■ 閆世剛 外交學(xué)院
新能源又被稱為清潔能源,是在新技術(shù)條件下所開發(fā)利用的能源資源,包括生物質(zhì)能、太陽能、風(fēng)能、潔凈煤技術(shù)、氫能、核能等。起始于美國的世界金融危機對全球經(jīng)濟造成沉重打擊之后,面對全球金融危機和經(jīng)濟衰退,新能源開發(fā)和利用被提到具有戰(zhàn)略性的地位并被作為應(yīng)對經(jīng)濟危機的有效手段。美國、歐盟等世界發(fā)達經(jīng)濟體大力推進新能源的發(fā)展,既著眼于當(dāng)前應(yīng)對金融危機,更從戰(zhàn)略的高度搶占未來經(jīng)濟的制高點。
美國率先把發(fā)展新能源作為應(yīng)對金融危機的重要舉措,顯示了其對研發(fā)替代能源、發(fā)展新能源和改變美國能源消費方式的決心。2009年2月15日,總額達到7870億美元的《美國復(fù)蘇與再投資法案》由美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效,其中新能源為主攻領(lǐng)域之一,重點包括發(fā)展高效電池、智能電網(wǎng)、碳儲存和碳捕獲、風(fēng)能、太陽能等;美國政府計劃到2020年可再生能源發(fā)電量須占總發(fā)電量的20%,到2025年,美國新能源技術(shù)和能源效率技術(shù)投資規(guī)模將高達1900億美元。歐盟把新能源產(chǎn)業(yè)提升到戰(zhàn)略的高度,2007年初,歐盟就提出了到2020年可再生能源占歐盟能源供應(yīng)量20%的新能源政策。金融危機爆發(fā)之后,歐盟為了加強其在新能源領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢,進一步加大政策力度。2009年3月,歐盟委員會制定了一項發(fā)展“環(huán)保型經(jīng)濟”的戰(zhàn)略規(guī)劃,從2009年至2013年五年間投資1050億歐元,支持綠色技術(shù)的開發(fā)及應(yīng)用,保持歐盟在綠色技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位,全力打造歐盟地區(qū)的綠色經(jīng)濟。
新能源產(chǎn)業(yè)孕育著新的經(jīng)濟增長點,并成為新一輪國際競爭戰(zhàn)略制高點,中國政府把新能源產(chǎn)業(yè)視為促進經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)升級的重要動力。2009年3月,溫家寶總理在《政府工作報告》中明確指出,大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔能源,要積極發(fā)展核能、風(fēng)能、太陽能、水能等清潔能源。我國發(fā)布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》中提出到2020年可再生能源將占能源消費總量的15%。而即將出臺的《新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對新能源的開發(fā)利用和傳統(tǒng)能源升級變革在具體實施路徑、發(fā)展規(guī)模等方面都進行了部署,該規(guī)劃的規(guī)劃期為2011-2020年,規(guī)劃期內(nèi)對新能源產(chǎn)業(yè)累計增加5萬億元投資,將每年增加1.5萬億元產(chǎn)值,增加1500萬社會就業(yè)崗位。
在國家政策鼓勵和市場需求拉動下,我國新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,然而在新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大的同時,在新能源關(guān)鍵技術(shù)上掌握得還不多,在太陽能、電力儲存、風(fēng)電等諸多領(lǐng)域缺乏核心技術(shù),新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨后勁不足的困境,因此積極開展新能源外交已成為發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的重要途徑和戰(zhàn)略舉措。通過加強國際間合作與對話交流、開展務(wù)實合作,拓展同美國、歐盟等發(fā)達國家新能源技術(shù)合作,積極吸收和引進國外新能源技術(shù)、設(shè)備和成果,以推動我國新能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。
