■李應(yīng)寶

一、當(dāng)前財政支出存在的問題及原因分析

財政支出或說政府支出，是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為履行其職能，而以財政資源支出的一切費用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時也代表著政府提供公共物品與服務(wù)的耗費。而財政支出結(jié)構(gòu)綜合反映一國或一級政府活動的方向和范圍，它不僅是個經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題。我國當(dāng)前財政支出在政策的公平性、結(jié)構(gòu)的合理性方面亟待完善，同時分配不盡透明、財政支出效率較低、政府部門節(jié)儉意識較差等問題也較為凸顯。究其原因，可以從以下幾個方面說明。

(一)政府職能及財政體制轉(zhuǎn)變相對滯后

首先，由于政府職能沒有完全在市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中隨之盡快轉(zhuǎn)變適應(yīng)，財政體制在很多方面也較為滯后，因而在財政支出政策和體制安排上，因循守舊的意識較突出。許多方面按計劃經(jīng)濟(jì)時代的老做法制定支出制度，如對國有經(jīng)濟(jì)補貼性安排過重，而對社會公共性支出安排和新生民營經(jīng)濟(jì)扶持過少甚至空缺，進(jìn)而使當(dāng)前社會分配不公的現(xiàn)象加劇。其次，安排制度全局理念淡薄，適應(yīng)公共財政發(fā)展的舉措非常欠缺。比如：對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)支出安排不僅在政策和制度方面都欠缺，而且意識也十分淡?。痪S持政府運行支出多，而考慮公共性尤其是考慮多數(shù)農(nóng)村公共支出因素非常少，這一狀況目前雖大有扭轉(zhuǎn)，但仍與實際要求很不相適應(yīng)。再次，很多方面不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)則，使財政支出政策及制度安排始終難以擺脫計劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印，難以適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

(二)預(yù)算管理體制不夠完善嚴(yán)謹(jǐn)

總體來講，中央和省的預(yù)算管理比地方或基層強，地方本級預(yù)算管理比上級的預(yù)算管理強，非生產(chǎn)建設(shè)和非事業(yè)性預(yù)算管理比生產(chǎn)建設(shè)性預(yù)算管理強，城市預(yù)算管理比農(nóng)村預(yù)算管理強。從當(dāng)前政府預(yù)算科目分類體系看，預(yù)算科目劃分上也不科學(xué)，不僅不能全面準(zhǔn)確地反映政府的收支活動，而且存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類方法上相互交叉，導(dǎo)致核算口徑與國際慣例不能有效銜接的問題。預(yù)算管理尤其是支出預(yù)算管理上很不嚴(yán)謹(jǐn)，各級政府的預(yù)算編制和執(zhí)行存在較大隨意性，增減缺乏科學(xué)性，執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，監(jiān)督缺乏有效性。特別是近年來，對上級轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督也不盡嚴(yán)格科學(xué)，隨意調(diào)整使用方向或項目的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。此外，預(yù)算的編審時間也較短，盡管目前各級預(yù)算編制和審議已經(jīng)提前，但仍達(dá)不到有效編制預(yù)算的時間要求，特別是在當(dāng)前構(gòu)建公共財政框架及推行部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付等系列預(yù)算改革中，沒有充分的時間對預(yù)算項目進(jìn)行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實際效力。

