宋麗艷

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

行政訴訟調(diào)解制度研究

宋麗艷

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

雖缺乏相關(guān)法律依據(jù)，調(diào)解作為一種糾紛解決方式在法院卻得到廣泛的運(yùn)用，調(diào)解結(jié)案率甚至一度成為法院的工作指標(biāo)。調(diào)解何以如此大行其道，它到底該不該被當(dāng)下的行政訴訟審判實(shí)踐所接納，如果可以，調(diào)解與審判該如何銜接。此外，調(diào)解如要作為一項(xiàng)制度存在，它本身的價(jià)值基礎(chǔ)是什么，現(xiàn)實(shí)中大量的法院調(diào)解活動是否已背離了調(diào)解制度設(shè)計(jì)本身的初衷而發(fā)生了異化，此種情況下，該如何規(guī)制這種異化的調(diào)解活動。這些即是本文要探討的問題。

調(diào)解；價(jià)值基礎(chǔ)；異化；規(guī)制

作為在民事審判領(lǐng)域里大放異彩的調(diào)解制度是不是同樣可以適用于行政審判領(lǐng)域，對于這一問題的討論是伴隨著1989年《行政訴訟法》的出臺而漸近展開的，特別是在《行政訴訟法》運(yùn)行20年之余即將修改之際，對這一問題的討論顯得尤為重要。1989年《行政訴訟法》明確規(guī)定行政審判不適用調(diào)解，而在行政審判實(shí)踐中，伴隨著大量復(fù)雜的行政案件的出現(xiàn)，如征地、拆遷、環(huán)保等，行政調(diào)解被各級法院特別是基層法院大量采用，行政審判不適用調(diào)解的規(guī)定也顯得蒼白無力。特別是在2007年最高人民法院院長肖揚(yáng)提出的 “和諧訴訟模式”的推動下，行政審判調(diào)解的運(yùn)用似乎找到了可以依托的“靠山”。或許，最應(yīng)該值得廣大學(xué)者研究的是調(diào)解制度本身的價(jià)值，而不是單純的出于對國家司法政策的理解與回應(yīng)而展開相關(guān)的討論。此外，實(shí)踐中出于考核指標(biāo)的壓力及錯案追究制度的存在，調(diào)解成為法院首選的結(jié)案方式，進(jìn)而以息訴為目的的非自愿調(diào)解與撤訴便出現(xiàn)了，當(dāng)事人的訴權(quán)被弱化甚至忽視。當(dāng)調(diào)解演變成法官的一項(xiàng)職權(quán)的時(shí)候，調(diào)解制度也就失去了存在的價(jià)值。因此，必須通過制度來規(guī)制這種以行政權(quán)作交易的非自愿調(diào)解現(xiàn)象，還原調(diào)解制度的本來屬性，發(fā)揮其在糾紛解決中的應(yīng)有作用，重塑調(diào)解制度的價(jià)值取向。

盡管對于如“調(diào)解”、“和解”“協(xié)調(diào)和解”等相關(guān)術(shù)語學(xué)術(shù)界存在諸多爭議，但本文所用的“調(diào)解”僅限定在法院居中主持，當(dāng)事人就相關(guān)爭議相互協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的一種訴訟活動。

1 行政訴訟調(diào)解制度的價(jià)值基礎(chǔ)

雖沒有明確的法律依據(jù)，但行政訴訟調(diào)解制度卻在實(shí)踐中廣泛適用并得到青睞，關(guān)于調(diào)解的司法解釋也頻頻出臺。原最高人民法院院長肖揚(yáng)在第五次全國行政審判工作會議上特別強(qiáng)調(diào)，對于因農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動和社會保障、資源環(huán)保等社會熱點(diǎn)問題引發(fā)的群體性行政爭議，更要注意最大限度地采取協(xié)調(diào)方式處理。在地方，許多省份也已開展了關(guān)于行政審判的相關(guān)試點(diǎn)工作，可以說行政訴訟調(diào)解的實(shí)踐已經(jīng)如火如荼地開展起來。到底行政訴訟調(diào)解制度的價(jià)值在哪里，為何實(shí)務(wù)部門甘愿“違法”也要適用調(diào)解制度，本文將作如下分析。