中國開展新能源合作,主要是以美國、歐盟為主要對象的雙邊合作,目前已在產(chǎn)業(yè)政策、雙邊合作和科技交流方面形成了能源合作機制。近年來中國與美歐更將新能源作為突破口,新能源國際合作領(lǐng)域逐步擴寬,合作機制不斷深化。
中美是全球最大的能源生產(chǎn)國和消費國,兩國在能源安全和應(yīng)對氣候變化方面具有共同利益。開展新能源合作不僅促進中美能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和環(huán)境改善,也推動國際氣候合作機制的建設(shè)以及全球氣候治理的成效?;趯π履茉春凸?jié)能減排領(lǐng)域的空前重視,中美兩國新能源合作便有了共同的追求和目標(biāo),中美新能源合作不斷深化,逐漸走向機制化和成熟化。
中美能源政策對話,是雙方探討新能源合作的重要機制,在2005年首次能源政策對話中,雙方談到在清潔能源、核電節(jié)能方面的合作;2006年第二次對話中美雙方一致同意,將發(fā)展新能源與可再生能源作為兩國能源合作的重要領(lǐng)域;2007年第三次對話雙方簽署了《關(guān)于工業(yè)能效合作的諒解備忘錄》,中美兩國強調(diào)加強在提高煤炭利用效率和發(fā)展清潔能源方面的合作;2009年第四次對話中美雙方就兩國新能源政策、中美清潔能源聯(lián)合研究、潔凈煤技術(shù)、核能及可再生能源等事關(guān)中美能源發(fā)展的重大政策性問題進行了深入探討,并簽署了清潔燃料領(lǐng)域合作、二氧化碳捕獲和封存技術(shù)合作等三項新能源領(lǐng)域的合作協(xié)議。
以2009年11月奧巴馬訪華為契機,中美除正式簽署《中美關(guān)于加強氣候變化、能源和環(huán)境合作的諒解備忘錄》外,為了對兩國從事清潔能源聯(lián)合研發(fā)提供便利,并為兩國研究人員提供合作平臺,雙方還簽署了《中國科技部、國家能源局與美國能源部關(guān)于中美清潔能源聯(lián)合研究中心合作議定書》,并計劃在未來五年投入至少1.5億美元,重點開展包括新能源汽車、綠色建筑、清潔煤等課題研究。此外,雙方還明確表示將在多個新能源領(lǐng)域進行合作,包括發(fā)展清潔能源、加強清潔煤技術(shù)合作以及推動雙方在利用太陽能、風(fēng)能、先進生物燃料等方面技術(shù)和政策合作等。
中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話則把中美新能源合作明確定位到戰(zhàn)略層次,也進一步凸顯新能源合作與氣候變化這一重大全球性議題的關(guān)聯(lián)性。2010年第二輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中,雙方就發(fā)展清潔能源、加強清潔煤技術(shù)合作以及推動兩國在利用風(fēng)能、太陽能、先進生物燃料和現(xiàn)代電網(wǎng)制定路線方面的技術(shù)和政策合作等達成共識;并簽署《中國國家發(fā)展改革委與美國國務(wù)院關(guān)于綠色合作伙伴計劃框架實施的諒解備忘錄》、《中國國家核安全局和美國核管制委員會關(guān)于進一步加強西屋AP1000核反應(yīng)堆核安全合作備忘錄》等五項合作協(xié)議。2011年第三輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中,雙方就新能源合作達成多項共識,將深入開展智能電網(wǎng)、大規(guī)模風(fēng)電開發(fā)、天然氣分布式能源、頁巖氣和航空生物燃料等方面的務(wù)實合作,并在《中美能源和環(huán)境十年合作框架》和《中國國家發(fā)展改革委與美利堅合眾國國務(wù)院關(guān)于綠色合作伙伴計劃框架實施的諒解備忘錄》框架下簽署了6對新的綠色合作伙伴關(guān)系。
