■羅道勝

以財政政策促進縣域經濟發(fā)展的分析與思考
——以江西省寧都縣為例

■羅道勝

如何準確分析研判經濟發(fā)展的實際情況，從而盡快研究制定出針對性更好、適應性更強的財政政策以促進縣域經濟發(fā)展，是新形勢下財政部門迫切需要解決的課題?，F(xiàn)結合寧都縣經濟發(fā)展現(xiàn)狀，談幾點粗淺的看法。

一、寧都縣經濟發(fā)展存在問題分析

改革開放30年來，寧都縣的經濟社會取得了較快的發(fā)展，但同時也必須清醒地看到，該縣經濟總量偏小、產業(yè)結構不盡合理、產業(yè)層次較低等現(xiàn)實問題客觀存在，已成為制約全縣經濟發(fā)展的重要因素。

（一）經濟總量總體偏小

由于長期受區(qū)位、交通、信息、資金、人才等方面的限制，寧都縣經濟社會發(fā)展面臨一些著困難和問題。主要是：經濟總量小、人均水平低；財源結構較為單一，增收壓力大，縣鄉(xiāng)財政收支矛盾比較突出；產業(yè)規(guī)模小、層次低，自主創(chuàng)新能力不強，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不高等等。特別是近幾年，受各種客觀因素的制約，財政減收增支的矛盾十分突出。一方面，由于經濟增長乏力，收入結構不合理，財政收入增長的空間被擠壓；實行增值稅轉型改革、取消和停征部分行政事業(yè)性收費等，都不同程度地減少了財政收入，財政收入增長面臨較大的壓力。另一方面，由人員津貼改革、醫(yī)療體制改革、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險改革等因素形成的剛性支出不斷增長，財政收支平衡難度極大。因此，經濟總量小、財力基礎薄弱在很大程度上限制了寧都財政對經濟發(fā)展的投入力度。

（二）工業(yè)基礎相對薄弱

寧都縣自從大力實施新型工業(yè)化戰(zhàn)略以來，全縣的工業(yè)經濟得到了快速的發(fā)展。但由于該縣工業(yè)經濟起步較晚，基礎相對比較薄弱，作為欠發(fā)達地區(qū)，現(xiàn)階段寧都工業(yè)經濟的發(fā)展不僅要“趕趟”，更要“補課”。從這一層面上來說，寧都經濟發(fā)展的壓力比發(fā)達地區(qū)更大。另一方面，作為潘陽湖生態(tài)經濟圈建設的“后方陣地”，寧都承擔著江西全省綠色生態(tài)屏障的重任，因此，寧都要執(zhí)行全省產業(yè)政策、環(huán)保要求，使得在產業(yè)選擇上難度加大，承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)梯度轉移受到限制，不能復制其他地區(qū)工業(yè)發(fā)展的模式，而發(fā)展高新技術產業(yè)又缺乏產業(yè)基礎和先天優(yōu)勢，從而大大壓縮了產業(yè)發(fā)展的空間，減緩了區(qū)域經濟發(fā)展的步伐。此外，全縣工業(yè)企業(yè)總體上看規(guī)模不大，發(fā)展水平不高，工業(yè)企業(yè)“小、低、散、弱”的特點沒有發(fā)生根本性的改變，直接導致該縣工業(yè)經濟運行質量不高、不穩(wěn)定、抗風險能力不強，可持續(xù)發(fā)展和產業(yè)轉型受到嚴重制約。而且，現(xiàn)階段該縣工業(yè)經濟發(fā)展方式依然比較粗放，先進技術對經濟的貢獻值較低，企業(yè)的自主創(chuàng)新能力不足，擁有自主知識產權核心技術的企業(yè)很少，產業(yè)結構不合理，產業(yè)集聚性低，大型龍頭企業(yè)少等等，都成為該縣工業(yè)經濟發(fā)展的重要制約因素。