1.1 行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決

1.1.1 行政權(quán)作用方式的變化引致行政糾紛類型的多樣化

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》將其立法目的表述為“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！彪S著社會的發(fā)展，應(yīng)該說此種立法目的已經(jīng)不能滿足當(dāng)下行政審判實(shí)踐的需要，糾紛的實(shí)質(zhì)性解決亦應(yīng)納入《行政訴訟法》的立法目的。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，矛盾多發(fā)，大量的新類型的行政糾紛如雨后春筍般出現(xiàn)，而行政權(quán)作為國家公權(quán)力，其運(yùn)用的方式也發(fā)生著深刻的變化。傳統(tǒng)的以強(qiáng)制性和單方性為代表的高權(quán)行政色彩淡化，而代之以強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)商的服務(wù)行政。因此，大量的行政指導(dǎo)與行政合同出現(xiàn)在行政管理領(lǐng)域，諸如在房屋拆遷、工商、勞動和社會保障領(lǐng)域等的糾紛日益增多。面對多樣化的行政糾紛類型，單純的行政審判顯得蒼白無力，此時(shí)的調(diào)解制度作為一種糾紛的解決方式便是對行政審判的一種有益補(bǔ)充。

1.1.2 行政訴訟調(diào)解制度更有益于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決

嚴(yán)格的行政審判固然能夠維護(hù)司法的權(quán)威，但也可能埋下了另一種隱患，居高不下的行政案件上訴率、申訴率引發(fā)了人們對現(xiàn)行行政糾紛解決機(jī)制的反思和對更加有效的糾紛解決方式的探索。最高人民法院副院長江必新于2011年在北京高院召開的《行政訴訟法》修改研討會上指出，“本次修改應(yīng)著重解決三個(gè)方面的問題”，其中之一即是“如何實(shí)現(xiàn)解決行政爭議的有效性問題。居高不下的行政案件申訴、上訴率說明，目前的行政訴訟制度設(shè)計(jì)、行政審判運(yùn)作機(jī)制在保護(hù)行政相對人權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)方面尚顯不足。如何從立法修改層面進(jìn)一步增強(qiáng)化解行政的有效性，更好地發(fā)揮監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是 《行政訴訟法》修改須關(guān)注的首要問題?！?/p>

在當(dāng)今的法治社會，相當(dāng)多的行政糾紛涉及的不僅是合法與否的問題，而是關(guān)乎當(dāng)事人雙方利益的一種平衡，單純的行政審判所引致的維持或撤銷的判決結(jié)果已無法滿足當(dāng)事人的訴求。在訴訟過程中，人民法院發(fā)現(xiàn)被訴的具體行政行為有關(guān)的人和事違法或有其他瑕疵，還可以向行政機(jī)關(guān)提出“司法建議”，要求行政機(jī)關(guān)予以糾正。如此看似完美的制度卻對糾紛的解決效果甚微。由于案件的復(fù)雜性，行政行為違法的方式并非那樣明顯，甚至就是在鉆法律的空子，使法官在認(rèn)定事實(shí)和適用法律方面面臨困境。此種情況下，法院對于行政機(jī)關(guān)的違法性能否做出一個(gè)明確的判斷本身就是一個(gè)難題，更遑論法院的“司法建議”對行政機(jī)關(guān)到底有多少影響力。因此，面對大量復(fù)雜的行政糾紛，當(dāng)法院審判力不從心的時(shí)候，調(diào)解更容易讓雙方當(dāng)事人滿意，達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч?/p>

