董 芳

(中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。目前農(nóng)村人口約占全國(guó)總?cè)丝诘?4%，但是三農(nóng)問(wèn)題至今仍然比較突出，農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)效率低，資源環(huán)境差。解決三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵在于加快推進(jìn)農(nóng)民市民化，減少農(nóng)村人口，并通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等方法，將有限的農(nóng)村土地資源集中起來(lái)，培養(yǎng)一批優(yōu)勢(shì)農(nóng)戶，加快農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。而政府是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的關(guān)鍵所在，通過(guò)其建立合理的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)階層的合理流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層的互惠共贏。

一、河南省農(nóng)民市民化的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)家政策的引導(dǎo)，河南省近幾年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移呈上升趨勢(shì)，農(nóng)民市民化不斷加速，農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)發(fā)展迅猛，使這個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)大省發(fā)生了深刻變化。

河南省是一個(gè)傳統(tǒng)的中西部農(nóng)業(yè)人口大省，工業(yè)化和城市化基礎(chǔ)比較薄弱。根據(jù)河南省社科院發(fā)布的《河南城市發(fā)展報(bào)告(2012)》，2011年河南省城市化率達(dá)到40.6%，城市化水平剛超越初級(jí)階段，而農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的緩慢與滯后是河南省廣大農(nóng)民貧困的主要原因，嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，制約了河南省工業(yè)化和城市化的發(fā)展。

多年來(lái)，河南省人多地少的矛盾異常突出，具體表現(xiàn)在:目前全省常住人口為9403萬(wàn)人，人口密度為每平方公里594人;全省耕地面積1.19億畝，人均耕地面積僅1.12畝。土地的生存保障功能上升，生產(chǎn)資料功能退化，土地所承載的人口壓力過(guò)大。河南農(nóng)村目前這一現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致農(nóng)民難以獲取土地的規(guī)模效益。對(duì)一些貧困農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種地的出發(fā)點(diǎn)是維持基本生活，而不是獲利。同時(shí)，由于沒(méi)有很好地堅(jiān)持公平與效率原則，農(nóng)村土地資源配置很不合理，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能滿足基本的生活需求，農(nóng)民很難從勞作中獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。加之，一直以來(lái)，我國(guó)重工輕農(nóng)的傾斜發(fā)展政策，使得農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位較低、社會(huì)負(fù)擔(dān)很重，農(nóng)民的收入水平也很難得到提升，而農(nóng)村的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移遲緩，嚴(yán)重制約了河南省城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

二、河南省農(nóng)民市民化中存在的問(wèn)題

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民市民化進(jìn)程有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，一方面，城市工業(yè)化促使大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，是農(nóng)民市民化的推力;另一方面，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力，是農(nóng)民市民化的拉力。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制，城市與農(nóng)村居民之間存在天壤之別，加之對(duì)待城市與農(nóng)村居民的不同政策與制度，歷史與現(xiàn)實(shí)的碰撞，導(dǎo)致農(nóng)民市民化也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。

(一)農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題

農(nóng)民進(jìn)城給城市帶來(lái)了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，他們大多從事城市的臟活、累活及險(xiǎn)活等城市居民不愿做的工作。這是利好的一面，但同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市帶來(lái)交通擁擠、城市住房緊張，城市的過(guò)度膨脹，再加上農(nóng)民文化素質(zhì)偏低也會(huì)造成社會(huì)治安惡化、城市居民安全感下降等社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題不同程度上影響城市居民的正常生活。城市居民防范、敵視農(nóng)民市民化的心理在一定程度上存在，造成了城市對(duì)農(nóng)村的排斥，甚至還存在部分市民丑化農(nóng)村人的情況。此外，我國(guó)正處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，就要高度重視資本和技術(shù)的重要作用，把技術(shù)和管理當(dāng)作經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。這一過(guò)程是“陣痛”的過(guò)程，日益白熱化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加速企業(yè)資產(chǎn)重組，適者生存，不可避免會(huì)導(dǎo)致部分企業(yè)破產(chǎn)，造成職工下崗。與此同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商擠占了城市一些就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步激化了本已存在的城市勞動(dòng)力供求矛盾，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，加劇了現(xiàn)有市民的就業(yè)壓力，使得城市居民的就業(yè)渠道變窄，這一矛盾無(wú)疑讓市民更加防范農(nóng)民、排斥農(nóng)民。另一方面，從人均福利水平來(lái)看，城市居民比較高，大量農(nóng)民進(jìn)城必將降低現(xiàn)有城市居民的實(shí)際公共福利水平，帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，無(wú)形之中給政府增加了壓力。