（三）第三產業(yè)發(fā)展較慢

服務業(yè)發(fā)展水平是衡量一個區(qū)域經濟社會發(fā)達程度的重要指標。從這點來看，服務業(yè)的發(fā)展尤其是現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展是實現(xiàn)經濟成功轉型和升級的根本標志。但在經濟轉型升級中，服務業(yè)的發(fā)展還存在一些問題。一是服務業(yè)發(fā)展緩慢。服務業(yè)的發(fā)展離不開工業(yè)化和城市化的發(fā)展，但由于該縣工業(yè)化水平和城市化水平總體上還比較低，服務業(yè)發(fā)展缺乏載體支撐和需求基礎，進而制約了生產型服務業(yè)的發(fā)展。二是服務業(yè)內部結構不盡合理。從該縣第三產業(yè)內部構成看，服務業(yè)增長還主要依靠傳統(tǒng)商貿、餐飲、房地產等消費性服務業(yè)帶動，尤其是房地產業(yè)所占比重偏高?，F(xiàn)代物流和現(xiàn)代休閑旅游尚處于起步階段，科技、法律、會計等知識型服務業(yè)發(fā)育不足，現(xiàn)代服務業(yè)的總體框架尚未形成。尤其是缺少服務于區(qū)域特色經濟的現(xiàn)代專業(yè)市場，在相當大的程度上制約了生產性服務業(yè)與先進制造業(yè)的互動發(fā)展，減緩了傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級步伐。

（四）農業(yè)產業(yè)化程度不高

寧都縣屬典型的 “九山半水半分田”的山區(qū)縣，2011年，全縣農業(yè)人口占總人口的比例在80%以上，農業(yè)是農民最主要的收入來源。當前，該縣的農業(yè)同大多數(shù)地區(qū)一樣，正處在從傳統(tǒng)生產方式向現(xiàn)代生產方式轉變的時期。但由于受歷史、地理、自然等因素的制約，該縣的農村生產多為作坊式生產，農業(yè)產業(yè)化程度不高，主要是初級產品加工，缺乏大型龍頭企業(yè)和知名品牌的帶動，農副產品精深加工能力弱，農村勞動生產率和附加值偏低。

二、對策與建議

結合全縣經濟發(fā)展現(xiàn)狀，現(xiàn)就今后一個時期該縣經濟發(fā)展的財政政策選擇，提幾點意見或建議。

（一）做大財政收入“蛋糕”，提升財政保障水平

推進經濟轉型升級，無論是經濟增長方式的轉變，還是產業(yè)優(yōu)化升級，都需要大量的資金投入。只有財政收入的“蛋糕”做大了，財政才能為經濟轉型升級提供必要的財力支持。在當前經濟形勢嚴峻的情況下，尤其要突出抓好培財育財、收入征管、爭資爭項三大中心工作，為經濟轉型升級提供強大的財力支持。一是繼續(xù)扶持企業(yè)涵養(yǎng)財源。企業(yè)是發(fā)展的主體，沒有企業(yè)的發(fā)展，經濟就會成為無本之木、無源之水。特別是在當前時期，更要大力幫扶企業(yè)。二是完善稅收管理措施。建立健全納稅人稅源動態(tài)監(jiān)控體系，積極推進信息化建設，提高稅務征管質量。三是深化非稅收入征管。拓寬政府非稅收入的征收范圍和征收渠道，加強和規(guī)范水資源、森林林木林地資源、土地礦產資源、市政公用資源等資源性收入征繳，完善土地出讓金等政府非稅收入的征收管理，切實增強地方政府的可用財力。四是加大爭資爭項力度，積極爭取省財政的大力支持，一方面爭取省加大對該縣一般性轉移支付力度，另一方面爭取上級對符合產業(yè)發(fā)展方向的生態(tài)效益農業(yè)、新型工業(yè)、旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等給予的專項資金支持。