1.2 傳統(tǒng)社會價(jià)值理念根深蒂固

1.2.1 潛意識里的“和為貴”思想

傳統(tǒng)社會“和為貴”的思想觀念至今影響著我們的行為方式和處世態(tài)度，由人情社會向陌生人社會的過渡并未使我們喪失對儒家傳統(tǒng)思想觀念的秉持，即便是在今天，面對糾紛我們也可能選擇息事寧人，真正為了一毛錢而打官司的并不在多數(shù)。糾紛出現(xiàn)的時(shí)候，我們更想看到的是糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，而不是在有些時(shí)候欠缺實(shí)際意義的空洞的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，我們更傾向于通過調(diào)節(jié)化解矛盾，實(shí)現(xiàn)雙贏。

1.2.2 暴民文化所引致的對現(xiàn)行司法體制的反思將人們對糾紛解決方式的選擇從訴訟推向調(diào)解

雖說隨著國民素質(zhì)的提高，公民的權(quán)利意識開始加強(qiáng)，也傾向于通過訴訟解決糾紛，甚至因不滿判決的結(jié)果而不斷申訴上訪，但是，這種對“權(quán)利”的追求到底是不是一個(gè)明智的選擇卻不得而知。一些人在追求個(gè)人權(quán)利的同時(shí)，缺乏對他人權(quán)利的尊重，當(dāng)個(gè)人利益受損時(shí)，便會毫無顧忌地“抗?fàn)帯钡降?，作出一些極端的行為，像釘子戶現(xiàn)象、鬧訪現(xiàn)象等。這些也與中國傳統(tǒng)的暴民文化有關(guān)，有少數(shù)人在潛意識里仍然信奉權(quán)力干預(yù)、暴力解決，缺乏對法律適用的公正性的信任。法院的審判受到多因素的影響，在黨政兼理司法、國家司法權(quán)力地方化的前提下，司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)還有一段路要走。那么，在此種情況下，如何才能達(dá)到當(dāng)事人權(quán)益的最大化？與其寄希望于司法體制的改革，不如探索新的糾紛解決方式，調(diào)解恰是在雙方當(dāng)事人自愿的前提下就自己的實(shí)體和程序性權(quán)利所作出的一種處分。由于這種處分是當(dāng)事人合意的結(jié)果，出于任何人都應(yīng)對自己的選擇負(fù)責(zé)這樣一種認(rèn)知，行政糾紛便會就此結(jié)束。

2 行政訴訟調(diào)解與行政審判的銜接

在行政訴訟中引入調(diào)解制度必然涉及調(diào)解與審判的關(guān)系問題，也即是行政訴訟調(diào)解的模式選擇問題，主要有調(diào)審合一和調(diào)審分離兩種模式。我國的民事訴訟一直沿用的調(diào)審合一的模式，是指在訴訟中調(diào)解，法官擔(dān)當(dāng)著審判員與調(diào)解員的雙重角色，一旦達(dá)成調(diào)解協(xié)議則可終結(jié)訴訟程序，若調(diào)解未果則可以逕行判決；調(diào)審分離模式中最典型的就是美國的ADR模式，調(diào)解與審判是兩種不同性質(zhì)的程序，指的是訴前的調(diào)解，調(diào)解員和法官分別由不同的人擔(dān)當(dāng)，調(diào)解不成的則進(jìn)入審判程序。還有一種即是我國臺灣地區(qū)的調(diào)解前置程序，解決法官雙重身份的問題，將調(diào)解與審判作為訴訟程序的兩個(gè)不同階段。

調(diào)審合一的模式在民事訴訟領(lǐng)域運(yùn)行至今，也存在諸多詬病，遭到了有關(guān)學(xué)者的抨擊。其中最大的問題在于程序的公正性難以保證，直接原因就在于法官的雙重角色，這很難不讓人懷疑法官會因在調(diào)解過程中的先入為主的偏見而難以作出公正的判決。而更多的情況是法官們懾于錯案追究制度更傾向于調(diào)解結(jié)案，致使很多糾紛通過強(qiáng)迫式的調(diào)解解決，當(dāng)事人的處分權(quán)被架空，這顯然不能夠維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，因此許多學(xué)者倡導(dǎo)改革現(xiàn)行調(diào)審合一的調(diào)解模式，實(shí)行調(diào)審分離的模式。

