■周 備 徐 瑜

我國地方政府融資平臺相關(guān)問題分析

■周 備 徐 瑜

一、地方融資平臺現(xiàn)狀：產(chǎn)生背景、整體規(guī)模與銀行貸款方式

（一）地方政府融資平臺的產(chǎn)生背景：含義與運作流程

地方政府融資平臺的產(chǎn)生發(fā)展伴隨著我國整個政府投融資體制的改革進程，地方投融資公司發(fā)展至今，仍未有嚴格的定義，一般將其界定為：地方政府為融資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所組建的投資公司，是各個地方政府控股的經(jīng)濟實體，如：城建開發(fā)公司、交通投資公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司(在各地的具體名稱不同)等。這些公司的主要運作流程一般是：地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權(quán)投資等方式出資，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資條件的公司，必要時輔之以財政補貼作為還款保證，主要向商業(yè)銀行申請貸款，重點投向市政建設(shè)、高等級公路、公用事業(yè)等項目。

（二）地方政府融資平臺的整體情況：規(guī)模與風險

從債務(wù)總體負擔情況、平臺債務(wù)的政府層級分布、地方債的用途三個方面來對地方政府融資平臺的規(guī)模風險進行分析：

從債務(wù)總體負擔情況來看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務(wù)率，即負有償還責任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。從這個數(shù)據(jù)來看，地方政府應(yīng)該有能力償還債務(wù)。

從平臺債務(wù)的政府層級分布來看，2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，其中省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。這三級平臺債當中，有較大呆壞賬風險的主要是縣級平臺債，但這部分債務(wù)只有1.4萬億元，只要處理好，也不會造成系統(tǒng)性風險。

從地方債的用途來看，截至2010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設(shè)，促進了各地經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善，為“十二五”及今后一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展增強了后勁。

（三）融資平臺項目貸款的銀行貸款方式

通常商業(yè)銀行將融資平臺項目貸款分為三種情形：第一種情形，對于有經(jīng)營現(xiàn)金流的項目，該類項目通常以項目融資，商業(yè)銀行遵循商業(yè)原則，按照項目建成的現(xiàn)金流測算還款來源和設(shè)定還款期限，由項目形成的相應(yīng)資產(chǎn)提供抵押或信用方式；第二種情形，對于項目建成后形成的現(xiàn)金流不能完全償還貸款本息的項目，商業(yè)銀行大多仍然遵循商業(yè)原則，通常要求政府對項目提供財政補貼，將項目本身的現(xiàn)金流和財政補貼作為綜合還款來源，并以此設(shè)定還款期限，此類貸款一般要求當?shù)卣鼍叱兄Z還款安慰函或?qū)⒚磕曩J款本息列入當?shù)厝舜笾С鲱A(yù)算，同時要求以土地等資產(chǎn)抵押或第三方擔保；第三種情形，對于完全沒有現(xiàn)金流的公益性項目，商業(yè)銀行貸款一般基于當?shù)卣呢斦嵙托抛u，此類貸款一般要求當?shù)卣仨毘鼍叱兄Z還款安慰函或?qū)①J款本息列入當?shù)厝舜笾С鲱A(yù)算，同時要求以土地等資產(chǎn)提供抵押或第三方擔保。近幾年來，我國政府融資平臺獲得了快速成長和發(fā)展，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是一些低收益、高投資的民生和社會項目做出了不可磨滅的貢獻，雖然規(guī)模和風險總體可控，但局部風險不可忽視。

二、我國地方政府融資平臺存在的問題

（一）融資平臺大規(guī)模負債過分依賴銀行信貸，增加銀行經(jīng)營風險

中國人民銀行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)表明，全國約有3800家地方政府融資平臺。截至2009年年底，我國銀行業(yè)人民幣各項貸款余額約40萬億元，融資平臺銀行貸款余額約7.8萬億元，占整個貸款比重約18.3%。地方政府融資平臺比重偏高的主要原因是地方政府融資平臺的負債渠道以銀行貸款為主，融資渠道單一，風險集中度高。銀行業(yè)對地方政府融資平臺貸款規(guī)模占整個銀行業(yè)貸款比重偏高，對銀行業(yè)的經(jīng)營風險形成顯著的潛在壓力。

（二）融資平臺過度依賴地方財政，增加政府債務(wù)風險

一是市場主體地位薄弱。迄今為止，大多數(shù)平臺仍然是單純作為政府借款機構(gòu)，自身不具備良好的商業(yè)模式和自我發(fā)展能力。有的基本不參與項目前期規(guī)劃及建設(shè)過程，項目建成后，要么移交相關(guān)政府部門，要么僅僅作為資產(chǎn)登記單位，基本未參與項目施工過程的監(jiān)督與建成后的管理。

