○ 趙宗博

（解放軍國際關(guān)系學(xué)院政治理論教研室 江蘇 南京 210039）

一、公共治理的理念及其價值

當(dāng)前，作為補充政府管理和社會調(diào)節(jié)不足的一種社會管理方式，公共治理日益成為現(xiàn)代社會公共管理的重要理念和價值追求。從一定程度上說，公共治理既是各國政府社會管理體制改革的經(jīng)驗總結(jié)，也是影響各國政府政治改革與發(fā)展的新理念。就基本內(nèi)容而言，公共治理包括主體、客體、目標(biāo)和手段四個方面。

公共治理是一系列來自政府、社會公共機構(gòu)甚至包括私人機構(gòu)在內(nèi)的公共管理活動。因此，公共治理主體其實就是一個以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的管理機構(gòu)體系。公共治理的主體是公共治理的利益相關(guān)者，即與治理需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)系的個人和組織的總稱。當(dāng)代公共治理主體出現(xiàn)了多元化趨勢：公共治理的主體，既可以是政府、公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)；既可以是公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，也可以是非政府組織、非營利組織、轄區(qū)單位、居民個人。公共治理理論認為，政府不是國家唯一的公共管理主體和權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可、認同，都可以成為、而且應(yīng)當(dāng)成為在各自不同層面上社會公共權(quán)力的主體。

公共治理的客體又稱公共治理的對象，即社會公共事務(wù)。社會公共事務(wù)不僅僅是社會性公共事務(wù)。社會公共事務(wù)包括政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)等。顧名思義，從公共二字可見，公共治理是一個范圍相對寬泛的概念：不僅包括人們公認的涉及到所有或絕大多數(shù)人的公共事務(wù)，而且包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人（有些組織或集團）、甚至個別人相關(guān)的事務(wù)。因此，公共治理的范圍遍及國家和社會生活的各個方面及全體公民，涵蓋了公共治理利益主體所涉及到的所有對象和要素。

公共治理的目標(biāo)是指在治理過程中，各種治理主體可以在互信、互利、互相依存的基礎(chǔ)上進行持續(xù)不斷的協(xié)商談判，參與合作，化解沖突和矛盾，在滿足各治理主體利益的同時，最終實現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。中國現(xiàn)階段，公共治理的目標(biāo)主要是強調(diào)政治國家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，通過合作，促進治理主體之間的有效互動，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。

公共治理的手段是公共管理的實現(xiàn)方式與實踐方法。公共治理強調(diào)各治理主體之間的自愿平等合作，各公共治理主體通過協(xié)商來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。在社會公共事務(wù)的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即實行正式的強制管制，采取正式的法規(guī)制度，又可以通過各治理主體之間的民主協(xié)商和談判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、約束途徑。此外，伴隨著科技進步，公共治理也積極引入和推廣信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代管理技術(shù)。

綜上所述，公共治理是以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的新型社會公共事務(wù)管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎(chǔ)上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的合作。公共治理特別強調(diào)社會公眾對行政事務(wù)治理過程的參與和監(jiān)督。政府放松對行政事務(wù)的控制，激勵和引導(dǎo)更多的社會自治和責(zé)任分擔(dān)，尤其是強調(diào)行政區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行政行業(yè)自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務(wù)等。公共治理的社會權(quán)力運行方式既包括政治、法律、管制等強制性方式，也包括規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、契約、合作等非強制性方式，而且強調(diào)更多依賴于后者及相關(guān)行動技巧的運用。在實施公共治理的過程中，公民社會和市場機制的力量都能發(fā)揮積極的作用，并與政府資源互相協(xié)調(diào)、制衡和整合。與此同時，政府能夠通過行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度等社會參與制度，加強利益相關(guān)者之間的對話與協(xié)作，以交換信息，增進合作，降低沖突，確立和認同共同目標(biāo)，實施對公共事務(wù)的管理。

二、民間組織在公共治理中的基本角色

在政治、經(jīng)濟和社會生活領(lǐng)域，民間組織都發(fā)揮出公共治理作用，扮演著重要的社會公共管理角色。

首先，在政治領(lǐng)域，民間組織是政府與公眾溝通的重要途徑，是社會公共價值和社會關(guān)系穩(wěn)定的主要推動者。傳統(tǒng)的政府與社會的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系中，社會與政府高度整合，政府直接面對社會及社會中的個人。由于政府具有高度的權(quán)威，當(dāng)政府與社會產(chǎn)生矛盾的時候，就會形成直接對立的格局，沒有關(guān)系緩沖的余地。民間組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠促進上情下達與下情上報，從而可以有效預(yù)防社會矛盾的發(fā)生。政治絕不能只在自上而下的單軌上運行，人民的意見是任何性質(zhì)的政治都必須加以考慮的，這是自下而上的軌道。一個健全的、持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。通過民間組織建立理性的不同階層、群體的利益整合機制，在國家與分散的社會成員之間形成了一股中介力量。一方面，民間組織能夠代表所屬群體理性、合法地表達其利益要求以實現(xiàn)有效的下情上報；另一方面，民間組織也能夠以橋梁紐帶的身份保證黨和政府的方針政策上情下達，并進行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對話。

