■張 帆

我國(guó)基本公共服務(wù)缺失嚴(yán)重的現(xiàn)狀，表明當(dāng)前地方政府的公共服務(wù)財(cái)政機(jī)制效果并不理想。從主觀層次來(lái)講，公共服務(wù)的提供屬于“市場(chǎng)失靈”范圍，需要政府來(lái)彌補(bǔ)，此時(shí)政府就成為公共服務(wù)供給的主體。如果要地方政府承擔(dān)提供公共服務(wù)，則必須保證政府有意愿承擔(dān)責(zé)任設(shè)計(jì)機(jī)制。這包含著兩層含義：一是需要明確供給公共服務(wù)的政府職能，二是存在政府供給公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。從客觀層次來(lái)講，一方面公共服務(wù)屬于公益性產(chǎn)品，其保障資金的主要來(lái)源是財(cái)政收入，要保證地方政府提供公共服務(wù)的財(cái)力保障；另一方面中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，無(wú)論實(shí)施怎樣的公共服務(wù)財(cái)政體制，都不可避免地受到政治經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境的影響和制約，即如何在既定的外部環(huán)境條件下最大化提供公共服務(wù)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制作用，這也是解決公共服務(wù)供給缺失問題的關(guān)鍵技術(shù)問題之一。從提供公共服務(wù)角度來(lái)考慮，中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制對(duì)公共服務(wù)均等化實(shí)施存在一些困難。

一、財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給的政府責(zé)任分析

從改革開放以來(lái)的財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給體系的變革可以看出，政府對(duì)公共服務(wù)的供給責(zé)任是在2002年前后才逐漸明確的，在此之前對(duì)公共服務(wù)的供給主體實(shí)質(zhì)上處于一種缺失狀態(tài)，而我國(guó)政府在轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中，對(duì)社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品也是近幾年的事情，政府部門對(duì)公共服務(wù)供給責(zé)任劃分一直在中央政府和地方政府之間相互博弈，對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)的分工還存在進(jìn)一步的探討。

（一）對(duì)公共服務(wù)供給主體的探討

從稅收歸宿原則而言，全國(guó)公共服務(wù)的受益范圍涵蓋整個(gè)國(guó)家，每個(gè)區(qū)域的居民都能同等消費(fèi)，因而代表地方居民利益的地方政府不會(huì)自愿提供，應(yīng)由中央政府提供。稅收歸宿原則實(shí)際上是說(shuō)明公共服務(wù)供給的政府責(zé)任應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的外溢性進(jìn)行劃分，外溢性較大的公共服務(wù)應(yīng)該由中央財(cái)政承擔(dān)更多責(zé)任，外溢性較小的公共服務(wù)應(yīng)該由地方財(cái)政承擔(dān)較多責(zé)任，根據(jù)外溢性的大小來(lái)劃分財(cái)政分權(quán)度應(yīng)該說(shuō)是一種把公共服務(wù)外溢性內(nèi)生化的合理手段。我國(guó)在對(duì)政府責(zé)任劃分，歸納起來(lái)分為兩個(gè)階段，一是在1980年到1994年之間，這一階段，財(cái)政體制從“分灶吃飯”到“財(cái)政包干制”的轉(zhuǎn)變，在1994年分稅制改革中，中央向地方政府放權(quán)，外溢性擴(kuò)大，事權(quán)層層下移，形成了“供給真空”的問題。在2002年前后汲取了改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，中央政府逐漸向上收權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，這種政策調(diào)整對(duì)劃分公共服務(wù)供給是在外溢性不可測(cè)的情形下的一種選擇過(guò)程，但存在很多問題。雖然中央通過(guò)“甩包袱”的做法提高了中央政府的調(diào)控力度和激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但是這種通過(guò)“事權(quán)上移”來(lái)減輕基層財(cái)政的困難、運(yùn)用中央財(cái)力和責(zé)成地方政府承擔(dān)公共服務(wù)供給的辦法還是比較難實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)當(dāng)前處于發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不牢固，中央財(cái)政和地方財(cái)政能在多大程度上承擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)值得商榷；其次，如果中央財(cái)政通過(guò)“事權(quán)上移”來(lái)承擔(dān)大部分公共服務(wù)供給責(zé)任，可能會(huì)減少中央政府的可控財(cái)力，降低中央政府的宏觀調(diào)控力度，但是把責(zé)任劃分給地方，由于地方各政府財(cái)力不均，也有加大地方財(cái)政壓力，超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，致使地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)加劇。