(二)農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)的財(cái)政問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)注重城市的發(fā)展，基本建立起城市居民的社會(huì)保障體系。但關(guān)于農(nóng)民的社會(huì)保障制度還沒(méi)有完善，存在著這樣那樣的問(wèn)題，總體看來(lái)比較薄弱。主要表現(xiàn)在:沒(méi)有具體的解決農(nóng)民市民化的養(yǎng)老保險(xiǎn)，沒(méi)有農(nóng)民異地養(yǎng)老醫(yī)療轉(zhuǎn)移續(xù)接辦法，沒(méi)有配套建立、轉(zhuǎn)移和支付農(nóng)民保險(xiǎn)關(guān)系的相關(guān)政策等。近幾年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策，加快推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，加速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。新進(jìn)入的農(nóng)民迫切需要同等的社會(huì)保障，但是，城市居民和農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)等方面享受不同的社會(huì)待遇。大量農(nóng)民進(jìn)城，如何妥善安置進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育問(wèn)題已迫在眉睫。調(diào)查顯示，處于適齡期的流動(dòng)人口子女，全國(guó)約有240萬(wàn)～260萬(wàn)。其中，北京市有20萬(wàn)～30萬(wàn)，武漢市有10萬(wàn)，他們中有很大一部分沒(méi)有接受公平教育的機(jī)會(huì)。在社會(huì)保障城鄉(xiāng)資源的分配上，城鄉(xiāng)戶籍的區(qū)別對(duì)待依然明顯。我國(guó)的行政體制決定了中央和地方承擔(dān)不同的責(zé)任，統(tǒng)一決策、分級(jí)管理。在農(nóng)民市民化問(wèn)題上，地方政府大多從城市居民利益出發(fā)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民實(shí)施抑制和排斥的政策。如在就業(yè)扶持政策上，農(nóng)民工與城市居民并不平等。

(三)進(jìn)程農(nóng)民自身的問(wèn)題

我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制在特定時(shí)期發(fā)揮了巨大的作用，但也帶來(lái)了一些問(wèn)題，塑造了農(nóng)民和市民兩個(gè)截然不同的群體，人口素質(zhì)差異明顯。農(nóng)民市民化過(guò)程中，要適應(yīng)城市生活的需要，提高綜合素質(zhì)，學(xué)習(xí)市民的思維觀念，改變自身的行為方式，不斷提高文化知識(shí)、工作技能等整體素質(zhì)，主動(dòng)融入城市文化當(dāng)中，才能獲取相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入。整體看來(lái)，農(nóng)民自身的法律意識(shí)還比較淡薄。表現(xiàn)在以下方面:一是當(dāng)權(quán)益被非法侵犯時(shí)，不知道或不敢運(yùn)用法律維護(hù)自身權(quán)益，難以保障自己的合法權(quán)益。二是一小部分農(nóng)民進(jìn)城后，沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變自身的價(jià)值觀念，渴望成功，急功近利，沒(méi)有法律觀念，做出了一些有害社會(huì)的不法行為。三是部分農(nóng)民由于沒(méi)地位、沒(méi)技術(shù)，進(jìn)城后易受到不平等對(duì)待，如身份歧視、工資歧視、就業(yè)歧視等，這會(huì)使他們作出偏激行為，影響社會(huì)穩(wěn)定。

