熊常君

行政審計的問題與對策探析

熊常君

中國行政審計已經(jīng)實(shí)施多年，但是各層級政府部門始終有問題存在。公權(quán)在握的行政部門在使用納稅人的錢時，往往無所顧忌。這就不得不使我們對中國行政審計制度產(chǎn)生懷疑與思考。作為管理政府錢袋子的重要職能部門之一，審計部門盡職盡責(zé)顯得非常重要。當(dāng)前我們的行政審計還存在一些問題，需要我們進(jìn)行相應(yīng)的反思。

一、我國行政審計的作用

行政審計主要由審計部門進(jìn)行落實(shí)，各級審計部門構(gòu)成結(jié)構(gòu)緊密的審計系統(tǒng)。審計是一種有專業(yè)技術(shù)含量的工作，因此其專業(yè)特點(diǎn)，決定了其特殊的層級架構(gòu)，即形成了一種行政領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)指導(dǎo)二元并立的管理格局。其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸同級人民政府，而同時受到上級審計部門的技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)管理。中國審計系統(tǒng)在落實(shí)預(yù)算執(zhí)行、清理行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的不良資產(chǎn)，以及梳理和規(guī)范各行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的收費(fèi)項(xiàng)目方面起到了一定的作用?？傮w來說，其作用表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，維系著國家財政支出的合理與穩(wěn)定。國家財政是非常有限的，并且是全國人民的心血匯聚而成的。因此如何保證財政每一分錢都得到合理有效利用是擺在相關(guān)職能部門面前的難題。在這其中，審計部門是當(dāng)仁不讓的重要把關(guān)者。行政審計能對行政事業(yè)單位及國有企業(yè)花出的每一分錢追根溯源，并對是否合法合規(guī)進(jìn)行明確判斷和界定。這對維系國家財政支出的合理與穩(wěn)定能起明確作用。

第二，規(guī)范了行政事業(yè)單位及國有企業(yè)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員的行為。因?yàn)樵谌狈χ萍s的情況下，權(quán)錢交易必然會滋生不端行為，而行政審計則明確地規(guī)定權(quán)和錢接觸的運(yùn)行規(guī)則。這樣就能使領(lǐng)導(dǎo)者及財務(wù)工作人員主動規(guī)范自己的財經(jīng)行為，能極大程度地避免和減少以權(quán)謀利行為的發(fā)生，一定程度上達(dá)到預(yù)防腐敗行為的滋生。

第三，能及時查出行政部門的財經(jīng)問題，并責(zé)成相關(guān)部門予以解決。行政部門往往會因部門利益的沖動，而做出種種不合常規(guī)的行為。這些不合規(guī)定的行為如果不能得到及時發(fā)現(xiàn)和治理，將會給國家和人民帶來一定的負(fù)擔(dān)和損失。而行政審計就恰好扮演了一個監(jiān)察官的角色，定期和不定期的行政審計能將行政部門的各種財經(jīng)問題暴露出來，并能責(zé)成各相關(guān)強(qiáng)力部門予以及時落實(shí)和解決。這樣就能有效地減少國家財資的無端耗費(fèi)和流失。

二、行政審計的問題分析

盡管如此，中國行政審計的形勢還是嚴(yán)峻，行政審計雖然制約行政部門，但暴露出的問題卻始終不減，審計效果也不太受公眾認(rèn)可。這主要是因?yàn)椋?/p>

第一，行政審計更多的是“被動審”，而非“主動審”。這種“被動審”是指行政審計部門因?yàn)槠炔坏靡训穆氊?zé)限定而進(jìn)行的審計，更多的是一種對職責(zé)的敷衍。因而其審計往往就難以深入和徹底，往往會草草做出一個似是而非的審計報告了事。而“主動審”，則會極大地發(fā)揮審計單位的主觀能動性，盡最大可能克服行政審計中的障礙與困難，挖掘被審單位表單數(shù)據(jù)后面的真實(shí)性，及時發(fā)現(xiàn)各種問題，得出最為權(quán)威的審計報告。