(三)收支預(yù)算矛盾相當(dāng)突出

在地方，尤其是縣鄉(xiāng)兩級基層存在沖突預(yù)算，亂收稅費，有錢就花，不求效益等現(xiàn)象。有的地方超前意識太強，預(yù)算打的赤字太大，完全不符合實際發(fā)展情況。另一方面，財力不足的矛盾制約財政機(jī)制的改革使其難以規(guī)范和到位。當(dāng)前，上級出臺的政策多，但資金卻不到位，地方配套負(fù)擔(dān)重，而財力不足使得舉債也缺乏強有力的保障。再加之當(dāng)前財政事權(quán)與財權(quán)的劃分不盡科學(xué)明晰，導(dǎo)致地方債臺高筑，赤字連年有增無減，致使不少縣鄉(xiāng)財政走向惡性循環(huán)甚或“死胡同”。這一收支矛盾的客觀存在和制約，也導(dǎo)致很多支出預(yù)算和管理被扭曲。一方面出現(xiàn)了預(yù)算本身沒給足，部門違紀(jì)理由足等情況；另一方面出現(xiàn)了有錢就用和違紀(jì)違規(guī)、挖擠收入、濫揮霍等現(xiàn)象，特別是基層財政為力保工資兌現(xiàn)或為其他情形所迫，不顧一切地挖擠財政支出，反過來又沖擊了預(yù)算的正常運行，也是導(dǎo)致當(dāng)前財政支出不盡規(guī)范的一個實質(zhì)性因素。

(四)支出分類不夠標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)

層層財權(quán)與事權(quán)劃分不盡明確，尤其是地方與地方之間更為模糊。目前，我國財政收支分類存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類方法上相互交叉，核算口徑與國際慣例難以銜接等問題。部門或行業(yè)預(yù)算仍不夠科學(xué)準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算支出不盡公平、存在較大浪費空間。就目前新的政府收支分類預(yù)算方案運行實踐仍凸現(xiàn)兩大實質(zhì)性問題：一是仍沒有把公共財政建制下的支出預(yù)算科目搞到科學(xué)精細(xì)的地步，大都仍是切塊、包干、估計因素交織，同時缺乏嚴(yán)密的科學(xué)論證。二是各級之間的財權(quán)與事權(quán)尤其是共享性與共擔(dān)性的收支分類和政策劃分仍不盡明晰和科學(xué)，存在以“我”為中心的“拈輕怕重”因素，總想收入多留點，支出少擔(dān)點，自己日子好過點，這又是導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革問題的新的不良因素。

(五)職能監(jiān)督較為單薄

監(jiān)督方式單一且不規(guī)范較嚴(yán)重，即專項性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對公共收入檢查較多，對公共支出監(jiān)督較少；對賬面檢查較多，而對賬外賬目監(jiān)督較少。財政內(nèi)部自身的監(jiān)督也不夠，導(dǎo)致財政資金分配和執(zhí)行留下了不少漏洞，財政部門的腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重。尤其是對政府的預(yù)算監(jiān)督力度、執(zhí)行監(jiān)督的查處和責(zé)任追究，都是人意強于法制，特別是領(lǐng)導(dǎo)意圖左右預(yù)算執(zhí)行的行為得不到遏制和規(guī)范。普遍而言，對各類項目建設(shè)資金的跟蹤問效監(jiān)督也很不規(guī)范、全面和徹底，導(dǎo)致很多項目資金隨意截留甚至侵吞現(xiàn)象嚴(yán)重。

另外，當(dāng)前我國正處在建立和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府理財過程，政府理財行為方面存在缺位、錯位、越位、隨意性等不規(guī)范的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致財政支出效率較低的原因。

