■高鵬程

預算單位年終預算結余形成原因與對策

■高鵬程

2011年11月30日財政部召開了全國財政預算執(zhí)行工作視頻會議，要求各級財政部門、主管部門和預算單位提高對預算執(zhí)行工作重要性的認識，落實各項預算執(zhí)行規(guī)定和措施，進一步提高預算執(zhí)行的均衡性和有效性，堅決防止年終突擊花錢。近年來每到歲末年終，催執(zhí)行進度、防突擊花錢就成為各級財政工作強調的重點，社會輿論對政府年底花錢的合理合規(guī)性也給予了強烈關注，反映出預算行為中存在的一些問題并非局部現(xiàn)象，突顯了年終預算結余問題的嚴重性。

預算單位年終預算結余，是指納入政府財政預算管理的預算單位在預算年度內，按照本級財政部門批復的部門預算，當年預算執(zhí)行結束后年終產生的結余。預算結余分為指標結余和計劃結余，包括預算單位經(jīng)費結余，政府采購結余，基建項目竣工決算結余和財政法律規(guī)章規(guī)定的其他結余。預算結余按照支出類型分為基本支出結余和項目或專項支出結余。2003年財政部印發(fā)了《財政國庫管理制度改革試點年終預算結余資金管理暫行規(guī)定》（財庫[2003]125號），對預算單位年終預算結余管理作出了詳細規(guī)定。之后財政部于2008年連續(xù)下發(fā)了 《財政部關于進一步加強預算執(zhí)行管理的通知》（財庫[2008]1號）和《財政部關于切實抓好預算執(zhí)行進度有關工作的通知》（財辦[2008]32號），進一步強調了預算執(zhí)行的重要性和緊迫性，提出了加快預算執(zhí)行進度的具體要求。為落實中央財政政策，提高市級財政資金使用效益，2011年9月30日句容市印發(fā)了 《市級財政支出預算執(zhí)行管理暫行辦法》（句財預[2011]308號），全面推進市級預算執(zhí)行科學化精細化管理。

一、預算單位年終預算結余的基本特征

從句容市2010年預算執(zhí)行情況傳遞出的信息顯示，市級預算單位年終預算結余規(guī)模持續(xù)放大，預算執(zhí)行管理受到明顯影響，年終預算結余問題顯得頗為突出，引起了市財政部門的高度重視。在市級預算單位中，由于市城管部門年終預算結余問題較為典型，現(xiàn)以該部門為研究范例，其年終預算結余特征體現(xiàn)在：一是年終預算結余數(shù)量大、增量多、比例高。二是政府采購預算結余突出。三是超收安排支出結余明顯。四是非稅資金支出結余占比高。五是以前年度結余支付進度不理想。

二、預算單位年終預算結余形成的主要原因

一是預算政策影響。根據(jù)預算法及其實施條例的規(guī)定，財政部門通常在9、10月份布置編制下年度部門預算，編制部門預算的基礎信息一般以財政下達編制預算通知的前一個月底為編報時點，但往往年底部門人事變動較為頻繁，基礎信息的完整性和準確性就會受到較大削弱。預算編制和下達時間跨度較長，部門預算采取自下而上的編制方式，實行“二上二下”的編制程序。財政部門先要審核部門預算和編制政府預算，匯編本級總預算，報政府審定后，再報經(jīng)人大批準，但人大會議一般要到下年度的2、3月份才召開。預算批復時限規(guī)定，財政部門在人大批準之日起30日內，批復各部門預算。各部門自財政部門批復本部門預算之日起15日內，批復所屬各單位預算。因此預算的批復下達，通常要到當年的3、4月份，這時全年預算執(zhí)行序時進度已到二季度，對之后的當年預算執(zhí)行造成巨大壓力，形成結余在所難免。

二是預算管理不到位。目前預算執(zhí)行效率偏低是預算管理面臨的緊迫問題，造成的主要原因：首先，預算編制科學性不強。支出預算編制細化程度不高，項目預算編制粗放，缺乏前瞻性。甚至有些項目在編入預算時，項目規(guī)劃設計、可行性研究、實施方案等編制還沒有完成，導致項目批復與預算安排存在較大出入，或者因客觀條件發(fā)生變化，項目無法實施，使得項目預算執(zhí)行根本不可行。其次，預算執(zhí)行的隨意性較強，彈性空間較大。年初預算安排的資金，有的只下達了一部分，有的完全沒有下達，缺乏剛性約束，沒有嚴格執(zhí)行預算法律法規(guī)的相關規(guī)定。再次，預算執(zhí)行進度跟蹤問效制度沒有建立，責任主體不明確，預算績效管理機制不健全。

