○倪榮遠

論農民發(fā)展能力的實現途徑※

○倪榮遠

國家統(tǒng)計局2011年底公布的《中國全面建設小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告（2011）》稱，總體上我國小康社會已實現八成。東部地區(qū)實現程度最高，發(fā)展速度最快，江蘇、上海等7?。ㄊ校┤娼ㄔO小康社會實現程度超過了90%。但如果你去蘇北農村實地考察一下就會發(fā)現，情況似乎并不像統(tǒng)計數字那么令人歡心鼓舞，更不用說我國廣大的中部和西部農村地區(qū)了?？梢哉f，發(fā)展滯后地區(qū)的農村和農民基本上是“被小康”了。就是統(tǒng)計局的報告也不得不承認，我國“城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大”。就我國大多數的農村地區(qū)來講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展依然難見成效，農民收入增長和農業(yè)綜合生產能力提高的長效機制遠未形成，城鄉(xiāng)居民兩極分化嚴重的勢頭沒能得到有效遏制，因此真正實現城鄉(xiāng)一體化目標路徑還很遠。究其原因，癥結應該是農民的發(fā)展能力不足。

農村發(fā)展，關鍵在農民；農民發(fā)展，重點在能力。農民發(fā)展能力是農村發(fā)展的內源動力，是在一定的制度和政策環(huán)境下，農民自主獲取資源、發(fā)展生產、改善生活并實現政治訴求的綜合能力[1]。農民的發(fā)展能力，既體現于其自身能力素質，也體現于其外部環(huán)境條件。但是影響農民發(fā)展能力的關鍵因素，還是要取決于種地能否增收致富，土地權益有無保障，在新農村建設上有無話語權等。由于以往國家政策及歷史原因，農民一直是弱勢群體，因此無論是其自身素質的提高還是外部環(huán)境的改善，在很大程度上都有賴于良好的政策法律制度以及政府（尤其是地方政府）的積極作為。

要提升農民的發(fā)展能力，需要國家完善頂層設計，通過制度建設保障農民的利益。規(guī)范合理的保障農民發(fā)展能力的制度，應該具備具體性、可操作性、系統(tǒng)性、規(guī)律性、程序性及強制性等特點。還要通過制度的設計和財力的保障，形成一種常規(guī)的、長效的機制，確保農民的發(fā)展能力隨著國家及地方財力的提高而不斷增強。根據我國的現實國情及法制現狀，保護農民發(fā)展權、提升農民發(fā)展能力的制度設計至少應該逐步達到以下目的：農民種地能夠獲得持續(xù)、穩(wěn)定的收入，與城市人收入差距不斷縮?。ㄖ辽俨坏陀谕獬龃蚬ぃ?；土地權益得到切實保障；在新農村建設及城鎮(zhèn)化過程中農民有選擇權、決定權。

一、強化中央的“三農”政策

多年來，每年的中央“一號文件”都是關于“三農”的。但“三農”政策轉化成為基層干部的具體行動，矛盾重重。一是因為“三農”經濟基礎差、矛盾多、投入大、周期長、見效慢，縱使傾注了大量心血亦往往難以形成有目共睹的政績；二是因為農村稅費改革之后，農業(yè)領域不僅不能貢獻財源，反而成了財政包袱[2]。特別是對于那些農業(yè)大縣、窮縣，發(fā)展仍是第一位的，上面考核首要的還是經濟總量、發(fā)展速度，地方官員當然能夠“分清主次”，拋開“三農”而熱心推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設。因此，不管紅頭文件怎樣高調、“三農”工作如何重要，只要干部政績考核制度不改變，地方官員就不太可能把農村、農業(yè)、農民問題當做第一抓手。因此，中央和省級政府要在制度設計上把“三農”問題當作重中之重。

因為制度設計可達到三個目標：（1）確保中央的“三農”政策不折不扣地得到執(zhí)行；（2）確保國家支農資金真正用在“三農”上；（3）確保在地方官員的心目中工業(yè)、農業(yè)同等重要。首先，要通過干部考核評價機制矯正政府官員扭曲的政績觀。對于那些農業(yè)大縣、窮縣，尤其要突出農業(yè)增產、農民增收的考核權重。這方面可以參照西部生態(tài)保護區(qū)的一些做法，在那里，經濟發(fā)展已不作為第一考核指標。試想，如果丟開GDP，把“三農”作為第一考核目標，即使沒有紅頭文件、沒有輿論造勢，地方政府也會拼命去干。其次，要通過干部責任追究制度，嚴肅查處那些執(zhí)行國家“三農”政策、法律法規(guī)不力的人員。正如2012年中央一號文件提出的，要“切實加強財政‘三農’投入和補貼資金使用監(jiān)管，堅決制止、嚴厲查處虛報冒領、截留挪用等違法違規(guī)行為”。特別是對于那些蓄意“過濾”“三農”政策、截留支農資金，肆意侵害農民利益的違法犯罪行為，非但要嚴肅追究其本人責任，還要堅決追究地方主要領導的責任。

