孫鵬媛

（洛陽理工學(xué)院 工程管理系，河南 洛陽 471023）

論河南省農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)、利用與保護

孫鵬媛

（洛陽理工學(xué)院 工程管理系，河南 洛陽 471023）

目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑.雖然《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》已為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)提供了一定程度的法律保障，構(gòu)建起農(nóng)村土地制度的基本框架，但是依舊存在著諸多缺陷.本文對現(xiàn)階段河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和存在的問題進行深入分析，并提出一些對策建議，希望能為河南省建立健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度有所助益.

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村社會保障體系

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地承包戶依法對其所承包土地的使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式進行處置，獲得收益的行為.從本質(zhì)上說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn).在我國，多部法律都對土地流轉(zhuǎn)有所界定.《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓.”但是由于多方面原因，土地流轉(zhuǎn)并不順暢.隨著近年來城市建設(shè)的加快，特別是在黨的十七屆三中全會召開以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)再次成為各界關(guān)注的焦點.

新中國成立后我國農(nóng)地使用制度經(jīng)歷了四次重大變革，其中最近一次是在1978年開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實行農(nóng)地由集體所有、家庭承包經(jīng)營.家庭承包制的推行，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離.1984年中央1號文件明確集體所有土地可以15年的期限承包給農(nóng)戶；1993年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定：在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變；2007年，《物權(quán)法》明確了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán).《物權(quán)法》規(guī)定，當目前30年的“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”；2008年，黨的十七屆三中全會明確提出，必須毫不動搖地堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營.

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障.隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地分散經(jīng)營的自然經(jīng)濟狀態(tài)以很難適應(yīng)當前和未來農(nóng)業(yè)市場化的要求，這不僅會制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大跨越、農(nóng)村經(jīng)濟的大發(fā)展，也會制約農(nóng)民收入的快速增長和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展.在當前農(nóng)村中，解決好土地問題，重要的一點就是在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展.

1 河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況分析

1.1 土地流轉(zhuǎn)形式和規(guī)模

據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，2007年河南省實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為6333.33千公頃，全省農(nóng)戶家庭承包土地流轉(zhuǎn)總面積為304.67千公頃，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的4.8%，這一比例和全國其他省區(qū)相比相對較低.2007年全國家庭承包經(jīng)營耕地總面積80933.33千公頃，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積為3700.8千公頃，流轉(zhuǎn)率4.6%.上海、廣東、浙江三?。ㄊ校┝鬓D(zhuǎn)率居全國前三名，分別達到41%、20%、19.57%，遠遠高于全國土地流轉(zhuǎn)平均水平；江蘇、天津、四川、重慶等省份流轉(zhuǎn)率達到10%左右；北京、福建、江西、湖南、黑龍江等省份流轉(zhuǎn)率在5%以上.

從河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式看，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有土地轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換、轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)拍賣等幾種.其中，全省以土地轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)土地總面積達156.67千公頃，占流轉(zhuǎn)總量的51.4%，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中面積最大、比例最高的一種形式；經(jīng)濟條件較好地區(qū)則多采用土地出租的形式，全省出租流轉(zhuǎn)土地總面積86千公頃，占流轉(zhuǎn)總量的28.2%，并呈現(xiàn)出逐年增加之勢.其他形式尚處于探索階段，涉及耕地資源較少.

1.2 土地流轉(zhuǎn)的基本特點

1.2.1 流轉(zhuǎn)進程趨于加快，規(guī)模不斷等大

進入本世紀以來，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，不僅存在鄉(xiāng)、村內(nèi)部的土地轉(zhuǎn)化，還出現(xiàn)了跨鄉(xiāng)、村承包土地的趨勢.2001年河南省農(nóng)戶家庭承包地流轉(zhuǎn)面積為115.33千公頃，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的1.7%，至2007年達304.67千公頃，占4.8%，年均增加31.53千公頃.

1.2.2 流轉(zhuǎn)主體趨于多元化.

