○孫 潔

（中國疾病預防控制中心環(huán)境與健康相關產(chǎn)品安全所 北京 100021）

淺析事業(yè)單位財政專項資金審計

○孫 潔

（中國疾病預防控制中心環(huán)境與健康相關產(chǎn)品安全所 北京 100021）

本文根據(jù)當前事業(yè)單位專項資金使用、管理及目前審計中發(fā)現(xiàn)的問題以及產(chǎn)生這些問題的原因進行了分析，并提出今后做好事業(yè)單位專項資金審計的措施。

財政專項資金管理 規(guī)范 專項資金審計

財政專項資金是對單位資金支持的一種重要方式，近年來我國先后出臺了《國家重點基礎研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》等文件，各地方也制定了相應的管理辦法，使專項資金的管理有了明確的依據(jù)。為了進一步規(guī)范專項資金的管理，對專項資金的申報、評審、立項、執(zhí)行的全過程進行監(jiān)管，提高資金使用效益，建立專項資金審計制度、加強經(jīng)費管理成為專項管理的重要環(huán)節(jié)和有機組成部分。在新形勢下，研究和探索事業(yè)單位專項資金審計工作，對于提升事業(yè)單位和國家專項資金管理水平、促進專項資金的有效利用、增加單位的核心競爭力具有十分重要的意義。

一、目前事業(yè)單位財政專項資金預算管理模式存在的問題

目前事業(yè)單位財政專項資金的預算管理模式是指先由單位提出立項申請，報送相關主管部門及財政，在項目論證和評審通過后，財政專項資金于項目實施前按預算中年度比例撥付，是一種財政先支持、單位后使用的模式。該模式在實際運行過程中主要存在以下問題。

1、重預算，輕管理

目前資金管理模式下，單位能否取得財政專項資金撥款的關鍵在于項目是否獲得立項，因此大部分單位為爭取財政專項資金撥款，提高項目立項的命中率，會集中大量的人力、物力、財力從事項目的申報工作，往往在申報材料中夸大實施后的經(jīng)濟預測指標，提供的知識產(chǎn)權資料與項目關聯(lián)度不高，同一個項目多頭申報或變換名稱重復申報，以至于項目無法達到合同要求或重復立項造成財政資金浪費。在獲得項目立項后，多數(shù)單位又疏于管理，對項目實施、資金使用等情況缺乏及時的跟蹤問效，沒有按項目合同的規(guī)定及時配備相關人員，項目進度慢，會計核算不及時。

2、重硬件，輕軟件

目前，財政專項資金的預算一般根據(jù)立項審批部門的指南在所申請項目類型的資助額度內(nèi)編制，而非根據(jù)科研過程中的實際需要。同時，在經(jīng)費的預算編制過程中，要求過細，不符合科研規(guī)律。對項目預算中有形硬件投入如設備、材料、測試加工等費用容易審批通過，而對差旅費、會議費、國際交流費及人員經(jīng)費限制較嚴，不利于科研工作者進行廣泛交流，從而影響了他們的積極性和創(chuàng)造性。

3、部分事業(yè)單位財政專項資金使用列支與預算偏差較大

單位申請立項時審批部門對經(jīng)費使用列支的項目、金額、比重有明確的預算，但是在實際執(zhí)行過程中卻與預算存在較大偏差，主要表現(xiàn)為：一是項目立項前的經(jīng)費使用通常在單位日常費用中列支，擠占了日常費用；二是項目獲得立項，款項到位后，將專項資金移作其他項目或轉作其他收入，嚴重違背了預算；三是單位任意擴大專項資金的列支范圍，隨意改變資金性質和用途，偏離預算范圍使用專項資金，違背了專款專用的原則，導致專項資金中與項目無直接關系的支出（如招待費、會議費、差旅費等）占比過大，造成了支出結構不合理。

4、投入產(chǎn)出不配比

部分事業(yè)單位在財政專項資金的使用過程中，由于缺少績效評價機制，難以掌握財政專項資金轉化為直接生產(chǎn)力的大小、對財政收入的貢獻度、科研創(chuàng)新能力的提高、科技進步、對地區(qū)經(jīng)濟的拉動、對產(chǎn)業(yè)升級的推動等投入產(chǎn)出情況，使得相當一部分單位形成“用完財政專項資金就相當于完成任務”的錯誤認識，導致財政專項資金投入與產(chǎn)出不配比。

5、立項時合作單位過多，難以管理

財政專項資金最初立項時，合作單位過多，造成資金到位后形成資金分配困難，在項目立項選擇合作單位時往往存在選定的主觀性和隨意性，在項目完成進行審計的過程中，對過多的合作單位，牽頭單位將資金撥付給合作單位后，就失去控制與管理權，這樣在審計過程中存在對項目明細和預算清單取證困難，合作單位如有超預算開支、與科研立項書預算不符等情況，不僅立項牽頭單位無法控制，單靠審計人員在短期內(nèi)也很難對過多的合作單位進行考證。這樣容易造成資源浪費，滋生腐敗，給國家造成損失。

