徐偉

論公車改革的法治之路

徐偉

關于公車改革，大多數(shù)學者都是從管理學角度展開論述，鮮有從法學角度展開研究的，而國外實踐經(jīng)驗表明，法治之路是公車改革的治本之策。

一、公車改革的法律困境

公車改革最直接的動力來自于財政與輿論兩方面的壓力，采取的手段主要是行政手段和經(jīng)濟手段，法律手段則一直處于缺位狀態(tài)，這正是公車改革屢改屢敗的根本原因。從法的運行角度出發(fā)，公車改革面臨的法律困境有：法律保障缺失、目標模式偏差、預算監(jiān)督乏力、公眾參與不夠、監(jiān)督效果有限等。

（一）法律保障缺失

《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》（以下簡稱《使用管理辦法》），是當下規(guī)范公車改革最權(quán)威的規(guī)范性文件，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)，對公車改革具有很強的指導意義。但也存在某些不足：從法律性質(zhì)層面來講，它屬于規(guī)范性文件，不屬于《立法法》中“法”的范疇，因而失去了國家強制力的保障，這將在很大程度上影響其效果；從內(nèi)容方面而言，它整體上只強調(diào)行為模式而忽視責任追究，如第十九條規(guī)定，對違規(guī)行為“依照黨紀政紀有關規(guī)定處理”，但何謂“黨紀政紀有關規(guī)定”？則語焉不詳；再如第十四條規(guī)定，公務用車使用管理要接受社會監(jiān)督，但對社會監(jiān)督的方式、程序、效力等并沒有作進一步解釋，該條很可能因其不具有可操作性而起不到預期的規(guī)范效果。

（二）目標模式偏差

《使用管理辦法》第一條將公車配備使用管理的目標定位為“推動節(jié)能減排，降低行政成本，推進公務用車配備使用制度改革，促進黨風廉政建設”，第三條規(guī)定公車配備使用的四項原則，即“經(jīng)濟適用、節(jié)能環(huán)保、保障公務、節(jié)約使用”。從整體上看，該辦法將公車改革的目標模式確立為經(jīng)濟模式（經(jīng)濟環(huán)保），而沒有采取效能模式（保障公務的正常執(zhí)行），盡管該辦法確立了保障公務原則，但散見于其他條款中，而且為數(shù)甚少。

（三）預算監(jiān)督乏力

國外經(jīng)驗表明，規(guī)范公車管理的源頭之策在于控制其預算，議會既有權(quán)審查批準政府的公車財政預算，也有權(quán)監(jiān)督公車財政預算的執(zhí)行情況。反觀我國，人大法律地位與現(xiàn)實地位的反差在很大程度上制約了人大行使公車預算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)。除此之外，預算制度自身也存在不夠細化的問題，在預算審查批準環(huán)節(jié)，如三公經(jīng)費預算公開（公務出國經(jīng)費、公務用車購置及運行費、公務接待費用）時至今日才開始在中央部門陸續(xù)展開，而且只公開到“項”，還沒有公開到“目”；再如，有的預算報告過于專業(yè)，一般人大代表連看都看不懂，有效行使監(jiān)督權(quán)只能是一個美好的愿景。在預算執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，盡管《預算法》規(guī)定了人大及其常委會有權(quán)進行調(diào)查、提出詢問或質(zhì)詢，但受我國人大會期較短、人大代表兼職制等方面的因素制約，預算執(zhí)行監(jiān)督效果往往不盡如人意。

（四）公眾參與不夠

公眾參與是直接民主的重要方式，是現(xiàn)代民主的直接體現(xiàn)。《使用管理辦法》從制定到通過再到實施，很難見到公眾參與的影子。具體而言，《使用管理辦法》在制定環(huán)節(jié)，沒有征求社會公眾的意見；在通過環(huán)節(jié)，社會公眾沒有表決權(quán)；在實施環(huán)節(jié)，社會公眾的監(jiān)督權(quán)沒有具體制度保障。概言之，此次公車改革仍是政府內(nèi)部的一次自我改革，是一次由行政手段主導的自律改革。

（五）監(jiān)督效果有限

權(quán)力監(jiān)督有權(quán)力監(jiān)督權(quán)力和權(quán)利監(jiān)督權(quán)力兩種模式，后者又可分為公民權(quán)利監(jiān)督權(quán)力與社會權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間的關系，還有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之分。不難看出，此次公車改革采取的監(jiān)督模式是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、內(nèi)部監(jiān)督。然而，歷史經(jīng)驗表明，權(quán)力有不斷膨脹直至邊界為止的無窮動力，僅靠一種監(jiān)督模式是遠遠不夠的，何況監(jiān)督主體本身就是公車改革的利益攸關主體。因此，在此權(quán)力監(jiān)督模式下，此次公車改革很難達到預期的監(jiān)督效果。

二、公車改革的法治之路

法治之路是公車改革的必由之路，是《使用管理辦法》過渡性、規(guī)范性文件的最終形態(tài)。公車改革法治化首先要有法可依，為公車改革提供法律保障；其次要有科學的價值取向，以保障公務為邏輯起點；最后要有全方位的監(jiān)督，形成預算源頭監(jiān)督、公眾過程監(jiān)督、訴訟事后監(jiān)督的內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系。