（二）激勵(lì)因素導(dǎo)致公共服務(wù)供給上的缺失

根據(jù)奧茨的分權(quán)定理，讓地方政府提供給公共服務(wù)給各自的選民，總是要比由中央政府向全體選民提供服務(wù)更有效。然而，這一定理有效的條件是在分權(quán)體制下政府與本轄區(qū)居民兩者福利激勵(lì)相容。如果政府與居民偏好不一致，就會(huì)導(dǎo)致地方政府提供公共服務(wù)動(dòng)力減弱，執(zhí)政意愿下降。

首先，在分權(quán)體制下，財(cái)政內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制將加強(qiáng)地方政府官員對(duì)某種目標(biāo)的偏好，復(fù)合型的目標(biāo)函數(shù)賦予地方政府官員執(zhí)政的不確定性，誘導(dǎo)地方政府行為目標(biāo)偏離居民偏好。我國(guó)1994年分稅制改革本質(zhì)上是一種財(cái)政稅收激勵(lì)因素促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這種財(cái)政分權(quán)內(nèi)生激勵(lì)從財(cái)政收入和官員仕途晉升兩個(gè)方面被過(guò)度放大，從而影響了地方政府在基本公共服務(wù)供給上的責(zé)任感。

其次，目前考核地方政府政績(jī)的主要方法仍是 “以GDP為主的政績(jī)考核”激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致地方政府忽視了自身多任務(wù)職能，特別是對(duì)于官員在任期內(nèi)的政績(jī)考核晉升制度放大了地方政府過(guò)分注重以增加財(cái)政收入為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)偏好，造成工作重心是以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為核心，忽視民眾對(duì)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的真實(shí)需求，使得社會(huì)公共服務(wù)難以得到改善。

二、財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給的財(cái)政缺口分析

公共服務(wù)的提供需要巨大的資金支持，但從資金來(lái)源看，中央政府并沒有給地方政府多大的稅收權(quán)和財(cái)權(quán)，又由于公共服務(wù)具有公益性特點(diǎn)，無(wú)法通過(guò)收費(fèi)等方式彌補(bǔ)成本，地方政府被要求分擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任，根本原因是中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。當(dāng)然這種不對(duì)稱可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，但由于地方財(cái)政預(yù)算等不透明、信息公開化不完善等原因，給地方政府提供公共服務(wù)還存在很多亟待解決的問題。

（一）提供公共服務(wù)要求財(cái)權(quán)和財(cái)力要相匹配

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央政府同時(shí)要求地方政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但是地方政府能否擁有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力值得思考。財(cái)權(quán)和財(cái)力的區(qū)別在于前者是一級(jí)政府籌集和支配收入的權(quán)力，后者是一級(jí)政府能夠支配的財(cái)政收入。從基本公共服務(wù)的公共品屬性角度來(lái)看，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等具有較強(qiáng)的外溢性，由地方政府來(lái)完全負(fù)擔(dān)也是不符合公共品供給受益歸宿原則的。當(dāng)中央政府沒有相應(yīng)的配套資金時(shí)，地方政府是不愿意從預(yù)算外收入來(lái)支出的，他們認(rèn)為這些支出應(yīng)當(dāng)由中央政府來(lái)付費(fèi)，中央政府認(rèn)為地方政府在應(yīng)該花錢的地方（例如供給公共服務(wù)）沒有花，而地方政府作為經(jīng)濟(jì)人角色認(rèn)為提供這些公共服務(wù)既然是中央政府的決策，就應(yīng)該要有相應(yīng)資金配套來(lái)支持。這就使得地方政府有理由降低或不提供公共服務(wù)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，就是中央和地方政府之間的財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱，產(chǎn)生縱向財(cái)政不平衡的問題。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度的不完善地方提供公共服務(wù)力不從心

轉(zhuǎn)移支付制度在解決基本公共服務(wù)問題上被賦予眾望。根據(jù)我國(guó)目前的財(cái)稅制度，轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)富裕地區(qū)和落后地區(qū)之間的財(cái)政能力平衡是保證各級(jí)政府擁有供給基本公共服務(wù)能力的體制保障。然而我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度并不完善，主要體現(xiàn)在地方政府的真實(shí)信息和硬化預(yù)算約束兩方面還需亟待深化改革。