那么，在行政訴訟領(lǐng)域我們引入調(diào)解制度究竟該采用何種模式？通過對民事訴訟領(lǐng)域調(diào)解模式的借鑒，調(diào)審分離的模式更能保證程序的公正，增強(qiáng)調(diào)解結(jié)果的可接受性。調(diào)解在前，審判在后的糾紛解決方式賦予了當(dāng)事人更多的程序選擇權(quán)，有利于當(dāng)事人權(quán)益的保障。同時(shí)，對法院而言，如同美國的ADR模式，開庭審理前的調(diào)解一般交由非營利團(tuán)體的調(diào)解協(xié)會來實(shí)施，節(jié)省了司法資源的同時(shí)減輕了法院審判的壓力，提高了司法效率。此外，若調(diào)解方案不被接受，案件轉(zhuǎn)入法庭審理，拒絕的一方當(dāng)事人則要承擔(dān)拒絕調(diào)解以后雙方所產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。這種帶有懲罰性質(zhì)的措施增加了當(dāng)事人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上抑制了當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利的行為，增強(qiáng)了調(diào)解的可接受性。

這種模式在實(shí)踐中也得到了運(yùn)用，如作為最高人民法院 “優(yōu)化行政訴訟庭審改革”15個(gè)試點(diǎn)法院中唯一一個(gè)縣級法院——重慶市榮昌縣人民法院，其于2008年設(shè)立的社會矛盾綜合調(diào)處室，秉承“黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、法院引導(dǎo)、各界配合、社會參與、登記立案、免費(fèi)調(diào)處、程序?qū)印⒐δ芑パa(bǔ)”的糾紛化解綜合調(diào)處模式，專職調(diào)處涉訴信訪、民事糾紛、行政糾紛等各種社會矛盾，取得了很好的效果。截至2010年5月30日，在縣級層面榮昌縣綜合調(diào)處室所收案件共結(jié)案839件，其中85%件達(dá)成調(diào)解協(xié)議，15%件理性轉(zhuǎn)訴；解決涉案標(biāo)的額900余萬元，其中當(dāng)場兌現(xiàn)700余萬元；受理信訪130人194件次，其中119人152件次得到了妥善處理，其他零星來訪1 020人次；指導(dǎo)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級化解糾紛219起。由此可見，綜合調(diào)處室在糾紛的解決方面發(fā)揮了巨大作用，值得倡導(dǎo)。此外，上海市長寧區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會在長寧區(qū)法院設(shè)立 “人民調(diào)解窗口”等，這些有益的探索和實(shí)踐必將引導(dǎo)我國糾紛解決方式的改革。

3 行政訴訟調(diào)解制度的規(guī)制

行政訴訟調(diào)解制度設(shè)計(jì)的初衷是實(shí)質(zhì)性化解糾紛，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，在“和諧訴訟模式”與“能動司法”的理念的倡導(dǎo)下達(dá)到定紛止?fàn)帲鐣椭C的目標(biāo)。但在實(shí)踐中，許多法院的調(diào)解行為卻偏離了調(diào)解制度原有的價(jià)值取向，調(diào)解之所以被選擇為首要的結(jié)案方式，更多的是迫于考核的壓力，甚至怕判錯而被追究責(zé)任，與其冒著被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)何不選擇安全性更高的調(diào)解，這種取向?qū)⒄{(diào)解轉(zhuǎn)化為法官的一項(xiàng)職權(quán)，甚至是“不得不”的選擇，而所謂的調(diào)解自愿也就失去了存在的基礎(chǔ)。另外，作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)為達(dá)到息訴的目的甚至損害公共利益，以行政權(quán)做交易來達(dá)成調(diào)解協(xié)議。也因此各種非自愿性的調(diào)解大量存在，進(jìn)而大量的申訴、上訪及執(zhí)行難的問題就出現(xiàn)了。實(shí)際上是一波未平，一波又起，不僅當(dāng)事人的權(quán)益得不到實(shí)現(xiàn)，而且有損國家的司法權(quán)威，給社會的安定團(tuán)結(jié)也帶來了不穩(wěn)定的因素，這顯然不是我們引入調(diào)解制度的初衷。為了發(fā)揮調(diào)解制度的應(yīng)有效用，必須規(guī)制現(xiàn)存的各種不正當(dāng)?shù)恼{(diào)解行為，真正實(shí)現(xiàn)調(diào)解的自愿、合法與公正。

