■馬國賢

一、“小金庫” 治理從 “政治風(fēng)暴”式到日常治理是必然回歸

經(jīng)過歷時三年的“小金庫”專項治理,該項工作又回到了常態(tài)化管理狀態(tài)中。針對我國“臨時機(jī)構(gòu)長期化”難題,國家決定在“小金庫”治理完成階段性目標(biāo)后, 撤除專項辦, 將工作移交各級財政部門。這是符合精簡機(jī)構(gòu)要求的，是國務(wù)院、財政部在解決“臨時機(jī)構(gòu)長期化”難題上創(chuàng)造的一個典范。

“小金庫”是危害政府肌體的“毒瘤”，是當(dāng)事人濫用人民的委托責(zé)任和信任的腐敗行為，對此無論是今天，還是今后都是黨紀(jì)和國法所不容的，必須要“零容忍”。治理“小金庫”既是政治行動，也是公共管理行動，國家既需要采用“政治風(fēng)暴”式的專項治理，也需要采用財政監(jiān)督式的“日常治理”。在過去的30年中，我國從財經(jīng)紀(jì)律大檢查到治理“小金庫”已經(jīng)歷多次檢查。由于采用的是就事論事式的治理，因而收效有限，甚至累查累犯。這次通過“政治風(fēng)暴”式治理，至少取得了以下收獲：一是提高了各級對“小金庫”危害性的認(rèn)識，清理了思想； 二是查獲了一批 “小金庫”，處理了害群之馬，教育了干部，也純潔了隊伍；三是針對財政管理上的問題，各地從堵塞漏洞出發(fā)，制定和完善了財政制度。相信，這次治理所產(chǎn)生的制度性效果，將會在今后顯現(xiàn)。同時也說明，“小金庫”專項治理結(jié)束,并不意味著可以休戰(zhàn)“刀槍入庫,馬放南山”，而是應(yīng)將其作為各級政府和財政經(jīng)常性工作，納入常態(tài)化治理。

二、從政府行政能力標(biāo)志的政治角度來認(rèn)識“小金庫”問題

通過“政治風(fēng)暴”式的治理，引起了人們對“小金庫”的思考，不過對于政府工作人員中的大多數(shù)人來說，這種思考尚停留在就事論事上。而要突破這點，就必須研究政府的行政能力與 “小金庫”的關(guān)系。

在公共管理中，行政治理能力又稱為行政能力，是指政府在管理公共事務(wù)上的能力，在行政上它指領(lǐng)導(dǎo)、指揮、動員能力和駕馭事件的能力。由于政府是人民福祉的受托人，因而行政能力是評價政府最重要的指標(biāo)。行政能力低下的政府，意味著它是腐敗無能，缺乏公信力的政府。在我國，人民是絕不會允許這樣的政府存在的，為此必須改變。

雖然行政能力是重要指標(biāo)，但如何測量是一大難題?！靶〗饚臁笔屈h紀(jì)國法所不允許的，但事實上又存在著；“小金庫”資金來源于各級預(yù)算，但其用途是私人或小單位的，而制造“小金庫” 者是政府部門及其下屬單位。可見，從公共管理角度說，“小金庫”表明政府連自己口袋里的錢也管不好，因而缺乏行政治理能力。而“小金庫”泛濫的程度與行政能力間存在著負(fù)相關(guān)性的事實也表明，雖然它不是測量政府行政能力的唯一指標(biāo)，但至少是重要指標(biāo)。

需要說明的是，以財政指標(biāo)反映政府的行政程度是國際趨勢，例如OECD國家以測量財政透明度來反映政府信息公開程度。也有人認(rèn)為，衡量政府管理的科學(xué)化程度應(yīng)當(dāng)以財政資金的有效性為指標(biāo)。

綜上所述，由于“小金庫”是衡量政府行政治理能力的重要指標(biāo)，即使從提高行政能力這點說，我國也應(yīng)當(dāng)重視它，根治它。

三、對“小金庫”治理常態(tài)化的幾點建議

為了使“小金庫”由專項治理順利地轉(zhuǎn)入常規(guī)治理，建議政府和財政部門做好以下幾件事：

（一）落實“小金庫”治理上的各級政府責(zé)任制

在我國，縣級以上的政府有3000多個，若不能將“小金庫”的治理責(zé)任有效地分解給各級政府，長效機(jī)制斷難建立。由于我國預(yù)算體制是按國務(wù)院1993年 《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中“統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則”建立的，因而無論從憲法說，還是從財政體制看，作為公共資金受托人的各級政府負(fù)有搞好本級財政管理，管好自己“錢袋子”，向委托人(人民)負(fù)責(zé)的責(zé)任。為此，在“小金庫”治理上，應(yīng)當(dāng)按“誰家的羊誰家牽，誰家的孩子誰家管，做不好就下臺”原則來確立各級責(zé)任制。這就是說，應(yīng)當(dāng)賦予各級財政部門改組下級政府的行政建議權(quán)。對“小金庫”問題突出，查辦不力的地方政府，上級財政部門可按行政程序，以“無治理能力”為理由，向同級黨委、政府提出改組下級政府，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和財政部門負(fù)責(zé)人行政責(zé)任的建議，同級黨委、政府應(yīng)當(dāng)受理。

