王榮輝

（重慶電子工程職業(yè)學院，重慶401331）

基于新公共管理理論的高校內(nèi)部管理改革

王榮輝

（重慶電子工程職業(yè)學院，重慶401331）

新公共管理理論在發(fā)達國家高等教育管理中的應(yīng)用取得了豐富的實踐經(jīng)驗?；谛鹿补芾砝碚搶嵤┪覈叩葘W校內(nèi)部管理改革，建立多中心分權(quán)式管理機制，開展明確的績效目標考核，引入社會組織參與辦學，創(chuàng)建富有時代特征的高等學校內(nèi)部管理的新模式很有必要。

新公共管理理論；多中心分權(quán)式；績效目標考核

20世紀70年代，在新公共管理理論的推動下，西方國家政府引入市場機制，回縮政府職能，政府改革取得了顯著成績，反映了新公共管理實踐的趨勢。受政治、經(jīng)濟、文化等外部環(huán)境的影響，高等學校借鑒政府經(jīng)驗，變革學校管理模式，凝練價值取向，改善權(quán)力分配，提高管理績效，建立政府和市場兩種資源機制和方式，形成基于新公共管理理論的學校變革理論與策略很有必要。

資料顯示，實施改革開放政策以來，我國已經(jīng)建成了世界最大的高等教育體系。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布與實施，我國高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點從規(guī)模擴張逐步轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量和體制改革上來。高等學校管理改革將成為“十二五”期間我國高等教育改革發(fā)展的重要內(nèi)容。當前，高等教育的外部環(huán)境與學校資源的內(nèi)部結(jié)構(gòu)正在發(fā)生劇烈的變化，高等學校實施內(nèi)部管理改革有助于提高學校自身競爭力并建立促進學校長遠發(fā)展的方法體系。

1 新公共管理理論基礎(chǔ)與實踐特征

20世紀70年代，西方國家經(jīng)濟停滯，政府調(diào)控作用甚微并陷入了嚴重的信任危機，信奉凱恩斯主義的人們開始反思國家職能在經(jīng)濟調(diào)控中的體現(xiàn)。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑，政府作用以及政府與公民社會關(guān)系發(fā)生深刻變化，一種以市場為基礎(chǔ)的新公共管理范式開始出現(xiàn)[1]。

作為公共管理的一種新模式，主張摒棄公共服務(wù)供給中傳統(tǒng)的官僚制壟斷模式，引入各種市場機制和私營部門的管理技術(shù)和激勵手段，強調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向，注重結(jié)果甚于規(guī)則，以較少的成本實現(xiàn)一個高效的回應(yīng)性政府[2]。按照波立特(C·Pollitt)在《管理主義和公共服務(wù):盎格魯和美國的經(jīng)驗》一書中的說法,“新公共管理”主義主要由20世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成,即強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用[1]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(0ECD)關(guān)于西方政府改革的研究報告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容：高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線；靈活地選擇成本效益比更好的方法來替代政府直接提供和管制；在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境[4]。對諸多學者觀點分析，新公共管理理論是建立在對傳統(tǒng)公共行政批判的基礎(chǔ)上的，它打破了科層體制和政府壟斷，在公共管理中運用企業(yè)化的管理理論，引入市場競爭機制，提高管理能力并改善管理績效。

新公共管理理論建立的理論基礎(chǔ)是公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學理論和私營企業(yè)的管理理論與方法。其一，新公共管理理論運用經(jīng)濟學方法中的公共選擇理論，認為應(yīng)該減少政府在行政管理中的作用，將市場力量最大化，改變了傳統(tǒng)公共行政中政府與社會之間的關(guān)系，強調(diào)政府對社會的服務(wù)功能，政府和社會之間體現(xiàn)為提供服務(wù)和享受（購買）服務(wù)的關(guān)系。其二，新制度經(jīng)濟學認為“在公共部門，如果采用簽約的形式來降低行政經(jīng)費并且造成某種競爭，將有可能使某些交易付出較低的成本”[5]。因此，新公共管理理論主張通過制度實現(xiàn)績效目標控制，重視績效測定與評估，由此產(chǎn)生了“3E”（經(jīng)濟Economy、效率 Efficiency、效果 Effect）變量。 其三，新公共管理理論借鑒私營部門管理理念，改變組織管理模式，打破供給壟斷，建立競爭機制，政府向社會提供的公共服務(wù)逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^政府監(jiān)管下的市場化供應(yīng)和市場競爭性供應(yīng)等多種形式實現(xiàn)。

