張 娜

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150040)

一、概述

(一)城市管理的概念

城市管理的概念有廣義與狹義之分。廣義的城市管理是指對(duì)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和市政等一切活動(dòng)進(jìn)行管理。狹義的城市管理通常指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。一般城市管理所研究的對(duì)象主要針對(duì)狹義的城市管理。

從參與角色上，城市管理的主體包括政府、市場(chǎng)和社會(huì);從管理層次上，城市管理包括市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道、社區(qū)和網(wǎng)格等多個(gè)層次;從時(shí)間維度上，城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運(yùn)行管理三個(gè)部分;從邏輯維度上，城市管理包括預(yù)測(cè)、決策、組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)和控制等;從專業(yè)維度上，城市管理包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理和生態(tài)環(huán)境管理等眾多子系統(tǒng)，而每個(gè)子系統(tǒng)又包含許多子系統(tǒng)，呈現(xiàn)多主體、多層次、多結(jié)構(gòu)、多形態(tài)和非線性的復(fù)雜特性。從時(shí)間維、邏輯維和知識(shí)維三個(gè)維度從系統(tǒng)的角度來看城市管理的各要素，進(jìn)而加強(qiáng)城市管理的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和科學(xué)性。

(二)城管執(zhí)法的主要職責(zé)

城管執(zhí)法即城市管理綜合行政執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，它包括三種體制或執(zhí)法形式:一是指開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作;二是綜合行政執(zhí)法試點(diǎn);三是未進(jìn)行過改革的原城建監(jiān)察執(zhí)法。改革城管執(zhí)法體制，主要是指跨部門的相對(duì)集中行政處罰權(quán)。其主要職責(zé)是:貫徹實(shí)施國家及本行政區(qū)劃有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護(hù)城市管理秩序;組織起草有關(guān)城市管理綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，研究提出完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制的意見和措施;負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作;負(fù)責(zé)本市(區(qū)、縣)城管監(jiān)察行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督和考核工作;負(fù)責(zé)市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場(chǎng)管理中的專業(yè)性行政執(zhí)法工作;負(fù)責(zé)城管監(jiān)察隊(duì)伍行政執(zhí)法中跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大案件的查處工作;負(fù)責(zé)城管監(jiān)察行政執(zhí)法系統(tǒng)的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)以及廉政勤政建設(shè)工作;承辦市政府及市政管委交辦的其他事項(xiàng)。

二、城管執(zhí)法過程中存在的主要問題

(一)管罰不明確

城管人員協(xié)助工商管理部門進(jìn)行分散撈網(wǎng)式管理時(shí)，對(duì)相應(yīng)攤位進(jìn)行繳收過程中出現(xiàn)管理方式偏激，管理力度過重情況，甚至出現(xiàn)暴力行為，從而引發(fā)雙方矛盾和糾紛。

對(duì)于城管執(zhí)法人員對(duì)施政相對(duì)人的各種處罰中可以發(fā)現(xiàn)，有許多處罰權(quán)在行駛過程中沒有按照相關(guān)的法律程序進(jìn)行，對(duì)于為何處罰、怎樣處罰以及處罰多少?zèng)]有相關(guān)依據(jù)。甚至某些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在隨意確定處罰金額等現(xiàn)象。

(二)暴力執(zhí)法

有的城管人員對(duì)業(yè)主貨品強(qiáng)制沒收，城管人員在執(zhí)法過程中的違法行為侵犯了他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)且沒有出示任何沒收處罰依據(jù)。

有的城管人員對(duì)他人進(jìn)行人格侮辱。一些城管人員在執(zhí)法過程中存在出言不遜，使用侮辱他人尊嚴(yán)的語言，由此引發(fā)一些暴力事件。

三、城管執(zhí)法過程中存在問題的原因

(一)職責(zé)范圍不明確

城管人員在執(zhí)法過程中存在職權(quán)不對(duì)稱，職責(zé)不清晰等問題。城市管理執(zhí)政執(zhí)法工作開展以來，國家一直沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī)來規(guī)范城管工作的職責(zé)范圍，城管工作只是根據(jù)各地政府的規(guī)定“分管”相關(guān)職能部門的部分工作，這就容易導(dǎo)致城管管罰不明確問題。

(二)矛盾處理不當(dāng)，執(zhí)法行為不規(guī)范

城市管理人員作為執(zhí)法者的責(zé)任之一是要協(xié)調(diào)和化解人民內(nèi)部矛盾，協(xié)助其他執(zhí)法管理部門共同為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，為居民提供良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。一些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)?！肮偻爆F(xiàn)象，將本可以簡單化解的矛盾升級(jí)至暴力沖突。執(zhí)法人員在對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)沒有表明身份，習(xí)慣當(dāng)場(chǎng)處罰而不開《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書》;收繳物品不開暫扣單。不按執(zhí)法程序執(zhí)法，忽視被處罰者的合法權(quán)益。

(三)城管人員素質(zhì)參差不齊

城管用人標(biāo)準(zhǔn)明確要求其必須為公務(wù)員，且具備一定的法律知識(shí)和法制觀念。而實(shí)際大部分城市管理人員為聘用制，導(dǎo)致人員隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較差。