與此同時，在公共治理過程中，公民能夠通過各種公民團體和組織去表達對公共事務(wù)的關(guān)注，通過各種合法的途徑與渠道實現(xiàn)并訴求各自的價值。民間組織所積極倡導(dǎo)的諸如參與、互惠、友愛、信任、寬容、多元、合作、開放、公正等價值與理念，對于維護良好的社會價值和弘揚公共精神具有重要的作用。

其次，在經(jīng)濟領(lǐng)域，民間組織能夠提供社會服務(wù)、維護市場經(jīng)濟秩序，是社會經(jīng)濟健康發(fā)展的促進者。隨著經(jīng)濟體制改革的進行和社會自主性的增強，中國的民間組織開始承接了政府原來的對經(jīng)濟進行微觀管理的那一部分職能，以管理主體的角色對市場主體的運行提供鑒證、評估、監(jiān)督等服務(wù)，從而凈化了市場，維護了正常的經(jīng)濟秩序。民間組織具有規(guī)范行業(yè)行為和穩(wěn)定經(jīng)濟秩序的功能：一方面，民間組織通過制定企業(yè)行業(yè)規(guī)章制度，實行行業(yè)自律，扮演行業(yè)利益代言人和政府政策、信息傳遞者的雙重角色，在政府和企業(yè)之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用；另一方面，隨著民間組織的發(fā)展壯大，政府還可以委托某些行業(yè)組織承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能，發(fā)揮政府直接管理所難以企及的作用，從而達到強化社會自我管理的目的。

此外，民間組織可以成為高效率提供社會服務(wù)的主體。志愿性是民間組織的特性之一，它以服務(wù)和幫助有需要的人為根本目的，并以項目結(jié)果和資金效益為評估標(biāo)準。在中國香港，政府完全依靠民間服務(wù)機構(gòu)，開辦各類社會福利和社會服務(wù)事業(yè)，如老人院、幼稚園、心理輔導(dǎo)、家庭治療等等。這些機構(gòu)不僅可以收取較低的服務(wù)費用，而且還有機會得到政府的資助金。既通過直接而有效的服務(wù)，幫助有需求的人，起到穩(wěn)定社會的作用，同時又能夠在申請政府購買服務(wù)的過程中，提升服務(wù)水平和組織能力。除此之外，民間組織還蘊藏著巨大的就業(yè)潛力，將成為推動經(jīng)濟發(fā)展、解決社會就業(yè)的一股重要經(jīng)濟力量。

最后，在社會生活領(lǐng)域，民間組織關(guān)注弱勢群體、促進社會公平正義，是社會穩(wěn)定的重要維護者。民間組織的自治性、民間性等特點及其社會中介地位，使其可以發(fā)揮規(guī)范社會行為，緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定的作用：第一，利用內(nèi)部發(fā)展起來的契約性規(guī)則、自治能力和利益格局，對一定范圍內(nèi)社會群體的行為進行規(guī)范、約束和指導(dǎo)，并對其他社會群體產(chǎn)生輻射影響；第二，凝聚民眾的意見，實現(xiàn)自下而上的溝通和自上而下的傳遞，減少并化解矛盾；第三，作為聯(lián)結(jié)政府與民眾的中間階層，避免政府直接面對民眾，從而使各種矛盾得到一定的緩沖，特別是在目前群體性事件不斷發(fā)生的情況下，這一作用顯得尤為重要；第四，動員社會力量，以提供資金、技術(shù)和信息等方式，實施社會援助，解決社會問題，增進社會福利，緩解社會矛盾。近年來，中國民間組織開展的希望工程、春蕾計劃、幸福工程、微笑列車、新長城計劃等眾多公益項目，通過積極反映民眾訴求，動員社會資源向農(nóng)村、偏遠地區(qū)流動，向貧困群體流動，以幫助那些最困難的人獲得生存和學(xué)習(xí)發(fā)展的機會。通過這些公益活動，數(shù)以千萬計的貧困人口、婦女、兒童、殘疾人得到了社會的關(guān)愛，解決了上學(xué)、看病等實際問題，在一定程度上緩解了社會矛盾。同時，民間組織的成員主要由具有很強感召力的共同目標(biāo)和得到組織成員自覺認可的價值理念匯集在一起，如環(huán)境保護、反對戰(zhàn)爭、幫助弱者、救苦濟難等，帶有很強的道義色彩，成員間容易形成相互支持、互助合作的關(guān)系，并且有利于促使全社會形成熱心公益、扶貧幫困、團結(jié)互助、平等友愛、共同發(fā)展的社會氛圍和人際關(guān)系，實現(xiàn)社會價值理性的回歸，促進社會和諧發(fā)展。