三、農(nóng)民市民化進(jìn)程中的制約因素

農(nóng)民市民化要求公共資源配置均衡，公平是第一要義，具體說(shuō)來(lái)，就是要實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民和城市居民享有平等政治權(quán)利、公平享受勞動(dòng)待遇、社會(huì)資源和教育資源。政府是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的關(guān)鍵所在，需要扮演積極的角色，通過(guò)建立合理的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)階層的合理流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層的互惠共贏。

影響農(nóng)民市民化的關(guān)鍵在于制度安排。一是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度及衍生的用人制度嚴(yán)重制約農(nóng)民市民化進(jìn)程。這一點(diǎn)在大城市尤為明顯，戶籍制度人為將城市居民和農(nóng)民劃分為兩個(gè)不平等的群體，雖然戶籍管理近來(lái)有些松動(dòng)，但仍是進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法逾越的鴻溝，嚴(yán)重打擊了進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)生活積極性;二是目前的土地政策?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地政策禁止轉(zhuǎn)移和買賣土地，這雖然能解決農(nóng)民的基本生活，但也將農(nóng)民束縛在土地上。三是現(xiàn)行的社會(huì)保障制度。各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理的是城市居民的社會(huì)保障，進(jìn)城農(nóng)民被排斥在外。農(nóng)民在城市中從事與市民相同的甚至?xí)r間與強(qiáng)度遠(yuǎn)超城市居民的工作，但無(wú)法享受相應(yīng)的保障。

四、充分發(fā)揮政府作用，加快實(shí)現(xiàn)河南省農(nóng)民市民化進(jìn)程

農(nóng)民市民化進(jìn)程是一個(gè)協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的過(guò)程，推進(jìn)農(nóng)民市民化涉及的部門多、范圍廣，政府應(yīng)完善相關(guān)政策，為農(nóng)民進(jìn)城提供好服務(wù)，吸引農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)城，變限制農(nóng)民進(jìn)城為吸引農(nóng)民進(jìn)城，加快推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。

(一)改變供給模式，多渠道增加公共服務(wù)供給

各級(jí)政府要確保財(cái)政充足，對(duì)基本公共服務(wù)的供給起到主導(dǎo)作用，改變過(guò)去傳統(tǒng)的單純供給模式，綜合運(yùn)用各種方式，促進(jìn)社會(huì)志愿服務(wù)、購(gòu)買服務(wù)、發(fā)展慈善事業(yè)等，不斷發(fā)展壯大參與基本公共服務(wù)提供的社會(huì)力量，拓寬基本公共服務(wù)的領(lǐng)域及渠道。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)要鼓勵(lì)和扶持一些重要力量，特別是用工企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、志愿服務(wù)者、民辦社會(huì)事業(yè)等社會(huì)力量參與到基本公共服務(wù)的提供上來(lái)，最大程度彌補(bǔ)政府基本公共服務(wù)的供給缺口，不斷提高供給效率，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的多元化供給格局，以適應(yīng)農(nóng)民市民化要求。

(二)加大整合力度，進(jìn)一步完善資源配置方式

各級(jí)政府要因地制宜，進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)資源配置方式，統(tǒng)籌規(guī)劃本地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施，要綜合考慮進(jìn)城人口的流動(dòng)動(dòng)態(tài)、服務(wù)半徑和服務(wù)人群數(shù)量等因素。要加大整合力度，重組資源綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和布局標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)功能完備的綜合性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，變按行政區(qū)劃配置基本公共服務(wù)為面向全區(qū)域覆蓋，合并覆蓋人群和功能相近的服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分滿足農(nóng)民市民化需要。

(三)不斷改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)社會(huì)融合組織建設(shè)

我國(guó)的戶籍制度決定了現(xiàn)行的社會(huì)管理和服務(wù)體制無(wú)法滿足大量農(nóng)民進(jìn)城的需求，只有不斷改革創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)和管理體制機(jī)制，擴(kuò)大服務(wù)人群，提高其社會(huì)化程度。各級(jí)政府要拓寬進(jìn)城農(nóng)民維權(quán)途徑和民意表達(dá)渠道，積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民參與民主管理，完善新老居民民主議事程序;把進(jìn)城農(nóng)民逐步納入管理和服務(wù)范圍，加強(qiáng)群眾自治組織建設(shè)，加快發(fā)展多種形式的社會(huì)融合組織，完善社區(qū)服務(wù)，形成合理的管理網(wǎng)絡(luò);要為進(jìn)城農(nóng)民營(yíng)造富有歸屬感、包容多元文化和親和力的生活環(huán)境，積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民參加社區(qū)志愿服務(wù)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民參與公益活動(dòng)，多措并舉，加快進(jìn)城農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換和身份重構(gòu)。