1、預(yù)算透明度問題。雖然我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度有很多缺陷，通過(guò)不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上仍可緩解區(qū)域間的財(cái)力不均。更重要的是，如果地方政府如果以經(jīng)濟(jì)人角色把地方利益最大化作為目標(biāo)，地方政府就有動(dòng)機(jī)利用信息不對(duì)稱隱瞞自己的真實(shí)情況，從而使得中央政府與地方政府具有明顯的委托人與代理人關(guān)系，二者目標(biāo)函數(shù)不一致而相互博弈，導(dǎo)致最終分配的結(jié)果是中央政府更愿意把轉(zhuǎn)移支付的水平確定在維持財(cái)政基本運(yùn)轉(zhuǎn)的水平上，地方政府供給公共服務(wù)的財(cái)力也沒有提高。

2、預(yù)算約束問題。政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是以各級(jí)政府間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以滿足各地公共需求為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政均等化相掛鉤，但是地區(qū)間財(cái)政能力均等與基本公共服務(wù)均等并不存在必然的因果關(guān)系。當(dāng)?shù)胤秸畵碛凶銐虻呢?cái)力之后，還需要有充足的理由把資源用在基本公共服務(wù)上進(jìn)行最優(yōu)配置，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的注入也可能會(huì)擠出地方政府自身的投入，而保持公共服務(wù)支出水平變化不大。另外，對(duì)主要依賴于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的地方政府而言，為了“政績(jī)工程”和完成上級(jí)政府的要求，可能會(huì)產(chǎn)生大量地方債務(wù)。在分權(quán)體制下，如何硬化軟預(yù)算約束以保證地方政府有能力承擔(dān)公共支出責(zé)任成為要解決的議題。

三、財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給的外部環(huán)境制約

財(cái)政分權(quán)體制最大的好處在于地方政府比中央政府更能獲知本轄區(qū)內(nèi)的居民偏好，從而能夠更好地配置有限資源，提供更為科學(xué)合理的公共服務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況滿足社會(huì)需要。從理論上來(lái)講是更能夠獲得“用足投票”和“用手投票”的機(jī)會(huì)。而要發(fā)揮這種機(jī)制條件的兩個(gè)重要因素是居民可以自由流動(dòng)和擁有充分的民主。從相反的角度來(lái)看，如果不滿足這個(gè)條件，那么提供更能符合當(dāng)?shù)鼐用衿玫墓卜?wù)優(yōu)勢(shì)也就被抑制了。

（一）從政策層面來(lái)看

行政區(qū)劃作為分權(quán)的產(chǎn)物，在同級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也滋生了地方保護(hù)主義，從稅收的來(lái)源角度講，地方政府愿意留住富人而少要窮人，這就導(dǎo)致出現(xiàn)富人區(qū)和窮人區(qū)，在這兩個(gè)區(qū)域內(nèi)提供的公共服務(wù)也不一樣。特別是我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍制度改革剛剛起步，要實(shí)現(xiàn)公民身份的平等和農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)公平的戶籍制度還有待完善。另外，由于我國(guó)中西部地區(qū)貧富差距太大，如果戶籍完全放開，則必然有大量人口遷入發(fā)達(dá)地區(qū)，那么地方政府必然會(huì)考慮財(cái)政收支問題從而采取相關(guān)政策來(lái)限制不能分擔(dān)公共服務(wù)成本的流動(dòng)人口遷入，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給水平越高的地區(qū)可能集聚的富人越多，從而進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域間的基本公共服務(wù)差距，最終導(dǎo)致基本公共服務(wù)的大量缺失。

（二）從我國(guó)從政治歷史層面來(lái)看

中國(guó)的地方政府官員并不是單純通過(guò)地方選民選舉進(jìn)行聘任的，當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)為失去當(dāng)?shù)鼐用竦闹С植⒉荒敲粗匾臅r(shí)候，可能會(huì)激勵(lì)地方政府不是按照當(dāng)?shù)鼐用竦钠脕?lái)配置地方財(cái)政資源。在基本公共服務(wù)的實(shí)際偏好問題上，中國(guó)當(dāng)前尚未建立起一個(gè)比較科學(xué)的利益表達(dá)或者呼吁機(jī)制，群眾能否充分享有話語(yǔ)權(quán)或者投票決策權(quán)和知情權(quán)是政府真切獲知當(dāng)?shù)鼐用衿玫年P(guān)鍵因素。