（二）完善財稅扶持體系，提高自主創(chuàng)新能力

推進經濟轉型升級的核心是提高自主創(chuàng)新能力。一是大力支持科技創(chuàng)新平臺建設。逐步增加財政對科技的投入，完善科技三項經費的投入機制；著力支持創(chuàng)新平臺建設，培育一批有自主研發(fā)能力的企業(yè)技術中心和行業(yè)技術中心，探索建立“產學研”多種形式結合的新機制，以促進科研院所與高等院校圍繞企業(yè)技術創(chuàng)新需求服務，不斷為企業(yè)發(fā)展注入動力和活力。二是要積極鼓勵和引導企業(yè)加大科技創(chuàng)新力度。企業(yè)是科研創(chuàng)新的主體，是提升區(qū)域創(chuàng)新能力的核心力量。對于經濟欠發(fā)達、創(chuàng)新體系尚不健全、企業(yè)科技水平較弱、創(chuàng)新能力不強的寧都來說，政府加大對企業(yè)技術創(chuàng)新的支持不僅非常重要，而且非常必要?？h財政要主動積極發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，逐步改變財政扶持資金與企業(yè)稅收貢獻掛鉤的舊機制，綜合運用無償資助、貸款貼息、創(chuàng)新獎勵等多種投入方式，引導企業(yè)加大技術改造和科技創(chuàng)新的力度，特別是對戰(zhàn)略性新興產業(yè)、食品、機械、電子信息、現(xiàn)代輕紡等優(yōu)勢產業(yè)和重點項目關鍵性技術的攻關，增強了企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，形成新的發(fā)展優(yōu)勢。三是完善人才“柔性引進”的激勵政策。在強化產業(yè)集聚功能的基礎上，針對經濟欠發(fā)達的實際情況，轉變引才思路和方式，充分運用人才專項資金的激勵機制，積極推行人才“柔性引進”。通過組織實施在外寧都籍高級人才“家鄉(xiāng)行”活動以及與高校、科研院所聯(lián)系實施“人才合作工程”項目等形式，以咨詢、顧問、講課、兼職等形式引進外地高層次人才和專家，滿足欠發(fā)達地區(qū)推進科技創(chuàng)新的需求。四是充分發(fā)揮政府采購制度對自主創(chuàng)新的引導作用。政府采購不僅是政府購買商品和服務的主要手段，也是政府一個有效的政策工具，可以對市場起到很好的導向作用。要抓緊制定政府采購自主創(chuàng)新產品的相應規(guī)定和辦法，以保證財政資金優(yōu)先采購自主創(chuàng)新的產品。

（三）支持工業(yè)經濟做強做大，促進工業(yè)經濟轉型升級

提高工業(yè)化水平是寧都加快經濟發(fā)展、實現(xiàn)后發(fā)趕超的必然選擇。寧都作為后發(fā)展、欠發(fā)達地區(qū)，要發(fā)展工業(yè)，必須走一條科技含量高、經濟效益好、環(huán)境污染少、人力資源得以充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路，達到經濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，實現(xiàn)經濟效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一，促進經濟社會發(fā)展提速、提質、提效。一是設立專項獎勵資金，加大傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級和民營科技企業(yè)財政扶持力度。加大對傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的支持，加快推動電子電器、現(xiàn)代輕紡、機械、食品等傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級；同時，圍繞構建若干個新的經濟增長點要求，加快生產要素重組和優(yōu)化配置步伐，重點支持成長性民營科技企業(yè)，著力扶持一批輻射帶動力強的企業(yè)。二是設立專項補助資金，大力支持寧都市優(yōu)勢產業(yè)集群發(fā)展，增強經濟核心競爭力。一方面，要延伸和提升產業(yè)鏈，推動礦產產業(yè)開采有序化、開發(fā)高端化、應用系列化、發(fā)展集群化，推動資源開發(fā)與科技創(chuàng)新嫁接，努力培育年產值超億元的產業(yè)，打造知名的產業(yè)基地。另一方面，重視再生資源的高效循環(huán)利用。此外，還要著力支持好優(yōu)勢企業(yè)的培育、核心技術研發(fā)、名牌產品創(chuàng)制，做大做強戰(zhàn)略性新興產業(yè)，并在產業(yè)發(fā)展上搶占先機、早顯成效。三是積極參與制定吸引外來資本和鼓勵招（選）商引資的財政政策措施，充分發(fā)揮區(qū)位、環(huán)境、園區(qū)和生產要素成本較低的優(yōu)勢，大力承接國際國內產業(yè)轉移，鼓勵引進企業(yè)投資規(guī)模較大、技術水平較高、產業(yè)帶動能力較強、資源綜合開發(fā)利用較好的產業(yè)或項目，嚴格限制因環(huán)境污染嚴重、能耗較高而被當?shù)厍謇淼钠髽I(yè)或項目轉移到寧都市發(fā)展。對已入住的企業(yè)，要及時制定完善相關財政政策，設立節(jié)能專項資金和生態(tài)市建設資金，以財政貼息、財政補貼、征收排污費等經濟手段引導推動，促使企業(yè)采取新技術、新工藝，自覺節(jié)能降耗、保護生態(tài)環(huán)境。