(四)改進(jìn)測(cè)算方法，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中央要從戰(zhàn)略出發(fā)，從農(nóng)民市民化的實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮人口流動(dòng)因素，測(cè)算中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府改善本區(qū)域基本公共服務(wù)的積極性。既要加大進(jìn)城農(nóng)民較多地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助力度，又要綜合考慮義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)情況，出臺(tái)農(nóng)民異地養(yǎng)老醫(yī)療轉(zhuǎn)移續(xù)接辦法的相關(guān)政策，配套建立、轉(zhuǎn)移和支付農(nóng)民保險(xiǎn)關(guān)系等。

(五)改革就業(yè)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度

各級(jí)政府要充分考慮本區(qū)域的現(xiàn)狀，改革城市不合理的用工制度，建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的用工制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。要公平合理，科學(xué)規(guī)范，充分引導(dǎo)，對(duì)于不合理的規(guī)定和歧視性的就業(yè)政策要及時(shí)廢除，建立健全供需雙方自由選擇的用人機(jī)制，規(guī)范建立進(jìn)城農(nóng)民本區(qū)域就業(yè)和跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)相結(jié)合的政策并做好相關(guān)配套措施，最大程度實(shí)現(xiàn)進(jìn)城勞動(dòng)力資源的高效合理配置。具體說(shuō)來(lái)，有以下幾點(diǎn):一是從農(nóng)民的實(shí)際需求和農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)出發(fā)，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)整本地的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，把促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)，積極引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，本地解決農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題;二是充分利用大中城市的優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)。大中城市尤其是大城市，具有城市功能齊全、資源密集、基礎(chǔ)設(shè)施完備、擴(kuò)張能力強(qiáng)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)專業(yè)化和內(nèi)部分工深化趨勢(shì)日益突出等特點(diǎn)，能夠?yàn)樘岣咿r(nóng)民素質(zhì)能力以及為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供支持。

(六)建立健全進(jìn)城農(nóng)民子女的就學(xué)制度

進(jìn)城農(nóng)民子女的就學(xué)問(wèn)題直接關(guān)系到進(jìn)城農(nóng)民的切身利益，要充分認(rèn)識(shí)其對(duì)于縮小收入差距、縮小城鄉(xiāng)差別以及建立公平、正義與和諧的社會(huì)的重要推進(jìn)作用。各級(jí)政府要高度重視，妥善解決，就近建立進(jìn)城農(nóng)民子女學(xué)校，確保進(jìn)城農(nóng)民在教育資源分配、教育收費(fèi)、師資待遇、教學(xué)內(nèi)容和管理等方面享有同等待遇，妥善安置流入本區(qū)域的進(jìn)城農(nóng)民子女上學(xué)。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民市民化需要一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，不可能一蹴而就。在此過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，逐步打破束縛農(nóng)民市民化的政策壁壘，通過(guò)建立公平合理的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)各階層的合理流動(dòng)和互惠共贏，加快推進(jìn)河南省農(nóng)民市民化進(jìn)程。

[1]關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2008－02－27.

[2]胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2005－06－27.

[3]何增科.馬克思、恩格斯關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的基本觀點(diǎn)述要[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)(雙月刊)，2005(5).

[4]王建華.改善民生必須推行基本公共服務(wù)均等化[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(6).

[5]鄒文輝.農(nóng)村公共服務(wù)均等化方案求解[J].中國(guó)改革，2008(1).

[6]常修澤.公共服務(wù)均等化亟須體制支撐[J].瞭望，2007(7).