（一）法律保障給力

公車改革法治化首先需要法律給予支撐，因為法律制度具有現(xiàn)行制度所不具有的穩(wěn)定性、權(quán)威性、強制性、規(guī)范性、明確性及可預測性等多種形式的特質(zhì)。亞里斯多德曾指出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又是制定的良好的法律。”公車改革應有良法作為保障，構(gòu)建由體現(xiàn)公平正義的、科學的公車使用管理法律制度體系。初步設想是，將公車使用管理納入公物法的范疇，以公車所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)為核心展開設計，嚴格按照假定條件、行為模式與法律后果三部分構(gòu)建法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)，在此基礎上，輔之以修改《預算法》、《監(jiān)督法》、《行政訴訟法》等相關法律，為公車改革營造一個自洽的、協(xié)調(diào)的、完整的法律體系。

（二）目標模式科學

立法目標決定著公車改革的走向，它關系到法律原則的確立，進而影響著具體法律制度和法律規(guī)則的設立。如前所述，公車改革應以保障公務（效能模式）為邏輯起點和首要目的，它是經(jīng)濟適用、節(jié)能環(huán)保、保障公務、節(jié)約使用四項原則中最高的判斷標準。效能模式的實現(xiàn)離不開合法原則與比例原則的保障，詳言之，合法原則要求公車的配備、使用、管理應符合法律明確列舉規(guī)定的執(zhí)行公務情形，并遵循正當?shù)姆沙绦?；比例原則要求公車的配備使用管理應有助于公務的實現(xiàn)，在此前提下選擇最經(jīng)濟環(huán)保的方式，并且所實現(xiàn)的公共利益應大于配備使用管理公車所造成的能耗損失。

（三）預算監(jiān)督有效

預算監(jiān)督不應被視為一種靜態(tài)的節(jié)點監(jiān)督，而應視為一種動態(tài)的過程監(jiān)督。為了保障各級人大及其常委會審查批準權(quán)的充分實現(xiàn)，公車預算報告要進一步細化到“目”，即不但要說明公車經(jīng)費用到何處，而且要表明每筆經(jīng)費是如何用的；公車預算報告要有可接近性，要讓不具有專業(yè)知識的普通人大代表和社會公眾都看得懂；公車預算報告應是可分割的，即可以通過部分合理的預算，否決部分不合理的預算，而不是目前一攬子表決方式。為了保障各級人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的有效實現(xiàn)，一要實行人大代表專職制，讓人大代表可以全身心地履行自己的職責，人大代表若沒有時間、經(jīng)費作保障，實難充分、有效地行使自己的監(jiān)督權(quán)；二要強化人大代表的調(diào)查權(quán)，賦予其國家強制力，以此變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，深入、全面地監(jiān)督公車預算的執(zhí)行情況。

（四）公眾參與充分

公眾參與不僅是現(xiàn)代直接民主的具體要求，也是拉近政府與公眾距離、建立平權(quán)政府的有效途徑。公眾參與的效果取決于參與的廣度與深度。公眾參與公車改革應是一種動態(tài)的、全程的參與，公車改革的全國性法律法規(guī)草案及地方性法規(guī)規(guī)章的形成與確定之前，要通過網(wǎng)絡媒體等形式征求社會公眾的意見，要對社會公眾反映的焦點問題進行充分的說明；各單位對公車的配備、管理、使用情況要定期通過網(wǎng)絡媒體向社會公開，因為知情權(quán)直接制約著參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使；各單位對社會公眾反映的違規(guī)配備、管理、使用公車的情況，必須負有向公眾說明情況及處理結(jié)果的法定職責；公眾對違規(guī)配備、管理、使用公車的單位和個人，享有向人大代表反映情況、向法院提起納稅人客觀訴訟的權(quán)利。

（五）監(jiān)督體系健全

健全的監(jiān)督體系是遏制公車濫用的關鍵所在。從權(quán)力監(jiān)督模式來看，公車改革應是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力與權(quán)利監(jiān)督權(quán)力兩種的統(tǒng)一。前者既有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三位一體的監(jiān)督，也有上級、同級、下級權(quán)力的縱橫監(jiān)督；后者既包括公民個人權(quán)利的監(jiān)督，也包括社會權(quán)利的監(jiān)督。從監(jiān)督的主體來看，公車改革既有來自國家機關的監(jiān)督，也有來自社會公眾、新聞輿論媒體的監(jiān)督，還有來自政黨團體的監(jiān)督。從監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間的關系來看，既有用車單位內(nèi)部的監(jiān)督，也有用車單位外部的監(jiān)督。要實現(xiàn)監(jiān)督效果，我們不能寄希望于某一種或某幾種監(jiān)督方式，而應織成縱橫交織的監(jiān)督大網(wǎng)。值得強調(diào)的是，監(jiān)督效果必須有法律責任的保障，違規(guī)配備、管理、使用公車的行為人必須承擔相應的法律責任，因為法律的威懾力不在于責任的嚴厲性，而在于責任的必定性。

（作者單位 湖北省委黨校）

（責任編輯 崔光勝）