3.1 改革法院現(xiàn)有審判質(zhì)量效率評估體系

法院的審判質(zhì)量評估結(jié)果是與法官的個(gè)人利益掛鉤的，因此，評估指標(biāo)的選擇對法官的司法行為具有很大的導(dǎo)向性。它在激勵法官的同時(shí)也會產(chǎn)生諸多負(fù)面影響，單純?yōu)榱俗非笾笜?biāo)罔顧司法公正的不在少數(shù)，因此，必須設(shè)計(jì)合理的、有效的考核指標(biāo)，以發(fā)揮對法官正確的價(jià)值引導(dǎo)功能。

在現(xiàn)有的評估體系中，針對法官調(diào)解工作的唯一指標(biāo)是調(diào)解率。調(diào)解率作為法官工作能力和工作業(yè)績的一種象征，與法官的工資待遇、晉升機(jī)會息息相關(guān)。這種單一的激勵體制導(dǎo)致的結(jié)果就是為了片面追求調(diào)解率，強(qiáng)制調(diào)解亂象叢生。“當(dāng)調(diào)解者對具體糾紛的解決持有自己利益時(shí)，往往可以看到他為了使當(dāng)事人達(dá)成合意而施加種種壓力的情況?！边@種異化了的調(diào)解行為是對司法公正、權(quán)威的嚴(yán)重挑釁。同時(shí)，由于調(diào)解結(jié)果并非當(dāng)事人本意，接下來便會引發(fā)執(zhí)行難問題，有不少法院反映部分調(diào)解案件的執(zhí)行難度比大部分判決案件的執(zhí)行難度還大。因此，須改革單純的將調(diào)解率作為考核調(diào)解工作質(zhì)量的這種利益驅(qū)動機(jī)制，真正從糾紛的實(shí)質(zhì)性解決的角度出發(fā)豐富現(xiàn)有的考核指標(biāo)。

日本學(xué)者棚瀨孝雄曾指出，評價(jià)社會效果應(yīng)考量糾紛是否終結(jié)、當(dāng)事人對糾紛解決過程和結(jié)果是否滿意、當(dāng)事人的友好關(guān)系能否得到恢復(fù)、社會規(guī)范是否得到確認(rèn)以及糾紛解決所需的代價(jià)等因素。確是如此，調(diào)解結(jié)案雖能實(shí)現(xiàn)案件的了結(jié)，但是單純的調(diào)解率卻缺乏對調(diào)解結(jié)束后后續(xù)執(zhí)行情況的考量，只有調(diào)解協(xié)議得到實(shí)際的履行才算是糾紛的解決。因此，建議將調(diào)解后的自動履行率、申請執(zhí)行率、申訴率等作為調(diào)解工作的考核指標(biāo)，糾正不當(dāng)?shù)恼{(diào)解行為，實(shí)現(xiàn)調(diào)解的“量”與“質(zhì)”的統(tǒng)一，以達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解糾紛、穩(wěn)定社會的功效。

3.2 規(guī)范錯案追究制度，降低法官審判的心里負(fù)擔(dān)

錯案追究制度設(shè)立的目的在于減少司法錯誤，克服司法不公，確保審判質(zhì)量。然而在實(shí)際運(yùn)行過程中卻效果甚微，司法腐敗并未因此而減少，反而使法官因擔(dān)心被追究責(zé)任而選擇調(diào)解結(jié)案，或是請示上級法院或是提交審判委員會討論，而這又會對司法獨(dú)立造成負(fù)面的影響。出于對追究責(zé)任的恐慌，法官寧愿選擇不判案，即便侵害了當(dāng)事人的訴權(quán)，法官也無動于衷，而極力催促當(dāng)事人接受調(diào)解，這不僅會造成法律虛無主義的誤解，也容易引起民憤，影響社會穩(wěn)定的大局。