中歐在新能源領(lǐng)域合作的深入,主要是雙方對節(jié)能減排和環(huán)境環(huán)保問題的關(guān)注和共識。中歐在新能源領(lǐng)域的合作始于20世紀(jì)80年代,目前雙方在產(chǎn)業(yè)政策、雙邊合作和科技交流方面形成了新能源合作機制。創(chuàng)立于1994年的中國—歐盟能源合作大會,是中歐能源合作最大規(guī)模和最高級別的會議,也是中歐新能源合作的重要平臺。2006年第六次中歐能源大會上,中歐簽署《有關(guān)二氧化碳捕捉和儲存近零排放發(fā)電技術(shù)合作協(xié)議》,中歐雙方就煤炭近零排放技術(shù)的研發(fā)、展示以及示范工作開展合作;2008年第七次中歐能源合作大會上,中歐雙方就可再生能源技術(shù)、氫能與燃料電池技術(shù)、生物燃料技術(shù)、煤和氣水化合物技術(shù)、以及先進核能技術(shù)等方面進行深入交流;2010年第八次中歐能源合作大會則側(cè)重于可再生能源、智能電網(wǎng)和清潔汽車三個領(lǐng)域開展技術(shù)和產(chǎn)業(yè)合作。
中歐峰會是中歐雙方新能源可持續(xù)發(fā)展對話與合作機制。2005年第八次中歐峰會簽署了《能源交通戰(zhàn)略對話諒解備忘錄》,并發(fā)表《中歐氣候變化聯(lián)合宣言》,宣言內(nèi)容包括加強清潔能源領(lǐng)域的合作與對話,以促進中歐經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展;2006年第九次中歐峰會上,雙方強調(diào)增強務(wù)實合作,特別是加強在在《清潔煤行動計劃》和《能效與可再生能源行動計劃框架》內(nèi)下的新能源合作;2008年第十一次中歐峰會簽署《中歐清潔能源中心聯(lián)合聲明》,聲明深化了在清潔能源領(lǐng)域的合作;2009年第十二次中歐峰會簽署《啟動近零排放碳項目第二階段合作諒解備忘錄》,雙方就可再生能源、清潔煤炭、生物燃料等新能源領(lǐng)域進行具體合作達成一致。2010年4月30日中歐清潔能源中心項目在北京啟動,資金規(guī)模為1240萬歐元,項目執(zhí)行期5年。該中心將著重于推動歐洲清潔能源和節(jié)能技術(shù)在中國的本土化,并將為中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高效的技術(shù)方案,方案涉及可再生能源、清潔煤技術(shù)、綠色建筑等領(lǐng)域。
由于中國和美國、歐盟新能源產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段不同,政策導(dǎo)向和出發(fā)點也有所差異,這使新能源國際合作面臨信任機制、技術(shù)合作壁壘和貿(mào)易保護主義等方面的挑戰(zhàn)。
新能源產(chǎn)業(yè)作為一個新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),國際間的協(xié)調(diào)與合作成為大勢所趨,維護自身可持續(xù)發(fā)展和能源安全使得新能源合作信任機制的建立成為一種必然。在中國和美歐新能源國際合作過程中,為了維護產(chǎn)業(yè)的競爭力,中國和美歐之間的互信對話機制在某些時期會處于脆弱的狀態(tài),這就導(dǎo)致雙方非常重視合作的收益。
隨著中國新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,新能源將可能成為中國和美國、歐盟之間競爭和沖突的新領(lǐng)域。發(fā)展低碳核心競爭力、新能源和低碳經(jīng)濟,對美國和歐盟未來經(jīng)濟競爭力和國際地位影響重大,二者積極推動氣候變化和綠色壁壘以其競爭力,同時削弱中國等競爭對手的競爭力。在新能源國際合作中,美國、歐盟擔(dān)憂中國強大的仿制和技術(shù)升級能力,害怕在技術(shù)轉(zhuǎn)移后,還未從中國新能源市場獲得足夠利益就被排擠出去。
新能源是新的技術(shù)革命,但由于中國新能源領(lǐng)域創(chuàng)新能力不足,許多高技術(shù)設(shè)備和材料嚴(yán)重依賴于進口,諸多領(lǐng)域的核心、關(guān)鍵技術(shù)尚未突破。因此,中國希望加大從美國和歐盟進口新能源技術(shù)力度,而相關(guān)技術(shù)出口的管制已經(jīng)成為中國和美歐之間在新能源領(lǐng)域合作的障礙。