第二，行政審計更多的是“非獨(dú)立審”，而不是“獨(dú)立審”。行政審計部門的獨(dú)立性并不是很高，會受到很多外力的干預(yù)和干擾。這就使得行政審計往往因這些壓力而難以做出獨(dú)立的判定。而“獨(dú)立審”則會完全忠實(shí)于數(shù)據(jù)和事實(shí)，以既定的審計規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩，做出客觀的、不帶主觀傾向性的判定結(jié)論。

第三，行政審計是“選擇審”，而不是“非選擇審”。“選擇審”即是根據(jù)一定的政策傾向或機(jī)構(gòu)間的協(xié)商，而挑選所應(yīng)審計項(xiàng)目的部分內(nèi)容或依據(jù)部分參數(shù)來進(jìn)行審計，從而得出一定的判定結(jié)果。中國的“選擇審”，往往存在機(jī)構(gòu)間的默契與利益置換，從而以達(dá)到雙方所想的結(jié)果。這種“選擇審”就給行政審計帶來負(fù)面的影響，因?yàn)橥饨缈催@些審計程序是沒有問題的，而審計實(shí)體或參數(shù)帶來的巨大差異卻很難被一般百姓識破。因而往往會對社會構(gòu)成極大的愚弄性。而“非選擇審”，雖然審計的項(xiàng)目量加大，但是對于整個審計結(jié)果的客觀公正性卻有極高的保障。

第四，行政審計是“高風(fēng)險審”，而不是“零風(fēng)險審”。風(fēng)險是指不利于自身的影響和傷害的可能性。中國的行政審計及其工作人員往往會因其行政審計報告的真實(shí)性觸及其他部門的利益，而招致報復(fù)或帶來的不利影響。這就是行政審計的高風(fēng)險性。盡管這種影響并不是立馬的，也并非明顯的，但是會以較為隱蔽的方式進(jìn)行。譬如，部門工資的延期發(fā)放、個人的降級調(diào)離崗位等。而“零風(fēng)險審”，則會要求只要忠于事實(shí)的客觀審計，不得對審計人員和審計機(jī)構(gòu)施加任何不良的影響。這種零風(fēng)險是受到社會的普遍公認(rèn)，并且受到法律的充分保障，當(dāng)零風(fēng)險性一旦被打破，即相關(guān)機(jī)構(gòu)或個人一旦因獨(dú)立合法的行政審計而受到相關(guān)方的不利影響，就應(yīng)該以法律途徑尋求到相應(yīng)的救濟(jì)和保障。

三、行政審計的變革建議

中國行政審計面臨的問題如果得不到良好解決的話，勢必會極大地妨礙行政審計工作的開展及行政審計事業(yè)的未來發(fā)展。因此從某種意義上來說，中國行政審計的變革勢在必行。然而，行政審計變革是一個龐大的系統(tǒng)工程，關(guān)涉太多方面的因素與利益。因此，并非三言兩語所能闡述清楚的。不過，筆者還是希望通過以下幾個方面的創(chuàng)想來推動中國行政審計事業(yè)的變革進(jìn)程：

第一，將中國行政審計系統(tǒng)打造成完全獨(dú)立的系統(tǒng)。審計系統(tǒng)還有司法系統(tǒng)等這樣的專業(yè)系統(tǒng)，之所以出現(xiàn)種種問題，主要是因?yàn)槠涫苤朴诘胤秸念I(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因?yàn)榈胤秸瑯邮且粋€“經(jīng)濟(jì)人”，所以，當(dāng)專業(yè)技術(shù)的工作成果與這種利益相違背時，就會受到地方政權(quán)的干預(yù)與干涉。對領(lǐng)導(dǎo)的懼怕，必然會使得相應(yīng)的專業(yè)系統(tǒng)謹(jǐn)小慎微，明知該級政府存在嚴(yán)重問題，卻也不敢出聲。如果把行政審計系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從地方政府手中剝離，從而使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指導(dǎo)權(quán)合二為一，這樣就會完全劃歸中央審計部門的專屬管理，系統(tǒng)性和獨(dú)立性就會突顯出來。那么在這種情況下，審計部門就會完全按照職業(yè)水準(zhǔn)和法律要求開展相應(yīng)的工作。審計結(jié)果也必將會更具客觀性和真實(shí)性，行政審計的效率和社會效益將會提高到一個新的層次。

