■王銀梅

國外財政監(jiān)督實踐綜述及啟示

■王銀梅

財政監(jiān)督是世界各國共同關注的課題，財政監(jiān)督比較完善的國家其基本做法大致相同，比如監(jiān)督體系、監(jiān)督的基本程序及方式、監(jiān)督機構的設置等。但由于國體、政體以及國家機構設置等存在差異，各國的財政監(jiān)督又各具特色，具有自己獨到之處。

一、財政監(jiān)督制度的類型有所差異

財政監(jiān)督大體可為立法型、行政型和司法型三類。由于經(jīng)濟、政治、文化、宗教信仰等各不相同，各國采用的財政監(jiān)督制度類型有所差異，但均與本國國情相適應。

采用立法型監(jiān)督制度的國家主要有英國、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等。立法型財政監(jiān)督具有獨立性高、權威性強的特點，財政監(jiān)督權由國會掌控，可有效避免政府行政部門的干擾。其缺點在于行政部門不能及時掌握有關財政信息，阻礙了監(jiān)督效率的提高。

采用司法型監(jiān)督制度的國家主要有法國、西班牙、德國、意大利、日本、希臘等。司法型監(jiān)督的優(yōu)點是監(jiān)督主體將監(jiān)督過程與司法程序聯(lián)系起來，能夠真正做到獨立、公正與客觀。其缺點在于立法機關與行政部門無法及時掌握財政運行情況，最終會影響到監(jiān)督力度。

采用行政型監(jiān)督制度的國家主要有瑞典、瑞士等。行政型監(jiān)督的最大優(yōu)勢是行政部門能直接掌控財政資金的運轉情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時采取相應措施。但行政型財政監(jiān)督將財政管理權與財政監(jiān)督權合二為一，不具備監(jiān)督主體應有的獨立性，大大降低了財政透明度。

但是，具體到某一個國家也并不是絕對只單純采用一種類型，許多國家同時采用兩種或兩種以上的財政監(jiān)督類型。例如美國，兼有立法監(jiān)督和行政監(jiān)督。又如法國，既有司法監(jiān)督，又有行政監(jiān)督，法國既設有依據(jù)憲法獨立進行財政監(jiān)督的國家最高經(jīng)濟監(jiān)督機關——審計法院，又設有隸屬于財政部門的專門監(jiān)督機構，如財政監(jiān)察專員、公共會計、財政監(jiān)察總署和稅務稽查等，對財政收支情況進行監(jiān)督。由此可推導，財政監(jiān)督制度的多元化將是21世紀財政監(jiān)督發(fā)展的趨勢之一。

二、財政監(jiān)督基本做法大致相同

財政監(jiān)督比較完善的國家，其基本做法大同小異，主要表現(xiàn)在財政監(jiān)督體系完備、法制建設健全、監(jiān)督機制科學合理等方面。

（一）財政監(jiān)督體系構建情況

1、監(jiān)督體系完備，分工明確?？v觀各國財政監(jiān)督體系，雖然各自具體組成有所不同，但基本結構大致相同，一般建立有包括立法部門、審計部門、政府部門和社會公眾多層次立體型的監(jiān)督網(wǎng)，且各監(jiān)督主體之間分工明確、相互協(xié)調。

2、監(jiān)督部門具有很強的獨立性。財政監(jiān)督質量的高低取決于監(jiān)督部門的獨立性強弱，顯然獨立性強是保障財政監(jiān)督質量處于高水平的重要因素。西方國家審計機構的設立普遍遵循了獨立性的原則。在典型市場經(jīng)濟國家，憲法保護下的獨立審計機構是財政監(jiān)督的重要力量。

（二）財政監(jiān)督的法制化、制度化建設情況

1、財政監(jiān)督法制體系健全。西方國家財政監(jiān)督的法律法規(guī)比較完善，且立法層次高。一方面，西方各國首先在《憲法》中列有財政監(jiān)督的重要條款，提高了財政監(jiān)督的法律權威。另一方面，在憲法條款的基礎上，還確立了相應的法律法規(guī)對財政監(jiān)督進行規(guī)范，如《預算法》、《財政監(jiān)督法》、《國庫法》等。更值得關注的是每部法律對監(jiān)督主體的職責與工作程序等都有具體規(guī)定，而不僅僅是程序性條款，使財政監(jiān)督真正有法可依。

2、財政監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范、嚴格。 財政監(jiān)督質量高的國家還有一個突出特點就是執(zhí)法非常嚴格，對于違法違規(guī)者處罰也非常嚴厲，大大提高了違法違規(guī)者的成本。嚴格執(zhí)法使財政監(jiān)督真正具備了威懾力，充分發(fā)揮了監(jiān)督效力。