三、進一步促進公共治理主體多元化

改革開放以來，中國的民間組織在公共治理中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為溝通政府和公眾的橋梁和紐帶。不過，由于民間組織的發(fā)展還處于起步階段，再加上其本身的一些不完善性，民間組織的發(fā)展還面臨諸多困難：政府為民間組織營造的外部環(huán)境不夠好；民間組織缺乏自治，組織公信缺失，出現(xiàn)社會公眾信任危機；人力資源不足，志愿者的參與不夠；法制不健全，違法現(xiàn)象普遍；發(fā)展不規(guī)范、工作機制不健全。為此，一方面，政府有必要繼續(xù)加大對民間組織的支持，推動民間組織的健康發(fā)展，更好地發(fā)揮其公共治理功能；另一方面，民間組織要加強自身建設(shè)，更積極地參與公共治理。

首先，鑒于民間組織具有顯著的松散性和多樣性，政府應(yīng)該依據(jù)其特點分別對待，讓政府辦的民間組織與民間自發(fā)形成的組織按一定比例平等發(fā)展。當(dāng)前，為了保障民間組織的健康發(fā)展，國家應(yīng)制定和完善有關(guān)民間組織發(fā)展的規(guī)范性條文。第一，制定統(tǒng)一的《民間組織登記法》，完善民間組織的參與機制。通過降低民間組織登記成立的門檻，使大量行為合法但由于成立困難而游離于政府監(jiān)管視野之外的民間組織納入到法律規(guī)范的范疇之中。第二，加強對民間組織的管理?？紤]對所有民間組織實行備案登記，民間組織在登記備案之前無須業(yè)務(wù)主管部門批準。對于活動范圍廣、影響力大、政治性強的民間組織，則按照規(guī)范的名稱、固定的場所、必要的經(jīng)費、合法的宗旨等基本原則，實行強制性審批登記制度，符合條件的賦予社團法人資格。對于社會公益民間組織，實行更加嚴格的的公益法人認證，在民政部門登記的基礎(chǔ)上，實行財政與稅務(wù)部門的雙重監(jiān)管，以防止其公益性的異化。

政府要做改善民間組織的管理體制的推動者?，F(xiàn)行民間組織實行登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制。這種體制注重的是登記的過程，對民間組織成立的條件控制很嚴。但是，民間組織一旦完成登記，政府的管理則很松，甚至沒有任何管理措施。名為雙重管理，實際上任何一方都未能行使管理職責(zé)，出現(xiàn)了問題就互相推卸責(zé)任。因此，政府要放寬民間組織的登記控制，以體現(xiàn)公民結(jié)社的自由，將工作重心轉(zhuǎn)向民間組織運作期間的管理，對其運作的規(guī)范化進行監(jiān)督，對其行為的后果及質(zhì)量進行監(jiān)督和制約。監(jiān)督過程中要避免行政干預(yù)，只能通過政策誘導(dǎo)、資金支持等手段促使它們充分發(fā)揮作用、滿足社會需要。

政府要積極培育社會急需的民間組織。在社會轉(zhuǎn)型時期，由于政府權(quán)力使用的不規(guī)范和公民利益觀念的增強，在政府和公民之間常會出現(xiàn)利益沖突，因此急需在二者之間搭起一座從事協(xié)調(diào)活動的橋梁。所以政府應(yīng)當(dāng)采取多種措施，抓住社會利益糾紛的熱點，有針對性地培養(yǎng)、扶持以下幾類民間組織：商會、行業(yè)協(xié)會等工商社團；社區(qū)組織，如業(yè)主委員會、老年活動協(xié)會、農(nóng)村的村委會、城市社區(qū)的居委會等；公益組織，如扶貧、助殘、支持弱勢群體、見義勇為基金會和各種慈善組織；中介組織，如會計、法律、工程監(jiān)理等事務(wù)所和社團聯(lián)合會、社團促進會等。