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程不斷加快，農(nóng)戶間自發(fā)、隨意的流轉(zhuǎn)減少，由村組牽頭或中介組織參與的流轉(zhuǎn)逐漸增加.特別是一些社會工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等開始參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體.

1.2.3 流轉(zhuǎn)形式趨于多樣化

隨著流轉(zhuǎn)主體的日趨多元化，流轉(zhuǎn)的形式也出現(xiàn)多樣化趨勢.由多年的以轉(zhuǎn)包和互換為主的流轉(zhuǎn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、入股、互換、轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)拍賣等多種形式并存的狀態(tài).

1.2.4 流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異趨于擴大化

由于不同區(qū)域間的農(nóng)業(yè)資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式也存在較大差異.隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度加大，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、實行連片種植和規(guī)范化經(jīng)營，迫切需要對土地進行調(diào)整，由分散經(jīng)營向集約經(jīng)營過渡.

1.2.5 流轉(zhuǎn)期限趨于長期化

在2004年以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限多是以5年以下的短期流轉(zhuǎn)為主，占總流轉(zhuǎn)量的60%，但近年以來，長期流轉(zhuǎn)的比例在逐年增加.

2 當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

近年來，經(jīng)過不懈努力，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定成績，但是依然存在一些不容忽視的問題.

2.1 流轉(zhuǎn)范圍小，規(guī)?；?jīng)營程度低

目前在農(nóng)村，大部分的土地流轉(zhuǎn)主要是在本村村民之間，即大多數(shù)以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，向企業(yè)和村外流轉(zhuǎn)的較少，流轉(zhuǎn)層次不高.多數(shù)農(nóng)戶還沒有因土地流轉(zhuǎn)而獲取大的收益，因土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動力資源的優(yōu)化配置還未實現(xiàn).流轉(zhuǎn)的空間和規(guī)模很大程度上制約了實現(xiàn)農(nóng)村土地連片規(guī)模經(jīng)營和土地、資金、技術(shù)、勞動力等諸要素的優(yōu)化組合.

2.2 土地流轉(zhuǎn)交易量較小，流轉(zhuǎn)的收益不高

土地流轉(zhuǎn)用途多以一般的常規(guī)種植為主，效益較差，且多數(shù)流轉(zhuǎn)沒有約定土地收益的增長機制，致使土地收益不能和經(jīng)濟的發(fā)展同步增長，多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益增加不明顯，很難適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要.

2.3 土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，外出務(wù)工人員的增加，農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置土地.很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作還處于從社會自發(fā)到政府引導(dǎo)的初期階段，尚未建立土地流轉(zhuǎn)的準入制度.正因為沒有土地流轉(zhuǎn)的準入制度，土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，主要表現(xiàn)在口頭協(xié)議多，缺少書面材料，發(fā)生糾紛后沒有處理依據(jù);有書面合同的，也存在著不同程度上的概念不清、條款過于簡單或繁瑣、約定不明等問題；且一些資信情況不佳、經(jīng)營能力不強、項目可行性不高的個人或企業(yè)承包了大片的土地，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序混亂，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶承受不同程度的經(jīng)濟損失.

2.4 土地流轉(zhuǎn)缺少有效的服務(wù)平臺和機制

由于河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，基層的流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)匱乏，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)信息不通暢，流入方和轉(zhuǎn)出方很難及時有效的得以溝通，既浪費了土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置；同時，大多數(shù)市、縣、鄉(xiāng)都沒有設(shè)立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁機構(gòu)，發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛時，主要由缺乏專業(yè)知識的職能部門負責(zé)調(diào)解，這直接影響到正常生產(chǎn)生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定.

2.5 農(nóng)村居民的社會保障機制存在空缺

我國自改革開放以來，社會經(jīng)濟得到飛速發(fā)展，同時伴隨著城市化進程的加快，城市的社會保障相應(yīng)建立起來，而且在不斷完善之中.但是廣大農(nóng)村農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障依然是國家社會保障體系的盲區(qū)，還未完善.以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟來源的農(nóng)戶，習(xí)慣于依靠種地養(yǎng)活自己，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)就會失去生活的依靠，“土地是農(nóng)民的命根子”的思想根深蒂固，對土地的眷戀情節(jié)普遍存在；即使已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶，也把土地作為今后生活的“退路”，寧可將土地拋荒或粗放經(jīng)營，也要把自己賴以生存的土地保留下來，這些思想意識和做法難以促成土地有效流轉(zhuǎn)，影響了土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營.