6、部分單位財務核算相對混亂，不能按要求核算專項資金

財政專項資金的核算遵循財政專項資金的有關經(jīng)費使用制度，而單位日常的財務核算遵循的是會計準則，單位財務人員需同時掌握這兩種核算標準才能實現(xiàn)對財政專項資金的正確核算，而實際操作中大部分財務人員僅限于對會計準則的學習和運用，對財政專項資金的有關經(jīng)費管理使用制度缺乏系統(tǒng)的學習掌握，導致財政專項資金的財務核算相對混亂，給審計人員在進行財政專項資金審計時帶來了一定的麻煩。

7、預算執(zhí)行情況差，項目負責人與財務人員缺少溝通

在財政專項資金執(zhí)行過程中，部分單位項目負責人不是嚴格按照預算進度使用資金，法律意識淡薄，不重視資金的使用。他們往往只注重項目申請，卻不重視項目的執(zhí)行和經(jīng)費的管理，而是到了項目快結束接近驗收時，突擊使用經(jīng)費，造成項目經(jīng)費的前松后緊。有的是雖經(jīng)財務人員多次督促、提醒，仍然不理會預算執(zhí)行情況，有些是財務部門只是一味負責核算，很少或根本不與項目負責人進行溝通，這樣會使專項資金即不能按照立項時的預算進度完成資金的使用、也不能很好地完成項目所賦予的任務。

二、做好事業(yè)單位專項資金審計的對策

1、建立內(nèi)部審計和社會審計相結合的模式

目前接觸的部分事業(yè)單位，對于財政專項資金的審計往往是在項目結束后，由單位委托政府有關部門指定的會計師事務所來完成審計工作的。這樣不利于對財政專項經(jīng)費使用的事中監(jiān)督，由于內(nèi)部審計常置于單位內(nèi)部，具備得天獨厚的優(yōu)勢，如果是賦予財政專項資金的牽頭單位的內(nèi)部審計部門特定的權力，建立財政專項資金的牽頭單位的內(nèi)部審計部門程序，在項目資金實施過程中，對本單位撥付出去的其他合作單位的資金，牽頭單位的內(nèi)部審計部門自己或與這些合作單位內(nèi)部審計部門合作，以達到對財政專項資金的事中監(jiān)督，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，以維護單位的全局利益、長遠利益，使內(nèi)部審計成為審計“免疫系統(tǒng)”中的第一道防線。

2、嚴格按照專項資金管理辦法進行審計

近年國家出臺的有關科研專項經(jīng)費管理辦法中，明確規(guī)定不能在專項經(jīng)費中支付參與本項目工作人員費用（包括在職人員的工資或津貼等），對個別單位仍有出現(xiàn)此類經(jīng)費者，要嚴格把關，糾正各種違規(guī)現(xiàn)象。另對預算執(zhí)行偏差大的單位，要提出相應意見，在審計報告中有所體現(xiàn)，做出公正性的監(jiān)督與評價。對于牽頭單位撥付出去的資金，審計時，最好建立從上到下相互關聯(lián)、相互銜接的延伸審計和多項相關資金同時審計的綜合性審計方法。必須對這些合作單位提供的資料進行客觀分析，對他們資金使用的合規(guī)性、合理性和有效性進行審計監(jiān)督與評價審查有無違反專項資金管理辦法地方，確保財政專項資金的安全完整。

3、做好財務賬務與項目目標的統(tǒng)一

在審計過程中不僅僅是對單位內(nèi)部財務管理制度建設及執(zhí)行情況的審計，對專項經(jīng)費預算安排情況、專項經(jīng)費到位情況、專項經(jīng)費撥付情況、專項經(jīng)費使用情況提出審計意見，而重要的是對項目的總體執(zhí)行情況作出綜合評價。從財務核算的整個過程看項目的預算執(zhí)行情況、項目的實施過程以及項目完成的整體情況，從而對財務核算提出合理建議，對項目負責人關于項目完成的總體目標、項目的實施情況、項目產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀及趨勢等作出披露與評論。

4、對專項資金采用動態(tài)預算管理

（1）進行動態(tài)預算管理。就是單位的立項申請獲得審批通過后，在項目正式實施之前，由財政按照應撥付專項資金的一定比例撥款，作為項目啟動資金，剩于部分在項目實施過程中，依據(jù)項目完成進度與完成情況，進行評價后，依評價結果按比例決定以后期間是否撥付、撥付多少。

（2）創(chuàng)新預算管理模式。財政專項資金在預算管理方面可否建立一種新型的模式：一是動態(tài)受理。只要研究人員產(chǎn)生了靈感，隨時都可以向管理者提出立項申請，并根據(jù)申請者的需求審定給予一定數(shù)額的啟動資金。后續(xù)資金隨著研究進度按時撥付。二是投資模式?？梢越梃b發(fā)達國家的做法，在科學考評的基礎上進行探索性投入，并隨著研究的深入，根據(jù)研究過程的需要，逐步擴大投入力度。