(四)缺乏完善的管理制度

城管部門行使的是相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法權(quán)力的單一性。城管人員在執(zhí)法過程中懲罰手段單一，僅是沒收和罰款。長此以往當(dāng)再有違法案件發(fā)生時(shí)，違法者極易情緒失控從而對(duì)執(zhí)法人員采取過激的抵制手段。而由于城管自身的管理體系不完善，缺乏相應(yīng)的保障措施，導(dǎo)致暴力沖突事件發(fā)生后，執(zhí)法人員沒有相應(yīng)的醫(yī)療保障，長此以往降低了城管執(zhí)法者工作積極性，從而影響城市管理工作。

全國大多數(shù)城市的城管行政執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在救濟(jì)補(bǔ)償途徑和安全保障缺失的現(xiàn)象。各地政府部門都是根據(jù)本地實(shí)際情況組建城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍，沒有明文規(guī)定哪個(gè)組織應(yīng)對(duì)城市管理部門經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)。對(duì)城管人員收上來的罰款應(yīng)當(dāng)如何處理也沒有相應(yīng)的規(guī)定，有時(shí)收繳上來的罰款直接進(jìn)了執(zhí)法人員自己的腰包，造成執(zhí)法混亂等現(xiàn)象。

四、提高城管依法執(zhí)政水平的建議

(一)加強(qiáng)城管法制觀念和隊(duì)伍建設(shè)

面向城管人員開展法制宣傳教育，對(duì)其普及與民生息息相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容，令執(zhí)法人員嚴(yán)格恪守職業(yè)道德，規(guī)范執(zhí)法行為，做到公正無私，廉潔奉公。執(zhí)法人員在行使法律職權(quán)時(shí)應(yīng)依法辦事，在執(zhí)法過程中要給相對(duì)人講明執(zhí)法緣由，使其了解相關(guān)的法規(guī)。通過加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的自律，有效地控制甚至避免暴力事件的發(fā)生，促使其提高執(zhí)法水平，更好地做到依法行政，公平、公正、公開地執(zhí)法。

(二)規(guī)范執(zhí)法行為

縮小城管在執(zhí)法過程中自由裁量度，應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》予以處罰同時(shí)要依據(jù)法律程序執(zhí)法。嚴(yán)格按照我國《行政處罰法》第四十六條規(guī)定，做出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除依照本法第四十七條，第四十八條的規(guī)定收繳的罰款外，做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款，當(dāng)事人應(yīng)該在收到行政處罰決定書起15日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收取罰款，并將罰款直接上繳國庫，杜絕城管執(zhí)法人員私收罰款及收受賄賂等現(xiàn)象。

(三)貫徹人性化執(zhí)法理念

人性化執(zhí)法就是將尊重和保障人權(quán)的憲法精神落實(shí)到工作實(shí)踐中，以實(shí)現(xiàn)法律的秩序價(jià)值和人性價(jià)值的統(tǒng)一。面對(duì)違規(guī)擺攤的商販執(zhí)法人員應(yīng)本著勸阻教育的態(tài)度，將群眾的利益放在首位，給予相對(duì)人最大的人文關(guān)懷及理解。把握好執(zhí)法尺度，正確處理人民內(nèi)部的各種矛盾。針對(duì)無照經(jīng)營的商販在對(duì)其進(jìn)行教育時(shí)不妨結(jié)合其他管理部門或社區(qū)服務(wù)部，給生活困難的用戶增設(shè)專門的區(qū)域。對(duì)于小范圍散戶占道經(jīng)營的現(xiàn)象，執(zhí)法人員應(yīng)給予制止的同時(shí)想辦法幫助其維持正當(dāng)經(jīng)營。如選擇位置相對(duì)集中和便利卻不影響城市市容及交通的地點(diǎn)來搭建廠棚，使商販集中經(jīng)營，進(jìn)行集中管理。城管人員執(zhí)法時(shí)應(yīng)出具相應(yīng)的身份證件。在充分尊重他人人格的同時(shí)又維護(hù)了自身權(quán)利，通過人性化執(zhí)法，促使商販自覺自愿服從管理。

(四)完善城管人員安全保障措施

在眾多暴力事件過程中我們不能一概而論地認(rèn)為所有責(zé)任都?xì)w咎于執(zhí)法人員。城市管理是順應(yīng)城市發(fā)展的需要而產(chǎn)生和存在的，城管人員工作的目的是促進(jìn)城市發(fā)展，保障市民的根本利益。但在執(zhí)法過程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)有不法分子為了牟取不正當(dāng)利益不惜用言語甚至暴力威脅。目前，大多數(shù)城管人員無法有效維護(hù)自身的安全。因此應(yīng)建立并完善城管人員各項(xiàng)安全保障措施，使城管人員在執(zhí)法過程中無后顧之憂。

［1］陸迎芳.相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度若干問題研究［J］.行政法學(xué)研究，2004.

［2］以賽亞·伯林.自由論［M］.胡傳勝譯.南京譯林出版社，2002:57.

［3］宋剛.城市發(fā)展研究——復(fù)雜性科學(xué)視野下的城市管理三維結(jié)構(gòu)［J］.城市發(fā)展研究，2007(6).