（三）財政監(jiān)督機制的情況

1、監(jiān)督內(nèi)容方面。各國財政監(jiān)督均貫穿于財政收支活動的全過程，在此基礎上側重于監(jiān)督財政支出。以法國為例，在保證監(jiān)督主體與監(jiān)督對象相分離的大前提下，對財政收支活動進行全方位的監(jiān)督，并把監(jiān)督的重點放在支出方面。除了對資金進行監(jiān)督外，還設立有對監(jiān)督主體進行再監(jiān)督的機制，而且監(jiān)督與再監(jiān)督都具有完備法律規(guī)范體系。這樣監(jiān)督與被監(jiān)督之間形成相互分離、相互約束的監(jiān)督運行體系，有效提高了監(jiān)督效力。又如，在美國，國會監(jiān)督范圍覆蓋了預算編制、預算執(zhí)行、決算審計等整個預算管理過程。

2、績效監(jiān)督方面。各國除了注重監(jiān)督的全面性外，還注重以績效為核心。財政資金的績效監(jiān)督是對有關單位資金使用效益及部門工作效率的監(jiān)督，不僅包括一般意義上的經(jīng)濟效益和財務監(jiān)督，也包括社會效益監(jiān)督。各國對財政資金績效的監(jiān)督檢查一般是通過審計方式來實現(xiàn)的。

3、透明度方面。（1）利用現(xiàn)代技術，加強信息披露。當前各國信息披露的發(fā)展方向是建立數(shù)字政府，實現(xiàn)政府在線服務，運用先進的信息與通訊技術，特別是因特網(wǎng)技術來管理公共事務和傳遞公共服務信息。（2）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，重視發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。一是重視大眾傳媒的監(jiān)督。大眾傳媒成為社會公眾與政府進行溝通的媒介，一方面向公眾公布政府財政信息，另一方面向政府傳達公眾意見，從而使政府決策能盡可能滿足社會公眾需求。二是重視中介機構的監(jiān)督。如注冊會計師事務所，其最大特點就是客觀、公正，它們在接受相關單位的審計要求的時候，也用查問題的眼光去發(fā)現(xiàn)其中有無違法違紀現(xiàn)象。例如美、日、法等國都十分重視發(fā)揮社會中介機構在財政監(jiān)督的作用。

4、監(jiān)控手段方面。西方各國的財政監(jiān)督一般都設有發(fā)達的信息化監(jiān)控手段。電子網(wǎng)絡的發(fā)展為財政監(jiān)控提供了平臺，建立了有效的信息共享機制，降低了監(jiān)督成本，對財政資金進行有效的實時動態(tài)監(jiān)控。

三、典型國家財政監(jiān)督的突出特色

（一）法國的公共會計監(jiān)督

法國財政監(jiān)督的突出特色在于公共會計監(jiān)督，法國公共會計在財政監(jiān)督中扮演著重要角色，其涉及范圍極廣，覆蓋了國家所有的公共部門和非營利組織部門。

法國制定有完備的公共會計制度，為公共會計有效發(fā)揮監(jiān)督作用提供了有力保障。具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1、法國公共會計制度的成功之處在于：一是保障公共會計人員的獨立性；二是堅持決策權和監(jiān)督權相分離。

2、公共會計監(jiān)督有法可依，具有較強的法律保障。法國出臺的《會計總方案》要求，公共會計按照其統(tǒng)一規(guī)范格式進行披露和報告。

3、對公共會計人員的嚴格管理保障了會計監(jiān)督的有效運行。首先，通過審計法院對公共會計進行直接監(jiān)督。其次，公共會計實行職業(yè)保險制。最后，公共會計實行終身責任制。公共會計因各種原因，如離職、退休等，離開原單位時，審計法院會對其負責的一切賬務進行審計，當確定無任何違法違規(guī)問題后，為其簽發(fā)一份“卸清責任證明書”。如果審計出問題，不管此公共會計身處何方，就是他不在人世了，也要以其先前在保險公司的抵押資產(chǎn)進行賠償。賠償之后，才能發(fā)給其“卸清責任證明書”?！靶肚遑熑巫C明書”對每個公共會計人員來說意義重大。

（二）美國的國會監(jiān)督

在美國，財政資金運行的各環(huán)節(jié)都應接受國會的監(jiān)督，而且國會具有絕對財政監(jiān)督權勢，這使許多國家的國會都望塵莫及。

1、國會內(nèi)部設置有完備的預算監(jiān)督組織機構

（1）預算委員會。主要任務是綜合分析預算情況，一是比較預算收入與預算支出，比較各項預算支出；二是對預算收、支、余虧以及債務總規(guī)模做出規(guī)定，且提交國會。