3 推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

綜合河南省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展情況，結(jié)合全國其他部分省市農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的做法，要有效解決目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，需要從以下幾個方面入手：

3.1 積極創(chuàng)造外部環(huán)境，培育市場需求

推進良性的土地流轉(zhuǎn)有三個必要條件：一是農(nóng)民有自愿流轉(zhuǎn)的愿望，有土地可以流轉(zhuǎn).相關(guān)職能部門要把廣泛開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳、培訓(xùn)、指導(dǎo)作為一項長期任務(wù)來抓，同時積極引導(dǎo)農(nóng)民樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意識.只有思想得以轉(zhuǎn)變，農(nóng)民才敢流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才有可能.

二是有市場的需求，有業(yè)主或企業(yè)需要相當規(guī)模的土地.必須積極創(chuàng)造條件，大力培育土地流轉(zhuǎn)的市場需求.（1）加大對外招商引資力度，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)促進土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)效益.（2）依托大項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈條帶動土地規(guī)?；?jīng)營.（3）要把發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社作為提高農(nóng)民組織化程度、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的著眼點，特別是引導(dǎo)農(nóng)民將此作為載體，鼓勵農(nóng)戶多以出租和入股的形式進行土地流轉(zhuǎn)，實施規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略.（4）擴大勞務(wù)輸出規(guī)模，通過拓寬就業(yè)渠道促進土地流轉(zhuǎn).

三是政策的許可.土地流轉(zhuǎn)的進程取決于基本省情和區(qū)域發(fā)展階段.農(nóng)村改革以來，國家一直實行允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)的政策，各種形式的土地流轉(zhuǎn)均得到一定發(fā)展.在我國人多地少的特殊國情下，必須充分認識土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長期性，必須充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位.為進一步強化農(nóng)村土地承包管理部門的職能，加強農(nóng)村土地承包管理和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)，各級黨委政府應(yīng)設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專項扶持基金，制定相關(guān)配套政策，加大扶持力度.

3.2 建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，促進有序流轉(zhuǎn)

建立和完善農(nóng)村社會保障體系，既是農(nóng)村穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在要求.當前在農(nóng)村，土地依然是農(nóng)民生存、就業(yè)和社會福利的重要載體.但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)戶社會化進程也在不斷加快，土地這一重要載體的局限性也日漸突出.因此，在推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實施適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的同時，必須積極推進農(nóng)村社會保障體系改革，各地應(yīng)將農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險統(tǒng)一納入社保，建立適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的社會保障制度，并逐步與城市社會保障體系接軌、并軌；各級財政要加大農(nóng)民生產(chǎn)生活及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，進一步減輕農(nóng)民的負擔(dān)，使農(nóng)民真正做到老有所養(yǎng)、病有所醫(yī).通過完善農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地對農(nóng)民的基本保障功能，讓農(nóng)民放心、安心的將土地流轉(zhuǎn)出來.

3.3 創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑和方式

目前在河南省農(nóng)村，土地轉(zhuǎn)包是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所占比例最高的一種形式.在這一形式下，應(yīng)鼓勵農(nóng)戶通過租賃、互換、入股等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極推行土地股份合作制或委托由鄉(xiāng)村成立農(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn).引導(dǎo)農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)委托村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)公司或其他土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織集中流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體.在集中流轉(zhuǎn)、連片開發(fā)過程中，還應(yīng)積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有效方式，在土地所有權(quán)不變的前提下，允許農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地以市場交易價格出資入股、抵押、租賃、拍賣、置換、轉(zhuǎn)讓、吸引資金和技術(shù)，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化規(guī)?；?

〔1〕曾敏，段建南，等.目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報，2009，21（11）.

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1673-260X（2012）06-0093-03