄒ?guī)、規(guī)章制定權(quán)，作為一種權(quán)力已無(wú)存在的必要。

其次，基于上述理由一，為維護(hù)法制統(tǒng)一，防止法出多門(mén)，也應(yīng)當(dāng)取消最高人民檢察院的法律解釋權(quán)。

再次，以全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院為主體構(gòu)建法律解釋法。公務(wù)活動(dòng)的不同性質(zhì)，決定了不同機(jī)關(guān)享有不同的職能，并在履行各自職能的過(guò)程實(shí)現(xiàn)一定程度的彼此制約。在法律實(shí)施中，與行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職能相比，司法審判機(jī)關(guān)的職能是一種更具普遍性的職能，關(guān)涉到整體意義上的法律實(shí)施;特別是，我國(guó)已經(jīng)形成了中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，法制建設(shè)已經(jīng)過(guò)了“先有了再說(shuō)”的粗疏階段，而進(jìn)入到更加細(xì)致化的法治建設(shè)階段，法治建設(shè)要求國(guó)家制定的各種法律之間應(yīng)當(dāng)能夠相互協(xié)調(diào)，避免矛盾和沖突，而要達(dá)到這種要求除了立法要科學(xué)化、民主化外，很大程度要依賴(lài)法律實(shí)施過(guò)程中的法律解釋活動(dòng)，如果法律解釋源出多門(mén)，各自為政，反而會(huì)進(jìn)一步加劇法律沖突與矛盾，妨礙法治建設(shè)進(jìn)程;而且，現(xiàn)代法治實(shí)踐把法律解釋看作是與審判機(jī)關(guān)裁判過(guò)程中的法律適用密切相關(guān)的一項(xiàng)活動(dòng)，視為裁判者適用法律的一個(gè)基本前提，因此，應(yīng)當(dāng)主要由最高人民法院行使法律解釋權(quán)。但是，筆者不同意那種把法律解釋權(quán)完全賦予最高人民法院的主張。畢竟，我國(guó)不是三權(quán)分立、分權(quán)制衡的國(guó)家，把法律解釋權(quán)完全賦予最高人民法院會(huì)危及到我國(guó)的人大制度，最終會(huì)危及到我國(guó)的政權(quán)性質(zhì)，這是令人無(wú)法容忍的。對(duì)于憲法中的全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)從最終歸屬的意義上去理解，理解為全國(guó)人大常委會(huì)擁有法律解釋的最終決定權(quán)。從這種理解出發(fā)，全國(guó)人大常委會(huì)保留最小范圍但最可能影響法律性質(zhì)的解釋事項(xiàng)，而主要加強(qiáng)對(duì)最高人民法院行使法律解釋權(quán)監(jiān)督制度建設(shè)。比如，修改監(jiān)督法中最高人民法院應(yīng)用解釋審查備案程序規(guī)定，對(duì)于那些抽象性的司法解釋改為審查批準(zhǔn)，以督促類(lèi)似解釋出臺(tái)時(shí)更加謹(jǐn)慎、細(xì)致。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)最高人民法院行使法律解釋權(quán)制約制度建設(shè)。比如，對(duì)立法法已規(guī)定的國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的解釋要求提出權(quán)，監(jiān)督法規(guī)定的國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民檢察院和省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋書(shū)面審查提出權(quán)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的法律解釋書(shū)面審查建議權(quán)、全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要求修改、廢止解釋議案提出權(quán)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)具體制度設(shè)計(jì)，使之具有可操作性。這些內(nèi)容經(jīng)過(guò)整合、完善后都應(yīng)當(dāng)具體而明確地體現(xiàn)在法律解釋法中。當(dāng)然，一部完整的法律解釋法還應(yīng)當(dāng)包括解釋權(quán)限劃分、解釋主體、解釋原則、最高人民法院法律解釋審議、通過(guò)、公布程序、報(bào)送備案、審查適用、法律效力等內(nèi)容，限于寫(xiě)作目的和行文結(jié)構(gòu)，筆者不再一一贅述。

［1］周旺生.中國(guó)現(xiàn)行法律解釋制度研究［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2003，(2).

［2］張志銘.中國(guó)的法律解釋體制［G］//梁治平.法律解釋問(wèn)題.北京:法律出版社，1998.

［3］顧昂然.關(guān)于立法法的幾個(gè)主要問(wèn)題:下［J］.人民政壇，2000，(6).

［4］劉松山.一部關(guān)于立法制度的重要法律:下［J］.中國(guó)司法，2000，(7).

［5］毛澤東.和英國(guó)記者貝特蘭的談話［M］//毛澤東選集:第二卷.北京:人民出版社，1991.

［6］毛澤東.論聯(lián)合政府［M］//毛澤東選集:第三卷.北京:人民出版社，1991.

［7］喬曉陽(yáng).立法法講話［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2000.

［8］梁彗星.民法解釋學(xué)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995.

［9］陳金釗.何謂法律解釋——對(duì)《立法法》中設(shè)置“法律解釋”一節(jié)的認(rèn)識(shí)［J］.法學(xué)論壇，2001，(1).

附錄一:

《決議》的主要內(nèi)容:第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)幾個(gè)法律以來(lái)，各地、各部門(mén)不斷提出一些法律問(wèn)題要求解釋。同時(shí)，在實(shí)際工作中，由于對(duì)某些法律條文的理解不一致，也影響了法律的正確實(shí)施。為了健全社會(huì)主義法制，必須加強(qiáng)立法和法律解釋工作?，F(xiàn)對(duì)法律解釋問(wèn)題決定如下:

一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。

二、凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定。

三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)進(jìn)行解釋。

四、凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門(mén)進(jìn)行解釋。附錄二:

《立法法》關(guān)于法律解釋的內(nèi)容:

第二章法律

第四節(jié)法律解釋

第四十二條法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。

法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋:

(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;

(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。

第四十三條國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求。

第四十四條常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究擬訂法律解釋草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。

第四十五條法律解釋草案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議，由法律委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)進(jìn)行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。

第四十六條法律解釋草案表決稿由常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)，由常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

第四十七條全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力。

On the Defects and Conflicts of Our Country’s Legal Interpretation System

ZHANG Li－gang
(Shandong Police College，Jinan 250014，China)

Our country’s current legal interpretation system was established according to“resolution on strengthening the legal interpretation of National People’s Congress Standing Committee”in 1981，it’s decentralization system，but due to lack of oversight mechanisms，it had formed plural pattern and chaos in law enforcement.“Legislation Law”intended to regulate the chaos，but due to its defects ，did not affect the legal interpretation practice.Because of two legal interpretation systems all having many defects and conflicts with each other，we should solve the conflicts by making"legal interpretation law"in that NPC Standing Committee and Supreme People＇s Court will be as the subject，change the chaos of legal interpretation system，promote our country＇s legal construction.

legal interpretation system;defect;conflict;the NPC system

D92

A

2095－0292(2012)02－0035－11

2012－01－20

2011年山東警察學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“我國(guó)法律解釋體制存在的問(wèn)題與改進(jìn)研究”(YSKYB201112)

張立剛，山東警察學(xué)院法律部講師，主要從事法學(xué)理論教學(xué)與研究。

［責(zé)任編輯 張 峰］