美國在高技術(shù)領(lǐng)域?qū)θA出口實行嚴(yán)格的管制政策,《美國出口管理條例》和《美國出口管制商品清單》是其進行出口管制的兩個重要政策文件。2007年6月美國商務(wù)部相繼出臺《對中華人民共和國出口和再出口管制政策的修改和闡釋》、《新的經(jīng)驗證最終用戶制度》、《進口證明與中國最終用戶說明要求的修改》,這是在《清單》基礎(chǔ)上專門針對我國的新規(guī)定。這些出口管制政策給中美兩國的新能源技術(shù)合作帶來諸多不利的影響,例如在新能源技術(shù)領(lǐng)域,美國認(rèn)為很多新能源設(shè)備、技術(shù)及關(guān)鍵材料會被中國軍方使用。自1996年的“瓦森納協(xié)議”,再到2000年歐盟通過的“1334號法令”,以及歐盟各國自行實施的技術(shù)出口管理法規(guī)等,歐盟對我國實施的出口管制政策從未間斷過。在新能源合作領(lǐng)域,歐盟大力推進新能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓的商業(yè)化,意圖以高價出售設(shè)備謀取高額利潤;而中國則主張歐盟應(yīng)考慮實際情況,以較為優(yōu)惠的條件向中國轉(zhuǎn)讓新能源新技術(shù)。
全球金融危機后,隨著經(jīng)濟發(fā)展困難和國際市場競爭加劇,美國、歐盟和中國的經(jīng)濟摩擦日益增多,各種形式的保護主義愈演愈烈。突出表現(xiàn)為打著公平貿(mào)易的旗號,利用WTO等規(guī)則實行貿(mào)易保護,采用反傾銷、反補貼、綠色貿(mào)易壁壘和碳關(guān)稅等措施,范圍已向新能源產(chǎn)業(yè)擴展。
2009年6月,美國眾議院通過了《清潔能源安全法案》,該法案規(guī)定自2020年起,將對包括來自中國在內(nèi),未達到美國所規(guī)定碳排放標(biāo)準(zhǔn)的進口產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅,這些進口的產(chǎn)品主要是排放密集型的鋁、鋼鐵、水泥和一些化工產(chǎn)品。在新能源領(lǐng)域,中國的光伏和風(fēng)電產(chǎn)品連續(xù)遭遇美國的雙反調(diào)查。2011年11月8日,美國商務(wù)部正式對中國輸美太陽能電池(板)發(fā)起反傾銷和反補貼調(diào)查,這是美方首次針對中國清潔能源產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查。2012年1月19日美國商務(wù)部宣布將對中國輸美風(fēng)電產(chǎn)品展開反補貼和反傾銷“雙反”調(diào)查,這是繼太陽能電池后美國又一次對中國清潔能源產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查。
歐盟碳關(guān)稅進展更值得關(guān)注,2009年7月,在法國國內(nèi)推出碳稅之際,薩科奇總統(tǒng)積極推動設(shè)立“歐盟碳稅邊界機制”,對未加入減排體系的國家開征出口商品碳稅。2011年5月,歐盟宣布航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系,實施碳關(guān)稅,即自2012年起,凡是進出歐盟以及在歐盟內(nèi)部航線飛行的航空公司(包括外國航空公司),都將被納入碳排放交易配額制中,即航空公司將被分配一定的溫室氣體排放額度。美國、歐盟“碳關(guān)稅”政策的推出以及實施,將削弱中國在國際貿(mào)易中的傳統(tǒng)優(yōu)勢和成本優(yōu)勢,對中國外貿(mào)出口將帶來嚴(yán)重沖擊,并將引發(fā)中方采取相應(yīng)反制舉措,相關(guān)領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦將影響中國與美國、歐盟在雙邊新能源領(lǐng)域的合作。
中國能源外交正處在使用傳統(tǒng)能源和開發(fā)新型能源“兩種形態(tài)能源的交織期”。由于我國的傳統(tǒng)能源比較欠缺,經(jīng)濟發(fā)展對能源需求量很大,且面臨節(jié)能減排問題的緊迫性,凸顯出新型能源可持續(xù)發(fā)展性的優(yōu)勢。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措,但是目前我國與美歐新能源合作還存在著一些制約性因素,中國新能源國際合作應(yīng)該從以下四個方面加強籌劃