二、解決當(dāng)前財政支出存在的問題應(yīng)堅持的理念和相應(yīng)對策

(一)要堅持公共性

公共財政是市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動的一種新機(jī)制和新體制。其實質(zhì)是突出公共性、公眾性和公益性，主要應(yīng)堅持五個原則：首先，支出的再分配應(yīng)著眼于滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動，不應(yīng)超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。其二，公共財政活動的對象是公共物品或服務(wù)性的支出行為和保障，不只是體現(xiàn)對某個行業(yè)或個人資本積聚的支持，而要為整體公眾提供平等的外部環(huán)境。其三，公共財政的核心是效率，包括直接的經(jīng)濟(jì)效益和廣泛的社會效率，必須以此建立比較機(jī)制和考核制度，進(jìn)行有效供給和科學(xué)調(diào)整供給。第四，公共財政的立足點是非市場贏利性的，不是單純地去追求利益性的支持。在當(dāng)前尤其要明晰市場配置和政府配置資源的供給體制，市場要盡快從政府懷抱里分離出來，從逐步完善的競爭和盈利性的資本積累中自我配置資源； 政府要盡快從競爭性、贏利性的投入支持中解脫出來，促進(jìn)社會公平、公共保障機(jī)制的建立和完善。第五，公共財政是運行機(jī)制法制化的財政。核心趨勢和重要作用就是要突出逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、財政本質(zhì)體現(xiàn)公共性、多在市場失靈的地方或領(lǐng)域加強政府支出的調(diào)控和扶持力度等方面，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共衛(wèi)生、公共救濟(jì)等政府公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。當(dāng)前我國正在不斷推進(jìn)“社會主義公共財政”的發(fā)展，這就必然有很多與西方國家實行的“資本主義公共財政”相同之處，但由于社會制度和執(zhí)政宗旨的區(qū)別，也存在質(zhì)的不同，那就是立足于公共與私人之分，公平資源和公共服務(wù)基本均等化，這就為財政支出改革和比較提供了前提條件。再一個就是預(yù)算要推行聽證制度，進(jìn)一步提高財政管理的公共化即民主決策程度和公民參與水平，要使社會預(yù)算公開透明，廣泛監(jiān)督。

(二)要堅持政治性

整個財政包括收支分配必須立足政治導(dǎo)向，體現(xiàn)黨的主張和重心，竭力為政治服務(wù)，而黨的工作重心也是立足于抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推進(jìn)社會文明進(jìn)步和引導(dǎo)人民走向富裕之路的，無論是制定政策還是安排收支都是一致的，都是要滿足人民日益增長的物質(zhì)和精神文化需求。因此，財政支出也必須毫無疑問地服從和服務(wù)于這個大局，包括每一項支出都必須體現(xiàn)黨和國家每個階段的主張和重心，牢牢堅持講政治、講大局、講原則來安排各項支出，這既是財政堅持政治性的重要原則，也是財政本質(zhì)要求。因為財政本身就是一個政治問題，財政是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。同時，更是國家得以發(fā)展強盛的根本源頭和強大支撐。即使當(dāng)某個階段政與財或財與政處于不良運行狀態(tài)時，也必須正確處理好財與政的關(guān)系。這里必須重申和澄清一個是非問題，就是不能把行政經(jīng)費日益膨脹與財政講政治講大局而相提并論、混淆黑白，為了執(zhí)政行政和理財聚財?shù)暮椭C，既不能“傷財”也不能“礙政”，高效行政與節(jié)儉理財從來都是中國歷代執(zhí)政者的根本理念和愿望，不能為了無端地擴(kuò)充行政而破費財政，也不能因要緊縮財政而阻滯必需的行政。這既是財政的兩面性，也是財政工作和發(fā)展財政必須牢牢把握的根本原則和根本目的。

(三)要堅持科學(xué)性

一要保持結(jié)構(gòu)合理性。不論什么支出，什么時期安排支出，都必須保證結(jié)構(gòu)的合理性，以滿足大多數(shù)公共需求和公益事業(yè)為前提，包括對地區(qū)差異、行業(yè)差異和時期差異的平衡，都要力求體現(xiàn)科學(xué)合理，符合現(xiàn)階段實際而安排好支出預(yù)算，以切實體現(xiàn)財政的公共性和科學(xué)性。二要實現(xiàn)動態(tài)性。財政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不能僵化，它取決于一個國家或地區(qū)所處的發(fā)展階段，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期對財政支出結(jié)構(gòu)具有決定性的作用，使財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性。因此，要通過建立健全規(guī)范的零基預(yù)算、彈性預(yù)算和滾動預(yù)算機(jī)制，對每個時期、每個階段乃至每項政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展推進(jìn)的不同重心，實行各有側(cè)重、動態(tài)調(diào)整的預(yù)算，合理配置財政資源，以保證重點所需，各有突破地實現(xiàn)社會發(fā)展預(yù)定的目標(biāo)。三要注重傾斜性。就是要針對某個時期、某個環(huán)節(jié)、某個政治目標(biāo)，對財政必須保障供給的方面實行科學(xué)的保障，做到有保有壓，有進(jìn)有退，有增有減。比如當(dāng)前對國家行政管理服務(wù)領(lǐng)域的支出就得有保有壓，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的支出就得有進(jìn)有退，對社會事業(yè)和社會福利領(lǐng)域的支出就得有增有減，以適應(yīng)逐步發(fā)育成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政運行機(jī)制。四要注重統(tǒng)籌性。就是要按照中央提出的“五個統(tǒng)籌”科學(xué)合理地安排財政支出預(yù)算，它也是財政首先要講政治的重要表現(xiàn)。比如最近幾年不管哪個行業(yè)或部門的財政支出預(yù)算，必須統(tǒng)籌考慮“三農(nóng)”方面的公共物品和服務(wù)支出，以實現(xiàn)黨中央國務(wù)院提出的 “以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)” 的戰(zhàn)略目標(biāo)。而在這個“著重”的前提下，也必須統(tǒng)籌好社會包括農(nóng)村社會公共福利事業(yè)的同步發(fā)展。如教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利事業(yè)以及環(huán)境保護(hù)等等，都是財政保障的重點和統(tǒng)籌兼顧的范疇。