二、強化農民的“主體地位”

建國以來我國農村建設的實踐告訴我們，什么時候充分發(fā)揮了農民的主體作用，農民的生產積極性、能動性、創(chuàng)造性就得到很大調動和提高，農村的經濟社會就會獲得比較快的發(fā)展，農民就能得到更多的實惠，農村的面貌就會得到最大的改善[3]。反之，如果剝奪了農民的自主權、選擇權、決定權，那么，必然會極大挫傷農民生產的積極性，農民只好消極抵抗，農民的發(fā)展能力自然大大削弱，農村經濟社會也就不可能獲得長期穩(wěn)定發(fā)展。

當前的新農村建設，中央的要求是“以政府為主導”、“以農民為主體”，可當前的現實基本上變成了“政府包辦”。在理論上被認為是新農村建設主體的農民，卻對新農村建設中一些重大問題沒有選擇權、決定權。政府的主導已經完全異化為強制?！罢k”的目的，大多是利用新農村建設的資金搞無效益或低效益的“政績工程”、勞民傷財的“害民工程”。

此外，我國實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要手段是“以工促農”、“以城帶鄉(xiāng)”。然而，一個群體的利益訴求，是不可能由另外的利益集團來代為實現的。認為可以通過“工業(yè)反哺農業(yè)”、“城市支持農村”解決三農問題是極具理想色彩的。只要各群體有其自身獨立利益，各群體之間最基本的關系就是利益博弈。由其他群體解決“三農”問題注定是低效率的甚至是負效率的。況且，從我國農村人口占70%以上的國情來看，既難以完全依靠城市工業(yè)積累為現代農業(yè)提供足量的資金，也不可能完全靠城市二、三產業(yè)發(fā)展來吸納現代農業(yè)過程中從農業(yè)轉移出來的大量農業(yè)剩余勞動力。因此，要破解“三農”問題面臨的困境，出路主要還是在于讓農民的主體作用得到發(fā)揮[4]。然而，缺乏良好的制度保障，農民是無從發(fā)揮主體作用的，發(fā)展能力也就不可能得到提升。

三、大力提高農民的組織化程度

要發(fā)揮農民在新農村建設中的主體作用，農民就得組織起來，自主管理、自我服務。而村民自治和農民合作經濟組織是把農民有效組織起來的兩個重要載體[5]。當然，農業(yè)社會化服務體系建設也是必不可少的。當前我國村民自治的體制還很不健全，改革多年進展緩慢。實踐中村委會大多還是行使一級行政管理機構的職能，一些村委會不但不能“幫農”、“支農”，反而“坑農”、“害農”。要使“村民自治”名副其實，這方面改革力度必須加大。這些年來倒是農民合作經濟組織發(fā)展得較快。合作社被認為是最適合農業(yè)生產特點，同時也可以克服農戶弊端的有效組織形式，但是由于我國農村合作經濟組織在市場經濟中還處于弱勢地位，所以無論合作組織以何種形式建立和存在，其經營運作都離不開政府的大力扶持和相關政策、法律的保障，以確保其真正成為農村經濟社會發(fā)展的重要推動力量。農民主體作用的發(fā)揮也有賴于完善的農業(yè)社會化服務體系，也就是要不斷優(yōu)化農戶經營的外部環(huán)境條件。

四、大力培育新型職業(yè)農民

提高農民的綜合素質，是新農村建設的重要保證。因此發(fā)揮農民主體作用的關鍵，在于提高農民科學文化素質、培養(yǎng)造就新型農民?，F代農業(yè)對農民的能力和素質要求較高，而當前我國農業(yè)從業(yè)人員素質呈現結構性下降趨勢，“村莊空心化、農業(yè)副業(yè)化、農民老齡化”問題開始顯現，農業(yè)面臨后繼乏人的危險。所以2011年底溫家寶在全國農業(yè)工作會議上指出：“培養(yǎng)一代新型農民，鼓勵有文化和農業(yè)技能的青壯年農民留在農村，事關農業(yè)長遠發(fā)展，要作為一項基礎性重大工程來抓?！?012年中央一號文件也提出，要以提高科技素質、職業(yè)技能、經營能力為核心，大規(guī)模開展農村實用人才培訓。因此，一方面，國家應盡快出臺更好的政策扶持，想辦法留住素質較高的農業(yè)勞動力資源；另一方面，要充分發(fā)揮各部門各行業(yè)作用，加大各類農村人才培養(yǎng)計劃實施力度，擴大培訓規(guī)模，提高補助標準，大力培育新型職業(yè)農民。尤其要注意增強培訓的針對性和實效性。