二是債務(wù)償還依賴財政資金。目前，大多數(shù)融資平臺的債務(wù)償還主要是依靠財政性資金和借新還舊的方式，造成財政償債規(guī)模和舉債規(guī)模逐年擴大，很容易形成舉債的惡性循環(huán)，最終給地方帶來巨大的財政風險。如某市融資平臺2009年償還債務(wù)額中，以財政性資金償還占比48.29%，非財政性資金償還占比5.78%，舉借新債償還占比45.93%。簡單壓力測試結(jié)果顯示，未來我國地方政府將面臨較嚴重的償債問題，尤其在2012年以后償債率將高達30%，這意味著地方政府財政收入中約30%用于歸還銀行貸款本息，這在我國國情下很難實現(xiàn)。

（三）融資平臺缺乏自我約束，投資運作不規(guī)范

我國政府融資平臺有地方政府做后臺，償還不起的債務(wù)政府可以買單，使融資平臺缺乏承擔風險的職責。這就養(yǎng)成了融資平臺規(guī)范經(jīng)營的惰性，加上融資平臺缺乏整體負債規(guī)模、投資方向的約束，導(dǎo)致投資規(guī)模龐大、投資領(lǐng)域與民生需求領(lǐng)域不一致等錯誤經(jīng)營決策。

（四）地方政府過分依賴土地出讓收入

地方政府過分依賴土地出讓收入表現(xiàn)在兩個方面，一是地方政府通過直接出售土地獲得收入；二是地方政府融資平臺可以土地作為質(zhì)押，獲得銀行貸款。根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。2010年地方財政土地收入1.6萬億。按照6%的利率計算，2010年地方融資平臺需償還的利息金額大約為5280億元，這一規(guī)模幾乎占全國土地出讓金的1/3?？紤]到很多項目在相當長的一段時間內(nèi)不會產(chǎn)生任何資金收益，較多地方融資平臺可能依靠舊貸款或新貸款來支付利息，地方政府財政風險加大，銀行信貸風險也加大。

三、我國政府融資平臺債務(wù)：解決方式與建議

（一）辯證地看待融資平臺，避免一刀切

通過分析政府融資平臺債務(wù)規(guī)模與風險看出，我國政府融資平臺債務(wù)規(guī)模與風險均在可控范圍之內(nèi)，不應(yīng)盲目夸大，談“債”色變。更不應(yīng)該一刀切，急剎車，這樣可能會截斷融資平臺正常的融資渠道，或隔斷融資平臺與政府的被補貼與補貼的關(guān)系，從而導(dǎo)致融資平臺資金鏈斷裂，這將可能使其潛在債務(wù)風險立刻暴露。對融資平臺公司貸款,銀行業(yè)金融機構(gòu)要堅持按照 “逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施,確保信貸資產(chǎn)安全。

（二）多渠道融資，緩解銀行經(jīng)營壓力

我國政府融資平臺融資渠道較為單一，其主要途徑過多地依賴于銀行貸款，給銀行經(jīng)營帶來很大壓力。從世界范圍看，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資都經(jīng)歷了財政、信貸和證券三種基本融資方式的演變過程。筆者認為，未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源也可以走多種渠道，包括：積極利用保險、信托、資產(chǎn)證券公司債券、融資租賃、投資基金、BT、BOT或引進戰(zhàn)略投資者等方式廣泛聚集社會資金，滿足日益擴大的資金需求。

（三）加強平臺公司監(jiān)管，積極引導(dǎo)規(guī)范轉(zhuǎn)型

以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持政府主導(dǎo)、市場運作相結(jié)合，目標方向和現(xiàn)實可行性相結(jié)合，尊重平臺公司的獨立法人地位，落實平臺公司的投資經(jīng)營決策權(quán)，使其真正成為在政府主導(dǎo)下的規(guī)范運作的市場主體。明確各平臺公司的功能定位，按照公益性、引導(dǎo)性、發(fā)展性的要求，對現(xiàn)有平臺公司進行整合重組，形成布局合理、功能齊全、分工合理、實力雄厚的地方政府投融資平臺公司體系。各平臺公司需建立嚴格的風險防范和控制機制，各平臺公司的投融資活動，要做到資產(chǎn)與負債、投入與產(chǎn)出、資金流入與資金流出三個基本平衡。政府財政不允許為平臺公司提供擔保，平臺公司之間不允許相互擔保（嚴格審批的除外），以防止出現(xiàn)系統(tǒng)性債務(wù)危機。要建立政府償債機制，對平臺公司因承擔公益性建設(shè)項目而發(fā)生的虧損，先由平臺公司的經(jīng)營性收入進行彌補，缺口部分應(yīng)編制債務(wù)償還預(yù)算，有計劃按期還本付息。

曼徹斯特大學商學院、倫敦大學經(jīng)濟學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）