（四）大力支持服務業(yè)發(fā)展，推動服務業(yè)成為新的經濟增長點

堅持以先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)聯(lián)動共進，優(yōu)先發(fā)展金融、保險業(yè)，物流、中介、信息咨詢、文化創(chuàng)意、售后服務等生產性服務業(yè)和新興服務業(yè)，加快發(fā)展餐飲、商貿、社區(qū)服務等勞動密集型服務業(yè)，構建高增值、多層次、廣就業(yè)、強帶動的現(xiàn)代服務業(yè)體系?，F(xiàn)代化城市不僅要有發(fā)達的現(xiàn)代工業(yè)體系，更要有發(fā)達的現(xiàn)代服務業(yè)體系，沒有強大的工業(yè)支撐，服務業(yè)也就難有大的發(fā)展；沒有完善的服務業(yè)的支持，工業(yè)也難以持續(xù)發(fā)展壯大，而且服務業(yè)的發(fā)展對地方財政收入的穩(wěn)定增長有著重要意義。一是要支持搞好規(guī)劃。根據(jù)城市總體規(guī)劃和制造業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“合理布局、完善功能”的要求，加快生產性服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標的制定，使生產性服務業(yè)的發(fā)展適應而且應適當超前于經濟社會的總體發(fā)展。二是要加大扶持力度。要大力支持服務業(yè)擴大總量、優(yōu)化結構。設立現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展引導資金，通過規(guī)劃引導、財政扶持和稅費優(yōu)惠等，著重加大對現(xiàn)代物流業(yè)、金融保險業(yè)、中介服務業(yè)、信息服務業(yè)等生產性服務業(yè)的扶持力度，降低房地產業(yè)在服務業(yè)中過高的比重。加快推進企業(yè)分離發(fā)展服務業(yè)，加強對企業(yè)分離發(fā)展服務業(yè)的財政政策研究，加大對企業(yè)分離發(fā)展服務業(yè)的財政支持力度，以財政貼息、以獎代補等方式推進企業(yè)分離發(fā)展服務業(yè)。立足實際，依托工業(yè)化平臺，大力支持對現(xiàn)有生產性服務業(yè)資源的整合，不斷提升生產性服務業(yè)的檔次和水平，以有效促進服務業(yè)產業(yè)結構的優(yōu)化升級。三是重點支持旅游業(yè)發(fā)展。旅游業(yè)作為新興的“朝陽產業(yè)”，是第三產業(yè)中最具活力、最具拉動力、最具前途的產業(yè)，對地方財政和經濟的發(fā)展也具有極強的推動力。要整合本地紅色文化、客家文化、生態(tài)文化等優(yōu)質文化旅游資源，打好文化旅游特色牌，把旅游業(yè)作為支柱產業(yè)進行培育，要逐年增加旅游發(fā)展的資金規(guī)模，從旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制、旅游資源的整合、旅游項目的建設、旅游促銷、配套基礎設施的完善，以及旅游商品的開發(fā)等方面，加大投入，完善引導激勵機制，促使將旅游資源優(yōu)勢盡快轉化為旅游產業(yè)優(yōu)勢，大力開發(fā)森林游、自駕游、休閑觀光游、鄉(xiāng)村體驗游等生態(tài)旅游產品，發(fā)展集度假、療養(yǎng)、休閑于一體的生態(tài)旅游產業(yè)。努力把旅游產業(yè)培育成為發(fā)展強勁的后續(xù)財源，切實提高旅游產業(yè)對區(qū)域經濟增長、產業(yè)升級、生態(tài)建設以及財政增收的綜合貢獻率。