其次，從民間組織必須加強自律、以更好地參與公共治理來看，重點在于協(xié)調(diào)外部因素和加強內(nèi)部建設(shè)兩個方面。

從外部因素看，有些民間組織的遵法守法意識不強，有法不依、無法可依，影響了整體民間組織的社會公信度，再加上民間組織的效率低下和能力不足，導(dǎo)致社會上大多數(shù)人對民間組織持一種不信任的態(tài)度，其結(jié)果是民間組織的社會捐贈不足，志愿者的參與極為有限。為此，民間組織必須加強自律，以加強內(nèi)部建設(shè)改善外部條件，提升民間組織的公信力。

民間組織的自律規(guī)范大致有以下三個層次：第一層次，任何一個民間組織都有約束自己成員（董事、員工）的行為標(biāo)準和道德標(biāo)準，設(shè)有禁止圖利于個人、禁止有關(guān)非常規(guī)交易等議題。此外，還有民間組織的一系列倫理守則，比如“回避制度”、拒絕收受所有同其職務(wù)有關(guān)的貴重禮品；要求董事、干部和員工使用便宜合理的交通工具和選擇價格適中的住所等。這些行為規(guī)范準則的目的，在于確保參與民間組織的個人皆可以杜絕潛在的不當(dāng)行為與權(quán)利濫用。第二層次，某些領(lǐng)域的民間組織聯(lián)合制定需共同遵守的行為和道德標(biāo)準。國外常常是由聯(lián)合組織及協(xié)會共同制定行業(yè)自律條款。比如，美國有一個存在于各民間組織之外的獨立部門，是由800多個自愿組織、基金會組成，它制定了美國民間組織的倫理守則，以維護公眾對慈善事業(yè)的信任和信心。第三層次，由民間專業(yè)組織專門監(jiān)督民間組織自律行為。比如美國有一種民間組織，其主要工作任務(wù)就是監(jiān)督民間組織的活動，對一些民間組織加以評判。

最后，創(chuàng)造政府與民間組織的良好互動局面，促進公共治理主體的多元化發(fā)展。在公共治理中，政府和民間組織是作為不同治理主體出現(xiàn)的，一個良性的治理結(jié)構(gòu)，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的“伙伴關(guān)系”。當(dāng)前我國政府和民間組織在公共治理中要努力建立一種競爭合作關(guān)系：一方面，民間組織作為政府的補充和支持者，在公共治理中發(fā)揮著重要作用；另一方面，政府要對民間組織進行支持。政府既要幫助非營利組織發(fā)展，又要避免過多干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)影響其獨立性。在公共治理中，政府與民間組織的關(guān)系不是彼此替代、互相沖突的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰的關(guān)系。政府與民間組織的互動合作，有助于建立起暢通有效的利益表達機制，協(xié)調(diào)和化解不同社會利益群體之間的矛盾和沖突，實現(xiàn)政府與民間組織的良性互動，使政府與人民群眾更加緊密地聯(lián)系在一起，從而改善政府形象，增強民眾的政治認同。

政府與民間組織的互動合作不僅可以促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府社會公共服務(wù)的能力，而且有助于優(yōu)化民間組織的發(fā)展環(huán)境，使民間組織更好地克服成長過程中的缺陷，加強自律和自身能力建設(shè)。具體而言，一方面，國家不單純通過自己的行政組織即政府來達成對社會的治理，而是以特別的方式對民間組織進行管理，將其整合到政府系統(tǒng)中，通過民間組織來貫徹國家的法律和意識形態(tài)，以充分發(fā)揚民間組織寬容、互助、互惠、利他的公益精神，充分發(fā)揮民間組織在維護公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面的重要作用，從而有助于維持整個社會的穩(wěn)定，促進社會各階層的和諧發(fā)展。另一方面，民間組織也借用某些特殊的形式來獲得合法性，并汲取政府資源，顯示對公共政策的影響力，借以拓展自身發(fā)展的空間。

此外，政府與民間組織在公共治理中的權(quán)力邊界還是動態(tài)的。這個“邊界”不是把二者權(quán)力絕對分開，而只是職責(zé)和功能上的相對明確。實際上，在公共治理的實踐中很難劃清彼此的權(quán)力邊界，經(jīng)常會出現(xiàn)政府與民間組織職能分工交叉的領(lǐng)域，尤其是在目前民間組織能力薄弱、運行不規(guī)范的情況下更是如此。這就需要政府與民間組織協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任。政府應(yīng)在避免隨意擴大自身職能范圍而擠壓民間組織權(quán)力空間的同時，指導(dǎo)、支持和配合民間組織開展公共服務(wù)及公共管理活動，真正發(fā)揮民間組織的功能，釋放民間組織的能力，實現(xiàn)公共治理主體的多元化。

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