2 新公共管理理論在國外高校變革中應(yīng)用的經(jīng)驗

當新公共管理理論席卷英國、美國、瑞典等西方社會，紛紛開始實施“政府再造”計劃時，也對高等教育領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠影響，形成了新的高等教育改革路徑與管理體系，建立了新的高等教育發(fā)展模式。

英國高等教育領(lǐng)域全面實施了以市場為基礎(chǔ)的改革，1988年、1992年分別頒布了《教育改革法》和《繼續(xù)教育和高等教育法》，加強了質(zhì)量和外部監(jiān)督，推行了與評估結(jié)果掛鉤的撥款政策和繳費上學的成本分擔機制，引發(fā)了教育資源的“聚集效應(yīng)”，從整體上提高了教育質(zhì)量和辦學效益。

美國高等教育領(lǐng)域開展了大規(guī)模的改革以回應(yīng)民眾對高績效管理的訴求，建立了開放性市場化運行模式，樹立了“學生就是顧客”的教育觀念，于1981年成立了國家教育卓越委員會負責調(diào)查教育質(zhì)量，并于1993年通過了“質(zhì)量承諾法案”，形成了公立、私立學校相互競爭的良性態(tài)勢。

我國香港地區(qū)則從1989年隨著 《公營部門改革》報告的發(fā)布拉開了行政改革的序幕。高等教育擴張引發(fā)了政府和院校之間關(guān)系的變化，政府開始減少公共財政的投入并通過引入市場力量來追求高等教育的低成本與高效益運行，以分權(quán)或授權(quán)的方式將權(quán)力分散，教育中介組織在院校治理中擔任重要角色，政府本身則負責對院校的監(jiān)控與評估。

3 對我國高校內(nèi)部管理改革的思考與建議

基于新公共管理理論，全球公共行政發(fā)生了深刻變化。高等教育領(lǐng)域開始受到外部環(huán)境和內(nèi)部因素的劇烈沖擊，學校作為一個“自組織”，不斷地在結(jié)構(gòu)和程序上進行調(diào)整來適應(yīng)它們周邊的政治和社會環(huán)境，

3.1 改變組織結(jié)構(gòu)、建立多中心管理機制

我國公共管理水平受到的制約突出的表現(xiàn)為管理手段單一、管理方式陳舊與管理方法落后。因此，改變組織結(jié)構(gòu)，建立多中心管理機制，實現(xiàn)校內(nèi)各機構(gòu)之間職權(quán)轉(zhuǎn)移與分擔是改善高校管理水平的有效舉措。高校管理中，教職工代表大會、校工會、學生代表大會等機構(gòu)職能發(fā)揮的缺失，導(dǎo)致了行政管理權(quán)力的過分聚集，高校多中心管理機制有助于理性選擇與合理決策。章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。按照《高等學校章程制定暫行辦法》規(guī)定，高校法定代表人、教職工代表大會、學生代表大會以及學校董事會（理事會）的企業(yè)代表和校友代表，均需在章程中明確其相應(yīng)的地位作用、職責權(quán)限和議事程序。不同的團體組織參與學校事務(wù)決策，既能提高重要決策過程中的民主性和科學性，也能有效規(guī)避決策者在決策過程中的主觀性，更好地執(zhí)行各利益群體在學校公共管理中的監(jiān)督權(quán)力。

3.2 廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理

集權(quán)制度是我國政治體制的一種重要形式，在一定的歷史時期，集權(quán)制度充分地發(fā)揮了優(yōu)勢。集權(quán)制度有利于發(fā)揮集體決策的優(yōu)點，避免在決策過程中由于個別主觀因素而與正確決策偏離，保證權(quán)力的統(tǒng)一，規(guī)避不恰當?shù)男惺箼?quán)力的行為發(fā)生。而在當前現(xiàn)實背景下，集權(quán)制度導(dǎo)致決策速度慢、效率低的缺點逐步突顯，提高決策效率的壓力不斷地沖擊著決策系統(tǒng)。因此，在管理方式中采取授權(quán)或分權(quán)式管理體現(xiàn)了其推行的歷史必然性。其一、教育分權(quán)代表著一種不可逆轉(zhuǎn)的學校組織范式的歷史性轉(zhuǎn)變，將帶來現(xiàn)代學校制度的創(chuàng)新[6]。高校事務(wù)中，高校組織建設(shè)、行政事務(wù)及學術(shù)管理屬于不同的管理領(lǐng)域，其業(yè)務(wù)性質(zhì)、發(fā)展規(guī)律及管理方式表現(xiàn)為不同的形態(tài)。因此，在高校內(nèi)部權(quán)力配置中要將不同的權(quán)力職責劃定給不同的權(quán)力系統(tǒng)，由黨委機構(gòu)負責學校組織建設(shè)，保證各機關(guān)部門在思想戰(zhàn)線的高度統(tǒng)一；行政權(quán)力負責學校機關(guān)部門按照規(guī)章制度行事，保證學校辦學的有序開展；學術(shù)權(quán)力負責學校學術(shù)事務(wù)的控制與決策，保證學術(shù)活動的運行。三者共同構(gòu)成了學校的多元管理結(jié)構(gòu)，在各自權(quán)力范圍內(nèi)相互支持，而不能相互替代。另外，高校管理中也可采取授權(quán)或者委托的方式將權(quán)力進行下放，獲得授權(quán)或者委托的基層組織能夠在響應(yīng)外界變化時及時做出反應(yīng)，這可以增強事務(wù)處理中的靈活性與有效性，更好地調(diào)動基層組織的主觀能動性，建立科學合理的多層級管理組織。