四、建設(shè)民生服務(wù)型財(cái)政，推進(jìn)公共服務(wù)均等化建議

要提供完善的公共服務(wù)，還需從財(cái)力上做文章，發(fā)展經(jīng)濟(jì)解決資金問題。在培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要著力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)好民生服務(wù)型財(cái)政，把實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化作為政府的主要社會(huì)職能，健全基本公共服務(wù)均等化的組織體系、投資體系和公共產(chǎn)品供給體系。

（一）健全公共服務(wù)均等化的組織體系

服務(wù)公共利益是政府的重要職能，推進(jìn)公共服務(wù)均等化實(shí)質(zhì)是政府為全體社會(huì)成員提供基本而又有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)。要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距，使得不同社會(huì)階層均衡受益，就需要健全的組織體系保證。這個(gè)組織體系里面，需要成立一個(gè)以地方高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)建立的小組，研究部署城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化工作，定期召開專題會(huì)議和開展專項(xiàng)調(diào)查，能夠及時(shí)解決工作中遇到的問題。另外，在推進(jìn)公共服務(wù)均等化工作過(guò)程中，重點(diǎn)組織規(guī)劃好農(nóng)村基本公共均等化水平，以規(guī)劃為龍頭，逐步完善推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃體系，制定城鄉(xiāng)一體化的總體規(guī)劃，編制社會(huì)保障、科學(xué)文化，醫(yī)療衛(wèi)生，公路交通，供水供電和環(huán)境保護(hù)等方面的規(guī)劃體系，將規(guī)劃放在農(nóng)村和社會(huì)事業(yè)上。同時(shí)建立監(jiān)督體系，將社會(huì)民生工程納入績(jī)效監(jiān)督體系中，并以責(zé)任報(bào)告形式向社會(huì)開放，吸納社會(huì)民眾意見和建議。

（二）做好基本公共服務(wù)均等化的投入體系建設(shè)

如何用有限財(cái)力來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，地方公共財(cái)政改革的方向。加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，強(qiáng)化財(cái)政投入的農(nóng)村導(dǎo)向、區(qū)域?qū)蚝兔裆鷮?dǎo)向，是基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化的改革方向和重心。

1、強(qiáng)化農(nóng)村導(dǎo)向，推進(jìn)城鄉(xiāng)間公共財(cái)政保障能力均等化。圍繞城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，推動(dòng)政府支出向農(nóng)村傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，提升農(nóng)村公共財(cái)政保障能力，加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的直接投入。引導(dǎo)社會(huì)資金支持農(nóng)村事業(yè)發(fā)展，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，設(shè)立“企業(yè)支持社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)，鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位參與新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管，將財(cái)政支農(nóng)資金捆綁使用、統(tǒng)籌安排，大力推行財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，確保則政支農(nóng)資金安全、規(guī)范、有效使用。

2、強(qiáng)化區(qū)域?qū)颍ν七M(jìn)地區(qū)間公共財(cái)政保障能力均等化。地方政府要把財(cái)力重心下移，理順財(cái)政管理體制、擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政建設(shè)，根據(jù)縣、鄉(xiāng)事權(quán)調(diào)核，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，增強(qiáng)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障能力，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力。

（三）構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化公共產(chǎn)品供給體系

1、以滿足基本物質(zhì)方面逐步提高民生性服務(wù)。首先要根據(jù)各地實(shí)際情況探索農(nóng)村養(yǎng)老體系，建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，做到即征即報(bào)、應(yīng)保盡保，及時(shí)轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐年提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資水平。其次是要推進(jìn)建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)。將進(jìn)城農(nóng)民工列入公共就業(yè)服務(wù)范圍，被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗失業(yè)人員同等的優(yōu)惠政策。

2、以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為載體，在公共事業(yè)性服務(wù)方面推進(jìn)均等化。以標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)為載體。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。力求在硬件、師資等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。以“文化進(jìn)農(nóng)村”為載體，促進(jìn)農(nóng)村公共文化建設(shè)。積極實(shí)施以農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣播電視村村通、農(nóng)村電影等為內(nèi)容的新農(nóng)村文化建設(shè)工程。