三是預算調整沒有規(guī)范。按照預算調整辦理時間的規(guī)定，預算調整申請時間一般為每年7月至10月。除據(jù)實結算類項目等特殊指標外，預算調整指標批復的截止時間一般在每年11月底。超收收入追加支出指標的特殊項目，發(fā)文截止時間最晚不超過當年12月20日。但在實際操作中，預算調整較為頻繁，剛性約束不強，加上辦文時間長，傳遞環(huán)節(jié)多，很難在規(guī)定的時間內完成預算調整和追加。從上述部門預算執(zhí)行情況可以看出，大部分的預算調整和超收安排均發(fā)生在11、12月份，其中，部分超收安排追加指標下達時間最晚到12月27日。短時間內要將調整追加的指標申請支出，財務操作難度可想而知，預算單位必然在年底前因來不及支出而留下結余。

另外預算單位認識不足等也是年終結余形成的重要原因。

三、解決預算單位年終預算結余問題的幾點建議

加大預算管理政策宣傳。通過信息公開、新聞發(fā)布等形式向社會宣傳包括預算執(zhí)行管理的財政政策法規(guī)，讓公眾了解財政，知曉財政，進而支持財政。主動加強與預算單位的溝通聯(lián)系，通過召開財政預算工作座談會，分批與預算單位的負責人和財務人員進行座談，充分聽取預算單位對財政預算管理的意見與建議，了解預算單位在部門預算編制和執(zhí)行中遇到的困難和存在的問題，對一些合理化的建議認真研究改進，并向預算單位反饋，以此增進預算單位對財政工作的認識和理解，引起預算單位對預算執(zhí)行工作的重視。

增強部門預算編制的科學性。全面掌握預算單位基礎信息和收入情況，全部收入納入部門預算管理，包括預算單位的非稅收入、經(jīng)營收入、轉移性收入和債務收入等，提高預算單位收入預算編制的科學性和準確性。細化支出預算編制，科學、準確、完整地反映預算單位的實際發(fā)展需要。定員定額規(guī)范編制基本支出預算，嚴格實行零基預算原則。項目支出預算編制具體到項目明細，分為資本性項目和非資本性項目兩大類細化編制，并對項目情況做出具體說明和分析，提供項目實施的合規(guī)性依據(jù)。對部門預算中不能安排的項目預算，應視具體情況可列入項目庫備案。同時，嚴格規(guī)范預算調整和追加，降低調整和追加的次數(shù)和規(guī)模，強化部門預算編制的嚴肅性。

加強預算執(zhí)行管理。健全預算執(zhí)行管理法規(guī)，加大對預算單位預算執(zhí)行進度的督促力度，提高預算執(zhí)行的均衡性、時效性和精細化水平。建立預算執(zhí)行分析報告制度，財政部門每月匯編部門預算執(zhí)行進度進行分析，告知預算單位部門預算執(zhí)行進度的快慢和計劃支出情況，對預算執(zhí)行偏慢的預算單位進行通報，并要求其對偏慢原因作出說明，限期整改到位。對經(jīng)過通報督促仍然達不到預算執(zhí)行進度要求的，適當追減當年支出預算，并在下年度部門預算經(jīng)費安排上適當調減。財政部門可以每季度對影響預算執(zhí)行進度的主要原因進行綜合分析評價，提出下一步的預算執(zhí)行管理措施。

提高財政管理水平。梳理簡化財政辦事流程，減少中間轉遞環(huán)節(jié)。加強國庫集中支付制度的落實力度，與人民銀行、開戶銀行密切溝通，加快財政資金撥付速度，降低財政資金在途時間，提高財政資金清算效率。在保障基本支出進度的同時，對項目支出分門別類，一般常規(guī)項目支出按進度撥付，對一些應急和突發(fā)性項目支出要及時辦理，文到即辦。財政內部各業(yè)務部門應加強協(xié)調，形成聯(lián)動機制，快速處理相關業(yè)務，實行“限時辦結制”。加強財政內部考核體系建設，強化監(jiān)督檢查，對辦事拖拉推諉的業(yè)務部門和人員實行問責，提高辦事效率和財政服務水平。積極推進預算績效管理，加強預算支出績效評價，增強預算單位支出責任，提高預算管理質量。

嚴格控制預算結余結轉。增強預算執(zhí)行效率，減少年終預算結余數(shù)額，縮小年終預算結余結轉規(guī)模。在對預算執(zhí)行后形成的年終預算結余進行清理確認的基礎上，實行年終預算結余分類處置，統(tǒng)籌管理。一是對上級專項補助、政策性安排專項資金和已批準進行政府采購但還未發(fā)生支出形成的預算結余，可以結轉。二是對于基本支出和非稅資金安排的項目支出形成的結余，財政予以收回。三是項目按照規(guī)定實施結束后形成的結余，財政予以收回。四是因政策變動或其他原因導致項目無法實施形成的結余，財政予以收回。財政收回的結余可安排用于平衡預算，也可用于下年度預算安排。

江蘇省句容市財政局）