3.3 放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制

新公共管理理論重視市場活動的產(chǎn)出和結(jié)果，充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率[1]。高校內(nèi)部管理中應(yīng)放松嚴格的行政規(guī)則，采用企業(yè)化考核方式，實施績效目標控制，各校屬機構(gòu)按照不同職能制定相應(yīng)的工作計劃與目標，根據(jù)目標完成情況接受學校的工作考核；各崗位按照不同工作性質(zhì)制定相應(yīng)的工作計劃與目標，根據(jù)計劃完成執(zhí)行情況接受學校的工作考核。實施績效目標控制，將校屬機構(gòu)的資源配置及各崗位的薪酬獎勵與績效考核結(jié)果掛鉤，逐步建立有效的激勵機制與多元的考核評聘機制；在不斷完成個人工作目標與部門工作目標的過程中，提高服務(wù)的質(zhì)量與水平，促使教師形成強烈的責任感與使命感，并升華為具有相同的價值觀念和理想的團隊精神。

3.4 在公辦院校辦學中引入社會資本，建立社會投資通道

發(fā)達國家經(jīng)驗表明，實現(xiàn)教育資源的多元供給，形成競爭性服務(wù)選擇，能提高公共教育服務(wù)的效率和質(zhì)量，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟和社會效益。我國高等教育的供給體制應(yīng)當盡快從單一主體中解脫出來，最大限度地構(gòu)建多元主體并存的高等教育供給體制[8]。當前，公辦院校發(fā)展仍然是促進我國高等教育整體水平提高的中堅力量，雖然在各省市教育基金、有償讀書及外延式擴張政策已經(jīng)實行，但辦學經(jīng)費不足仍然是制約公辦院校發(fā)展的重要因素。鑒于我國高等教育整體結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家的差異性，發(fā)揮市場在教育資源配置中的積極作用，在公辦院校辦學中引入社會資本，作為政府資源配置的有益補充，既能調(diào)動社會組織參與教育的社會責任，更有助于為我國高等教育供給體制創(chuàng)新提供有效途徑，形成公辦教育與民辦教育在辦學水平、內(nèi)部管理、學科建設(shè)等領(lǐng)域的良性競爭，逐步完善我國教育體系，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)。

[1]陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學,2000，(6).

[2]陳國權(quán),曾軍榮.經(jīng)濟理性與新公共管理[J].浙江大學學報（人文社會科學版）,2005，(2).

[4]婁崢嶸.公共管理理論在中國的適用性分析[J]蘭州大學學報（社會科學版）,2006，(2).

[5][澳]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[6]許杰.教育分權(quán):公共教育體制范式的轉(zhuǎn)變[J].教育研究,2004，(2).

[8]孫學玉,周義程.新公共管理與中國高等教育供給體制改革[J].江海學刊,2004，(4).

On the Inner Management Reform of the New Public Management Theory in University

WANG Ronghui
(Chongqing College of Electronic Engineering,Chongqing 401331,China)

The new public management theory in higher education’s management application in developed countries has a wealth of practical experience.Based on the theory of new public management,China’s higher education is reforming the inner management,setting up a more decentralized management mechanism,carrying out the clear assessment of performance target,introducing social organizations who participate in school,creating necessarily the characteristic inner management mode in college internal.

new public management theory;decentralized management mechanism;assessment of performance target

G647

A

1674－5787（2012）01－0069－03

2012-00-00

王榮輝（1980—），男，山西人，重慶電子工程職業(yè)學院高職教育研究所，講師，研究方向為高等職業(yè)教育研究。

責任編輯 周丁力