5、建立科學的監(jiān)督激勵機制

（1）更新考核理念。對于項目經(jīng)費的績效管理，應按其研究周期長的特點，只要其項目研究成果具有專業(yè)科學價值和學術價值（而不是簡單地以論文作為學術成果），就應對它的資金使用情況予以肯定，而不是像現(xiàn)在只是一味的關注資金使用進度，忽視項目研究成果的價值。

（2）要進行動態(tài)考核。不強制規(guī)定考核期限，將以往整體劃一的考核周期調整為條件成熟時就進行考核，增強考核的主動性，同時，要將考核意向從管理者移向項目研究工作者。

（3）獎懲分明。對取得重大成果的項目工作者應予以充分肯定，進行宣傳和表彰，同時還應給予相應的物質獎勵。而對浪費國家項目資源的學術行為要予以抵制。

6、加強審計隊伍建設，做好財政專項資金的審計

首先要加強內(nèi)部審計控制。單位領導要在思想上高度重視內(nèi)部審計工作的重要地位；要設立獨立的內(nèi)部審計機構；要把事業(yè)心和責任心強，具有專業(yè)技術能力的人員配備到內(nèi)部審計機構中去；內(nèi)部審計要經(jīng)?；椭贫然?，做到實事求是，客觀，公正。要將定期財務審計檢查和單位自查經(jīng)常化，專項財務審計檢查專題化，財務匯報制度化。通過采取各項有效措施強化對資金的監(jiān)管，切實用好各項資金，務必做到?？顚Ｓ?。其次是要增強資金使用者的責任意識，資金使用與監(jiān)督檢查相結合，確保資金撥付到哪里，審核監(jiān)督就進行到哪里。要將定期財務審計檢查和單位自查經(jīng)?；?，專項財務審計檢查專題化，財務匯報制度化充分運用。通過采取各項有效措施強化對資金的監(jiān)管，切實用好各項資金，務必做到?？顚Ｓ?。

7、加強專項資金績效評價

專項資金績效評價主要包括：確定績效評價的內(nèi)容，對專項資金項目的合法性、合規(guī)性、合理性進行評價；對政府政策、財政政策及預算計劃的執(zhí)行情況進行評價；對專項資金支出項目管理制度執(zhí)行情況進行評價；對財政專項資金的審計不能只停留賬面收支情況檢查，要對財政專項資金使用效益的進行分析，對專項資金使用最終效益獲取情況進行評價。確定績效評價范圍，例如群眾關注的熱點、焦點及公共事業(yè)項目、社會保障、經(jīng)濟發(fā)展等政策性項目等。確定績效評價指標體系，包括專項資金項目管理的合法性、合規(guī)性、合理性評價指標，專項資金項目執(zhí)行正確性、時效性評價指標，支出項目效益評價指標以及支出項目對比評價指標等。實施專項資金績效評價可以在事前，也可以在事中或事后進行。事前評價有利于預算編制的科學、合理性；事中評價可以分析研究項目進展情況，及時處理工作中出現(xiàn)的問題；事后評價則可以審查和評價項目支出成果是否符合目標要求?？傊?，建立財政專項資金績效評價制度對優(yōu)化資金結構、提高資金使用效益都將起到積極作用。

8、及時建立健全責任追究制度

財政專項資金違紀違規(guī)之所以普遍存在，與對責任人的責任追究不力，甚至對有關責任人不聞不問的監(jiān)督現(xiàn)狀有關。為此，筆者建議一是要嚴格貫徹執(zhí)行國務院《財政違法行為處罰處分條例》。對于虛報冒領、截留挪用、滯留財政專項資金和擴大開支范圍、提高開支標準等違紀違規(guī)行為，除責令改正，追回有關財政專項資金外，要對單位給予警告或者通報批評，對直接責任人要移送紀檢監(jiān)察機關依法處分。二是對違反招投標法、政府采購法、專項資金公示制以及會計核算等相關規(guī)定，要依法嚴格追究負有直接責任人員的責任。三是對重大項目的專項資金，應建立資金主管部門和項目主管部門的監(jiān)管責任制，政府應分別與這些部門簽訂責任書，嚴格落實責任追究制度，確保專項資金的安全性、合法性、效益性。四是政府應組織紀檢、監(jiān)察、審計、財政、發(fā)改委等部門進行經(jīng)常性專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，分清性質，通報批評，追究責任，限期整改，全面警示。

三、結語

隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展和綜合國力的提升，國家立足于培育高新技術產(chǎn)業(yè)，對財政專項資金支持的力度會不斷加強。如何加強對財政專項資金的審計，給審計人員帶來了挑戰(zhàn)。首先要求審計人員不僅要精通審計業(yè)務，還要了解經(jīng)濟管理、科研管理、經(jīng)營管理、工程管理、法律等許多方面的知識。不僅要有業(yè)務能力，還要有戰(zhàn)略眼光。在進行專項資金審計過程中，要不斷更新審計方法和手段，要積極探索、加大對委托經(jīng)費的審計力度，及時總結、提出審計中發(fā)現(xiàn)的問題。必須要不斷強化資金管理力度，與時俱進，才能保證財政資金的安全、高效使用，為最終建立社會主義高效財政體系、加快經(jīng)濟又好又快發(fā)展服務。