并不是說法官判錯案不能追究責(zé)任，至少在中國現(xiàn)階段，法官的素質(zhì)還不足以讓民眾完全放心。完全的自律并不能使審判公正無誤，因?yàn)槿诵允谴嬖谌觞c(diǎn)的，放任自由的結(jié)果可能是人性弱點(diǎn)的四處張揚(yáng)，這反而更讓人憂心。這種情況下，通過具體制度的設(shè)計(jì)來抑制人性的這種弱點(diǎn)則是必要的，因此，錯案追究制度的原意并無不妥。即便是在司法獨(dú)立的美國，法官不會因?yàn)槠渑袥Q被上級法院推翻而遭致懲罰，但法官也并非完全不受約束，國會有彈劾法官的權(quán)力，普通民眾也可就法官的行為向上訴法院的書記官提交書面投訴，因此，在美國法官同樣是要承擔(dān)責(zé)任，對自己的行為負(fù)責(zé)。

錯案追究制度的問題在于其具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)模糊。到底何謂“錯案”，是不是所有的錯案都要追究責(zé)任，責(zé)任的形式是不是都是行政處分，這些都是錯案追究制度需要回答的問題，雖不是立法的范疇，但作為法院內(nèi)部的一種監(jiān)督機(jī)制其同樣需要具體的規(guī)范來明確。實(shí)踐中，錯案的原因甚廣，不僅是事實(shí)認(rèn)定和法律適用錯誤要追究責(zé)任，即便是上級改判或發(fā)回重審，抑或是判決社會效果差都能成為錯案而加以追究責(zé)任，而一旦追究責(zé)任，非但法官的物質(zhì)利益受損，嚴(yán)重者政治前途也會因此而夭折，所以導(dǎo)致法官在審判時(shí)畏首畏尾，如履薄冰，生怕因判錯案把自己給毀了，通常的做法是直接進(jìn)行調(diào)解（此種情況下，極易出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解），在調(diào)解不能實(shí)現(xiàn)，進(jìn)入審判的時(shí)候則尋求上級的庇護(hù)，這就是現(xiàn)存的錯案追究制度帶來的隱性后果。要想減少出于對錯案的恐慌而選擇強(qiáng)制性調(diào)解的情況的出現(xiàn)，須探索一套科學(xué)完善的懲戒制度，建構(gòu)一個(gè)以公正為向?qū)У姆ü俦O(jiān)督懲戒程序機(jī)制，明確懲戒的標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任承擔(dān)的形式，設(shè)置專門的懲戒結(jié)構(gòu)，并且設(shè)有便于被懲戒的法官申訴的程序保障機(jī)制，以此減少不正當(dāng)調(diào)解的出現(xiàn)并保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)。

3.3 規(guī)制行政訴訟調(diào)解的范圍，防止濫用調(diào)解與過度調(diào)解

行政訴訟調(diào)解顯然并不適合所有的行政行為，原因就在于行政機(jī)關(guān)行使的是國家公權(quán)力，公權(quán)力強(qiáng)制性與單方性的一面使調(diào)解喪失了其存在的基礎(chǔ)。由于行政權(quán)的運(yùn)作會涉及公共利益和他人的合法權(quán)益，僅有雙方當(dāng)事人協(xié)商，便會使公眾對自己的利益受損產(chǎn)生合理的懷疑。因此，為了避免這種合理的懷疑，必須給調(diào)解設(shè)定一個(gè)適用范圍。行政訴訟調(diào)解的適用僅能限定在不違反國家強(qiáng)行法的規(guī)定，不損害他人利益和公共利益的基于行政裁量權(quán)而作出的行政行為。