（2）撥款委員會。其主要任務是向國會提出撥款建議和報告，國會根據(jù)撥款委員會的建議和報告通過相關撥款法案。

（3）撥款小組委員會。在美國，真正擁有預算撥款權的是撥款小組委員會，它提出的建議和報告又是撥款委員會提出相應建議和報告的依據(jù)。

（4）國會預算局。國會預算局主要由各方面專家構成。國會預算局的任務主要是協(xié)助國會編制預算，如對經(jīng)濟形勢進行預測和分析、對預算項目進行專題研究、對國家政策進行評價等。

（5）審計總署。審計總署隸屬國會，與政府保持獨立關系。其審計范圍覆蓋政府部門的財務以及各項財政支出和國家決算。

2、國會建立了詳盡的財政監(jiān)督程序

（1）在預算形成過程中有詳細決策和監(jiān)督程序。共分三大步驟，即提交預算報告→擬訂授權法案和撥款法案→審議通過預算草案。第一步由總統(tǒng)完成；第二步比較復雜，由國會預算局、預算委員會和國會兩院各委員會共同完成，但基于各自不同的分工開展工作、進行監(jiān)督；第三步全院大會完成，并由總統(tǒng)最后簽署確認。

（2）對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督。一是監(jiān)督課稅和舉借債務。有關征稅和舉借債務的法案只有眾議院有權提出，而且征稅目的也有明確規(guī)定，包括償還債務，加強國防和提高公民福利。二是控制撥款。對撥款各項內(nèi)容都做出了明確的規(guī)定，如撥款用途、撥款時效、撥款金額上限，撥款調劑限制等。國會委員會有權要求支出機構以書面形式匯報用款進度，符合要求后才可以得到后續(xù)撥款。每項新的撥款計劃從立項到實施，都必須受國會授權法案和撥款法案的雙重監(jiān)控。此外，還必須由審計總署核準，且符合國會撥款限額。三是控制預算變更和臨時性撥款。美國的預算變更具有嚴格的法律規(guī)定。法律明確規(guī)定，必須有1/3以上的議員同意，預算變更才有效，否則預算變更行為為違法行為，相關責任人必須承擔法律責任。如果截止到9月30日，國會還沒有確定好授權法案和撥款法案，或者撥款法案被總統(tǒng)否決，國會應及時通過延續(xù)決議，參照上財年支出，先臨時撥款，直到有關撥款法案通過為止。

（3）審計監(jiān)督預算執(zhí)行結果。一是派駐監(jiān)察代表對預算執(zhí)行結果進行監(jiān)督。各個行政部門都有國會派駐的監(jiān)察代表，主要進行日常檢查。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題直接向國會匯報。二是審計總署審計監(jiān)督?jīng)Q算。審計范圍涵蓋聯(lián)邦預算執(zhí)行結果、聯(lián)邦及各行政部門的內(nèi)部財務、收支情況以及收支的合法合規(guī)性和績效。此外，還可根據(jù)國會的安排，進行特別審計。美國審計監(jiān)督的突出特點在于審計總署還擁有法律賦予的主動審計權限，進行絕對獨立于政府的有效審計。三是國會兩院各委員會評估預算執(zhí)行結果。國會兩院各委員會在接到駐監(jiān)察代表和審計總署的監(jiān)督報告后，以聽證會等方式對預算執(zhí)行結果進行評估。評估的作用在于決定是否對某一部門、某一項目進行后續(xù)撥款。而且一旦查出行政部門有嚴重問題，國會將追究相關責任人的政治和法律責任。

（三）日本的會計檢察院監(jiān)督

日本的會計檢察院是審計監(jiān)督機構，它由檢察官會議和事務總局構成。其中檢察官會議具有最高決策權，是最高領導機構，有三名檢察官，檢察院院長是從這三名檢察官中產(chǎn)生的。這三名檢察官具有平等的地位，各項決策采取合議制，各項重大問題由三名檢察官進行商討后達成一致意見。事務總局是會計檢察院的執(zhí)行機構，負責具體日常工作。事務總局還設有一些業(yè)務司局作為下屬單位，這些業(yè)務司局都有自己確定的職能范圍。會計檢察院的活動經(jīng)費來源于國家財政。

日本會計檢察院的審計對象包括必審對象和選審對象。會計檢察院可根據(jù)自身的工作情況靈活安排對選審對象的審計活動。會計檢察院在對審計對象進行審計時，側重審計財政活動效果和財政行為的正確性、合法合規(guī)性、經(jīng)濟性和效率性。