五、加速建立健全農村公共服務體系

基本公共服務體系建設，是調控城鄉(xiāng)之間收入差距、促進社會公平正義的制度性手段和機制，也是推進農村人口城鎮(zhèn)化的重要步驟。健全農村公共服務體系，使農民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等方面，獲得和城市公民同等的機會和條件，這也就為農民主體能力的發(fā)展創(chuàng)造了平等的條件。中國財政部1月20日發(fā)布的數據顯示，2011年中國全年財政收入突破10萬億元大關，達到103740億元，比上年增長24.8%。因此，我國已完全具備大幅提升農村公共服務水平的實力。雖然我國目前也在積極創(chuàng)造條件促進農民工融入所在城市當地社區(qū)，但難度顯然較大。他們還必須在城鄉(xiāng)之間往返，在農村完成家庭的再生產。而農村的真正城鎮(zhèn)化還處于一個漫長的過程中，現在還不能急于消滅農村，還必須進行鄉(xiāng)村建設。所以更為現實和穩(wěn)妥的做法應是，剝離戶籍的附加功能，在農村加速推進基本公共服務的全覆蓋和均等化，促進城鄉(xiāng)社會保障一體化發(fā)展。

構建基本公共服務體系也是政府轉型的內在要求。這就意味著農村基層政府職能必須實現由“管制型政府”向“服務型政府”轉變，在工作方式上實現由“命令式”向“協商式”轉變。新農村建設相對成熟的國家，政府的作用主要定位于支持、協作、服務。雖然建設初期離不開政府的指導與支持，但當農民的主動性和創(chuàng)造性被調動起來以后，政府與農民之間主要是合作關系、伙伴關系。

六、始終確保農民家庭經營的主體地位

當前，各地借發(fā)展現代農業(yè)之名引入工商資本、強行流轉農民土地的的現象屢屢發(fā)生（2010年，我國失地農民約4千萬人），致使農民完全散失了農業(yè)經營的主體地位，農民利益遭受極大侵害，淪為打工者或無業(yè)流民，當然也就談不上什么發(fā)展了。因此必須盡快遏制這種勢頭，確保農戶家庭經營主體地位不動搖。

從世界各國農業(yè)發(fā)展的實踐看，農業(yè)主要是實行自然人為基礎的家庭經營體制。家庭經營成為最普遍的農業(yè)經營形式，是由農業(yè)的產業(yè)特征決定的。只要農業(yè)生產的特點不變，這種經營形式的適應性就不會發(fā)生變化。如果改變農民的經營主體地位，讓農民由業(yè)主變?yōu)楣凸ぃ膊豢赡艹掷m(xù)調動農民的生產積極性。當然，在有條件的地方，可以按照依法自愿有償原則，引導農戶流轉土地承包經營權，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場等多種形式的適度規(guī)模經營。不過，雖然將來農業(yè)經營形式會多樣化，但家庭經營任何時候都應是我國農業(yè)最基本的經營形式。工商企業(yè)可以為農戶提供產前、產中、產后服務，但決不能讓工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農戶的土地[6]，以防止在農業(yè)人口大批轉移之前出現大規(guī)模土地兼并現象。現階段工商企業(yè)大規(guī)模租種農地既不符合我國人多地少的基本國情，也不利于農民土地權益的保護。資本的逐利性潛藏甚至已經顯現一些經濟和社會風險，所以我們決不能靠工商資本實現農業(yè)現代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

理論和實踐都證明，農戶是最適合農業(yè)生產特點的經營單位和形式。即使不是引進工商資本，也不宜搞大規(guī)模、激進式的土地流轉。考慮到現實國情、省情、縣情，就我國目前大部分農村而言，在現階段維持土地制度的穩(wěn)定性確有其必要性。謹防陷入過度規(guī)?；瘞磙r民失業(yè)、鄉(xiāng)村社區(qū)消亡、多樣化農業(yè)遭到破壞的陷阱?，F實中一些基層政府之所以認為農戶家庭經營影響了現代農業(yè)發(fā)展，急于摧毀農民家庭經營的主體地位，不是由于對農業(yè)特點和現代農業(yè)缺乏全面了解，而是扭曲的政績觀所致。這種行為將導致后患無窮。

[1]王湘琳：《農民發(fā)展能力:農村發(fā)展的內源動力》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版）2010年第5期。

[2]宋亞平：《農業(yè)，說聲愛你不容易》，《南方周末》2011年12月13日。

[3]杜立芳：《略論社會主義新農村建設中發(fā)揮農民主體作用的若干依據》，《江西農業(yè)大學學報》（社會科學版）2008年第9期。

[4]趙曉諦：《讓農民解決三農問題》，《學習時報》2008年4月28日。

[5]謝麗威：《國外發(fā)揮農民主體作用的主要做法及啟示》，《中共青島市委黨校學報》，2010年第3期。

[6]溫家寶：《中國農業(yè)和農村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第1期。

※本文系作者承擔的江蘇省委黨校調研課題《城鄉(xiāng)一體化進程中泗洪農民發(fā)展權保障研究》（項目編號為XT1167-5）的價段性成果。

（作者單位 江蘇省泗洪縣委黨校）

（責任編輯 崔光勝）