第一,構(gòu)建新能源國際合作戰(zhàn)略規(guī)劃。我國新能源國際合作戰(zhàn)略著眼于推動國家能源的多元化,保障中國的能源安全。新能源國際合作既服務(wù)于中國能源安全,又服務(wù)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;既爭取國際新能源互利合作,又確保中國利益最大化。中國與美歐新能源合作的重點在于支持和促進提高能效,推動可再生能源領(lǐng)域的合作,積極促進清潔、安全、經(jīng)濟、可靠的能源供應(yīng)體系。在這一過程中要積極推動新能源國際合作的法律法規(guī)、政策體系和管理機制建設(shè),為中國新能源國際合作營造良好的制度環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境,把政策激勵和產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展動力結(jié)合起來,使中國新能源產(chǎn)業(yè)具有可持續(xù)發(fā)展的國際競爭能力。
第二,加強新能源國際合作機制。新能源是我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障,也是應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境問題的重要環(huán)節(jié)。把新能源國際合作和節(jié)能減排相結(jié)合,積極地吸收和引進美歐新能源先進技術(shù)、設(shè)備和成果,以提升我國新能源產(chǎn)業(yè)的競爭力。另一方面,積極加強與歐美發(fā)達國家的能源對話,闡述我國在新能源的立場、態(tài)度和政策,爭取新能源領(lǐng)域的話語權(quán),積極維護國家的政治利益和經(jīng)濟利益。
第三,完善新能源國際合作手段。新能源國際合作的開展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要發(fā)揮政府部門、職能部門、企業(yè)等多方面主體的合力作用。首先,充分利用中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話、中歐峰會等戰(zhàn)略對話機制,加強溝通與合作,努力消除誤解和分歧,建立新能源國際合作的戰(zhàn)略互信,明確合作目標(biāo)、強化機制建設(shè)。其次,充分發(fā)揮地方政府在新能源合作中的積極性和創(chuàng)造性,鼓勵和引導(dǎo)中國企業(yè)積極參與國際能源合作,發(fā)揮外交、經(jīng)貿(mào)、發(fā)展援助等多方面優(yōu)勢,全方位拓展與美歐新能源合作領(lǐng)域和空間。最后,加強民間、學(xué)術(shù)界與美歐進行國際交流與合作,不斷拓寬合作領(lǐng)域,擴展合作規(guī)模,增加合作渠道,通過項目合作、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)引進、人才培養(yǎng)等多種方式,推動新能源科技合作的發(fā)展。
第四,強化新能源國際合作中的自主創(chuàng)新能力。新能源國際合作的重點在于構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新體系,提高我國新能源技術(shù)支撐和創(chuàng)新能力。新能源國際合作首先要充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)機制,把風(fēng)能、太陽能、生物能和核能等列入與美歐國際合作的重要領(lǐng)域,實現(xiàn)重點突破,提升新能源技術(shù)的國際競爭力。其次,發(fā)揮大型骨干企業(yè)和重點研究機構(gòu)的優(yōu)勢,積極參與美歐的國際交流與合作,聯(lián)合建設(shè)創(chuàng)新重點實驗室和研發(fā)中心,積極吸收國外新能源先進技術(shù)和應(yīng)用經(jīng)驗,支持開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)產(chǎn)品,加速科研成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。最后充分發(fā)揮新能源公共服務(wù)平臺和中介服務(wù)機構(gòu)作用,為新能源國際合作發(fā)展提供技術(shù)支持、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)、人才培訓(xùn)服務(wù)和合作交流等專業(yè)服務(wù)。
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