日本會計檢察院的審計內(nèi)容主要包括中央財政收支和國有資產(chǎn)經(jīng)營，其中中央財政支出審計又是重中之重。會計檢察院對中央財政支出的審計具有全面性和多次性特點：一是全面性。審計活動涵蓋所有的中央財政支出。二是多次性。對每項財政支出都要進行兩次審計 （預算草案審計和決算審計）。第一次是對預算草案進行審計。會計檢察院審計預算草案后，和審計報告一起提交給國會。審計內(nèi)容主要包括預算支出結構和績效。第二次是對決算進行審計。通過審計發(fā)現(xiàn)確定是否存在財政資金的違法違規(guī)使用現(xiàn)象，以防止財政資金的挪用、流失和浪費。除此之外，會計檢察院還要對一些特別支出 （尤其是社會保障支出和經(jīng)濟建設支出）的績效進行評價，并附上改進建議，以便政府和國會作出必要的處理或改進。會計檢察院的審計報告通過首相轉呈議會，首相在轉呈過程中，可以附加說明其不同意見，但沒有權力修改審計報告。議會對審計報告進行審議后做出決議。除了向議會呈送審計報告外，審計結果還向社會公布以接受社會監(jiān)督；向審計對象公布，要求其對存在問題進行整改。審計對象的整改情況還應在下一財年報告給國會。

日本會計檢察院審計包括四大環(huán)節(jié)，即審計計劃、審計實施、分析和研究審計結果以及審計報告。審計人員主要依據(jù)《會計檢察院法》和其他相關法律法規(guī)對審計對象進行審計。

四、國外財政監(jiān)督對我國的啟示

（一）改革行政型財政監(jiān)督制度

從西方發(fā)達國家的審計監(jiān)督制度來看，最大的特色在于審計機構的獨立性。借鑒此經(jīng)驗，改革我國行政型財政監(jiān)督制度，最根本是要建立有效的權力制約機制——獨立審計制度。但是獨立審計制度的構建要從我國國情出發(fā)。我國既不是立法主導，也不是政府主導，而是黨的統(tǒng)一領導。人大對政府的監(jiān)督要體現(xiàn)監(jiān)督與支持的統(tǒng)一。目前，我國應構建“立法型+行政型”的復合型財政監(jiān)督制度，即審計隸屬人大，同時加強財政內(nèi)部監(jiān)督。

（二）建立完備的財政監(jiān)督體系

首先是建立起完備的財政監(jiān)督機構體系，其次是確立好各監(jiān)督機構之間的關系。這樣既能保證監(jiān)督的全面性，又能保證監(jiān)督的協(xié)調性。從而避免出現(xiàn)監(jiān)督的越位和缺位，以實現(xiàn)高效、全面的財政監(jiān)督。

（三）加強財政監(jiān)督的法制化建設

進一步健全財政監(jiān)督法律法規(guī)和嚴格的執(zhí)法機制。一是健全財政監(jiān)督法律法規(guī)，以實現(xiàn)財政監(jiān)督機制法制化，增強財政監(jiān)督的法律權威性。二是嚴格執(zhí)法。財政監(jiān)督機構一定要嚴格在法律規(guī)定的職責范圍內(nèi)行使執(zhí)法權，努力做到嚴格執(zhí)法，提高執(zhí)法威懾力，以減少違法違規(guī)現(xiàn)象。

（四）建立科學、合理、規(guī)范的財政監(jiān)督機制

1、完善監(jiān)督程序。一是從事后監(jiān)督為主轉變到全過程的監(jiān)督上來。二是從注重收入監(jiān)督轉變到收支監(jiān)督并重上來。三是由對外監(jiān)督轉變到內(nèi)外并重的監(jiān)督。四是要把突擊性監(jiān)督檢查轉變到日常監(jiān)督中來。

2、更新監(jiān)督手段，加強信息化監(jiān)控。充分利用網(wǎng)絡等高新技術，開發(fā)相應的財政監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)財政監(jiān)督的信息化監(jiān)控。

3、加強績效評價制度建設。盡管績效預算改革還面臨諸多技術性問題，但其在發(fā)展方向上是毋庸置疑的。特別對我國而言，從長期以政府本位的計劃經(jīng)濟財政預算制度向以公眾本位的公共財政制度轉變，迫切需要財政預算理念的根本創(chuàng)新。目前，我國績效評價制度改革最迫切的問題還是規(guī)范管理，推行部門預算改革，把項目預算細編到位。

4、提高財政信息透明度，加強社會監(jiān)督。一是加強公共信息建設，提高財政信息透明度，使社會監(jiān)督有的放矢。二是完善社會監(jiān)督渠道，便于社會監(jiān)督。三是建立監(jiān)督反饋機制，使社會監(jiān)督落到實處。

（五）突出中國特色

財政監(jiān)督制度的有效性取決于其實施環(huán)境，在一國運行高效的制度不一定適合另一國，實際上財政監(jiān)督比較完善的國家基本都在國際通行做法的基礎上根據(jù)自己的國情做出了具體調整。因此，我國財政監(jiān)督制度的建立與完善應適應我國國情，突出中國特色。

財政部財政科學研究所/中南財經(jīng)政法大學財稅學院)