應(yīng)當(dāng)指出，在此次治理中，多數(shù)政府和財政部門是以真誠的對納稅人負(fù)責(zé)的態(tài)度工作的，針對財政管理上的薄弱環(huán)節(jié)，他們建立了規(guī)章制度，但也確實存在著態(tài)度不端正，視治理為兒戲，千方百計地哄騙、掩蓋矛盾者，從受托責(zé)任上說，這些政府已不具備履行行政治理能力，這些人也不具備公共受托責(zé)任的品質(zhì)和能力，為此上級政府應(yīng)按職權(quán)及時改組政府，清除責(zé)任人。

（二）完善制度，強化財政監(jiān)督

1、以“小金庫”治理為中心調(diào)整財政監(jiān)督工作內(nèi)容。上世紀(jì)60年代，國家就將私設(shè)“小金庫”列入了財政紀(jì)律禁止條款。改革開放后，國家又要求各級財政成立監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？梢?，無論從歷史上看，還是從規(guī)范財政管理、治理腐敗的現(xiàn)實要求上看，禁設(shè)“小金庫”與堅持收支兩條線、?？顚Ｓ檬秦斦O(jiān)督的三個基點，只能加強，不能削弱。而在現(xiàn)實管理中，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)了很多其他工作，沖淡了主業(yè)，這也是“小金庫”蔓延的重要原因。為此，調(diào)整工作內(nèi)容是指財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)每年要拿出較多的時間，開展以“小金庫”治理為重點的專項查賬并形成制度。由于在目前，無論是禁設(shè)“小金庫”，還是收支兩條線和專款專用都需要通過查賬來進(jìn)行，因此堅持這一制度十分必要。

2、以專項轉(zhuǎn)移支付（也稱“專項補助”）為中心，財政監(jiān)督延伸一級。在落實“小金庫”治理各級政府責(zé)任制上，市縣遇到了對來自上級專項補助監(jiān)督上的難題，它處于“上級財政不再管，下級財政管不了”狀態(tài)，因而財政監(jiān)督薄弱，漏洞較多。理論上，專項補助屬于上級政府無償撥給下級政府的錢，其管理責(zé)任歸接受政府，但是由于上級財政業(yè)務(wù)部門握有資金分配權(quán)，接受者為避免“得罪上級，影響下年資金”而往往放棄監(jiān)督?？梢?，這是“需要監(jiān)督而接受者無力監(jiān)督”的特殊資金，需要采取特殊的監(jiān)督措施：一是將它列為財政監(jiān)督的重點，對上級的專項補助做到應(yīng)查盡查；二是采用財政監(jiān)督延伸一級特殊的監(jiān)督方式； 三是將財政監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤，對資金使用不好的市縣，建議預(yù)算部門減少或停止下年的撥款。

3、增加人員編制，建立以“小金庫”治理為中心的財政監(jiān)督考核制度。目前，我國的財政監(jiān)督范圍很寬，但人員很少，查賬只能“蜻蜓點水”，很難深入。從長遠(yuǎn)看，公共管理的信息化，尤其政府會計的信息化是解決此難題的路徑，而從現(xiàn)實看，還主要靠增加人員編制。為此，建議財政部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向中央編委提出一個合理的增人計劃。同時，建議財政部建立一套以“小金庫” 治理為中心的財政監(jiān)督考核制度，用以考核全國縣級以上的財政監(jiān)督工作。

4、建立對“小金庫”處理的信息公開制度。為了規(guī)范財政管理，充分利用信息公開的威懾力，縣級以上財政應(yīng)當(dāng)建立在網(wǎng)絡(luò)等媒體上公布 “小金庫”處理信息的制度，并規(guī)定在事件處理結(jié)束后一個月之內(nèi)公布。這點也應(yīng)當(dāng)作為考核財政監(jiān)督工作的內(nèi)容。

（三）積極推動財政改革，尋找治理“小金庫”的根本途徑

在此應(yīng)清醒看到，雖然以上措施能起到遏制作用，但是，財政管理信息不對稱才是“小金庫”存在的根源，為此，治理“小金庫”的根本路途是消除信息不對稱。而要做到這點，就必須引進(jìn)“整體政府”理論，對“預(yù)算資金單位管理，單位核算”模式進(jìn)行改革，建立基于委托制下的行政事業(yè)單位資金管理新模式。但是，此項改革超越了現(xiàn)行制度，需要在更高層次上進(jìn)行。但由于它是事關(guān)財政監(jiān)督部門的工作的重大問題，對此不應(yīng)回避和“失聲”，而應(yīng)當(dāng)積極呼吁和推動這一財政改革。★