（五）大力發(fā)展生態(tài)效益農業(yè)，推進農業(yè)產業(yè)化進程

和發(fā)達地區(qū)相比，寧都的一個主要特點是農村人口多、收入低。2011年，全縣農業(yè)人口占比超過80%，農村居民人均收入為全省平均水平的72.2%，僅為全國水平的70.6%。加快農業(yè)產業(yè)化步伐，對于促進農民增收、農業(yè)增效具有非常重要的意義。一是加大“三農”的投入。要按照建設社會主義新農村、深化農村綜合改革的要求，加大對“三農”的財政投入力度。加快全市農業(yè)基礎設施建設和維修工作，大力發(fā)展效益農業(yè)、綠色生態(tài)農業(yè)等現(xiàn)代農業(yè)，進一步提高農業(yè)素質、效益和競爭力，不斷鞏固寧都市農業(yè)基礎地位。同時，要完善扶持生態(tài)效益農業(yè)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策，充分利用財政貼息、稅費優(yōu)惠等政策，引導社會資本投入有競爭力的優(yōu)勢農產品的開發(fā)生產。二是明確扶持重點。要堅持用現(xiàn)代發(fā)展理念引領農業(yè)，用現(xiàn)代產業(yè)體系提升農業(yè)，用現(xiàn)代經營方式推進農業(yè)。合理安排農業(yè)發(fā)展資金和特色農產業(yè)財政扶持資金，大力發(fā)展生態(tài)效益農業(yè)，積極調整農業(yè)產業(yè)的作物結構、品種結構和品質結構，不斷提高農產品的市場競爭力。當前要重點圍繞臍橙、油茶、煙葉、毛竹、蔬菜、生豬養(yǎng)殖等農業(yè)主導產業(yè)，優(yōu)先發(fā)展農產品加工業(yè)，并積極推行產業(yè)化、基地化、規(guī)?；⒓s化、標準化、品牌化經營，以發(fā)展工業(yè)的理念來發(fā)展農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收、農村發(fā)展。三是加大培訓投入。切實加大對農業(yè)科技和農村勞動力培訓教育的財政投入，建立農業(yè)科技和農村勞動力素質培訓專項資金，逐步增加低收入農戶增收專項資金，完善專項資金管理辦法，整合農村勞動力素質培訓資源，加大對農業(yè)科技和農村勞動力素質培訓的財政投入，提高農民轉移就業(yè)和致富的能力，不斷增加農民收入，積極推進社會主義新農村建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（六）發(fā)揮政策導向作用，大力發(fā)展生態(tài)經濟

節(jié)能減排作為當前及今后我國經濟發(fā)展的主要方向，要求在推進新型工業(yè)化的過程中，要突出可持續(xù)發(fā)展，大力發(fā)展無污染、少污染企業(yè)，避免走“先污染、后治理”的路子，從根本上轉變高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率、非生態(tài)的增長方式，走經濟生態(tài)化、生態(tài)產業(yè)化的發(fā)展道路，努力實現(xiàn)經濟發(fā)展與生態(tài)建設的良性循環(huán)，用一條條生態(tài)鏈串起新型工業(yè)化“黃金鏈”。一是要加大財政對循環(huán)經濟的投入力度。在財力有限的情況下，可以優(yōu)先發(fā)展有利于循環(huán)經濟發(fā)展的配套公共設施建設，如余熱發(fā)電、垃圾發(fā)電、集中工業(yè)污染處理等工程項目。同時，政府可以通過綠色購買行為，優(yōu)先采購具有綠色標志、通過ISO系列質量體系認證的、非一次性的、包裝簡化的、用標準化配件生產的產品，以此影響消費者的消費方向和企業(yè)的生產方向，從而促進循環(huán)經濟的發(fā)展。二是探索財政獎勵的新模式。目前的財政貼息多是以企業(yè)的產值作為衡量指標的，建議嘗試以企業(yè)節(jié)能減排效果作為獎勵或補貼企業(yè)的依據(jù)，以此促進企業(yè)自覺發(fā)展循環(huán)經濟，推動經濟轉型升級。三是加大排污費征繳力度。加強排污費的征收和管理，努力做到應收盡收，提高企業(yè)排污成本，使企業(yè)自覺增加排污設備投入，減少污染排放，以“費”促“管”。

江西省寧都縣財政局）

（本欄目責任編輯：羅曉）