第二，應(yīng)該賦予行政審計部門更多的處理權(quán)與懲戒權(quán)。光有系統(tǒng)的獨(dú)立，也不能從實(shí)質(zhì)上解決問題，再爛的審計結(jié)果對于公權(quán)在握的行政部門來說也往往是有驚無險。如果我們能賦予行政審計部門不僅有充分的審計權(quán)還有對審計結(jié)果充分的處置權(quán)，那么，一些為所欲為的權(quán)力部門可能也會有所收斂和顧慮了。只有知曉可能遭受到的審計懲戒，那些高高在上的公權(quán)部門才不會去亂收亂用納稅人的每一分血汗錢，至少會多一些思考和顧忌。同時，這種懲戒權(quán)的獲得也將會極大地提升行政審計部門的威嚴(yán)與地位，便于行政審計工作的順利開展。

第三，要有堅強(qiáng)的法律后盾作為支撐。無論是系統(tǒng)的獨(dú)立性，還是懲戒權(quán)的賦予，都應(yīng)該得到法律的確認(rèn)與認(rèn)可。只有這樣，這種變革才能確保穩(wěn)定與可持續(xù)。所以，如果真正要把變革推到一個所期望的階段時，那么，制定一部專門的行政審計法就是必須的。這種專門的法律對于規(guī)范行政審計的體制、運(yùn)作方式等都會起到較好的作用。

第四，要實(shí)現(xiàn)行政審計的常態(tài)化。這種常態(tài)化，不僅包括時間上的持續(xù)性，也包括內(nèi)容上的非選擇性。只有常態(tài)化的行政審計才能有力地監(jiān)督各級行政機(jī)關(guān)的財政行為，使其行為更為規(guī)范和謹(jǐn)慎。當(dāng)然，這種常態(tài)化的行政審計，也應(yīng)與其它監(jiān)督部門緊密結(jié)合起來，如行政監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門、司法部門等。部門間的溝通與協(xié)作更能將問題及時有效地解決。

第五，要適當(dāng)增加行政審計的人員編制，提高行政審計人員的工作素質(zhì)與水準(zhǔn)。行政審計的隊(duì)伍目前偏弱偏小，應(yīng)不斷地加強(qiáng)行政審計的隊(duì)伍建設(shè)，不斷選聘高素質(zhì)的審計人才加入到隊(duì)伍中去，致力于打造一支適當(dāng)規(guī)模的審計人才隊(duì)伍。同時，加強(qiáng)對行政審計人員的素質(zhì)培養(yǎng)，不斷提高應(yīng)對新形勢下的審計能力，從而保障行政審計本身不出差錯和問題。

第六，增加救濟(jì)機(jī)制。任何一個獨(dú)大的局面都將會引發(fā)不良的后果。同樣，當(dāng)我們強(qiáng)化行政審計力量的同時，也要防止其坐大專權(quán)。這種坐大專權(quán)就會使行政部門反倒成為弱勢群體，甚至?xí)蓴_和影響到其正常的行政行為。這無疑會背離我們的改革初衷。所以，出于周全的考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)該增加相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，即行政機(jī)關(guān)認(rèn)為遭到行政審計機(jī)關(guān)不合法、不公正的審計待遇時，可以通過這一機(jī)制進(jìn)行申訴，這一機(jī)制也將保障對審計中出現(xiàn)的各種腐敗、瀆職、行賄索賄、惡意干擾等進(jìn)行查處。

（作者單位 廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）