關(guān)于行政訴訟調(diào)解的適用范圍，馬懷德教授認(rèn)為：“人民法院在不違反法律、不違背公共利益或不侵害他人合法權(quán)益的前提下，可以對行政案件進(jìn)行調(diào)解。”我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時(shí)試行和解。”2010年6月，最高法院在《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》中強(qiáng)調(diào)：“在依法維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的同時(shí)，要針對不同案件特點(diǎn)，通過積極有效的協(xié)調(diào)、和解，妥善化解行政爭議。在不違背法律規(guī)定的前提下，除了對行政賠償案件依法開展調(diào)解外，在受理行政機(jī)關(guān)對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)等行政案件，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補(bǔ)償和行政合同等行政案件以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好案件協(xié)調(diào)工作。對具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件，要通過協(xié)調(diào)盡可能促使行政機(jī)關(guān)在訴訟中自行撤銷違法行為，或者自行確認(rèn)具體行政行為無效，或者重新作出處理決定。”

在司法實(shí)踐中，特別是在廣大基層法院，由于缺乏明確的法律依據(jù)，調(diào)解呈隨意化發(fā)展態(tài)勢，甚至異化為法官玩弄權(quán)術(shù)的工具，一些本不適合調(diào)解的案件卻通過調(diào)解結(jié)案。在《行政訴訟法》即將修改之際，建議將行政訴訟調(diào)解的適用范圍以列舉的方式加以立法，使調(diào)解的適用有法可依，同時(shí)也可改變目前調(diào)解適用混亂的情況。

4 結(jié)語

行政訴訟中引入調(diào)解制度已經(jīng)成為共識，運(yùn)行20余年的《行政訴訟法》中關(guān)于不適用調(diào)解的規(guī)定也被實(shí)踐所突破。在“和諧訴訟模式”的理念及社會和諧的大環(huán)境之下，行政訴訟中調(diào)解的運(yùn)用已成為必然，但是由于缺乏法律依據(jù)，調(diào)解行為的規(guī)范性與制度性較差，有些亂象叢生的意味。為規(guī)范現(xiàn)有的調(diào)解活動，在即將修改的《行政訴訟法》中引入調(diào)解機(jī)制是必然的選擇，由此，不當(dāng)?shù)恼{(diào)解行為也會因?yàn)槭ゴ嬖诘姆梢罁?jù)而被遏止，進(jìn)而為糾紛的實(shí)質(zhì)性解決提供有力的法律保障。

[1]姜明安．行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2007:296.

[2]陳穎.行政訴訟調(diào)解模式論[J].法制與社會，2008，(1).

[3]ADR與我國大調(diào)解的產(chǎn)生和發(fā)展[J].上海市高級人民法院、上海市司法局等合編.糾紛解決多元調(diào)解的方法與策略[M].北京：中國法制出版社 ，2008:3-6.

[4][日]棚瀨孝雄．糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,2004:13.

[5]馮一文.“案結(jié)事了”理想的實(shí)踐障礙及其超越[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)，2009 ，（11）.

[6]醴陵市法院反映影響調(diào)解案件執(zhí)結(jié)的原因并提出建議[EB/OL]， http://www.hnfz.net/Item/57012.aspx，2012-01-02.

[6]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善[M].北京：中國政法大學(xué)出版社第，2004:325.

Study on the Administrative Litigation Mediation System

SONG Liyan
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120，China)

Although mediation lacks for legal basis,mediation is widely used as a means of resolving disputes in the courts,and its rate becomes the court’s work index.Why mediation is so popular?It should be accepted as the present administrative litigation practice and how the mediation and trial can be connected.The paper also discusses its value foundation as a system,and how to regulate this kind of dissimilation of mediation because in reality a number of court mediations deviated from the mediation system design’s original intention.

mediation;value foundation;dissimilation;regulation

D922.2

A

1674－5787（2012）01－0040－05

2012-01-05

宋麗艷（1988—），女，山東青島人，西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

責(zé)任編輯 田 艾