(四)要堅持效率性

總體原則是建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政必須講究效率，且財政支出的效率必須優(yōu)先。簡言之，就是花人民的錢辦事情、搞建設(shè)必須要有相應(yīng)的成果來回報。這既是發(fā)達(dá)國家財政支出的最終目標(biāo)和本質(zhì)要求，也是社會主義公共財政健全的根本初衷和核心所在。為了保證財政支出績效的有效考評和預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，筆者以為，務(wù)必做好四個方面的工作：一要科學(xué)界定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保證“大財政”效率的真實性。對各級所有財政支出嚴(yán)格科學(xué)分類、實行量化安排使用，明確到項目，精確到元角分； 這個分類就是按照消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出和公共性支出來歸類劃分，這個量化必須以社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范，堅持嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算管理，以保證公共資源配置的合理性和公正性。二要不斷完善預(yù)算管理機(jī)制和體制，保證預(yù)算績效實現(xiàn)的可靠性。包括部門預(yù)算、政府公共采購、國庫集中收付以及預(yù)算績效考核機(jī)制等重大改革的推進(jìn)和完善，使所有財政支出按照科學(xué)分配的途徑和領(lǐng)域規(guī)范運行，嚴(yán)密監(jiān)督。尤其要加快推行國庫（會計核算）集中收付制度的改革，按照國際慣例，優(yōu)化政府收支行為，提高其效率，這要作為我國公共財政改革的重大取向加以完善推進(jìn)。三要大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)依法行政，實現(xiàn)精干高效的財政管理目標(biāo)。要通過科學(xué)穩(wěn)妥的改革來解決當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)規(guī)模過大、行政管理支出過多與市場經(jīng)濟(jì)體制要求不相適應(yīng)的諸多問題。在建立“小政府、大服務(wù)”和“提高素質(zhì)、精簡效能”的總體原則下，對一些專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)管理部門可進(jìn)行撤銷、歸并和精簡，或進(jìn)行經(jīng)營性的改組，中介、評估、服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與政府行政部門脫鉤，定編定崗，嚴(yán)控膨脹，減少財政供養(yǎng)人數(shù)，壓縮行政經(jīng)費支出，以提高整個行政管理和財政支出效率，進(jìn)而大力提升整體素質(zhì)，推進(jìn)依法行政，依法理財。四要建立健全支出績效監(jiān)督制度和機(jī)制，確保預(yù)算績效實現(xiàn)，要著重對財政資金運行鏈條的支出資金分配、撥付、使用等動態(tài)環(huán)節(jié)的行為過程及其結(jié)果進(jìn)行客觀公正的制約和反饋，以保證財政支出的成本、投入、產(chǎn)出、效果等環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性得到客觀公正的考評結(jié)論，促進(jìn)支出預(yù)期績效目標(biāo)圓滿實現(xiàn)?！?/p>