○傅 璨

（中南財經(jīng)政法大學）

我國房地產(chǎn)市場調(diào)控中的政府政策探析

○傅 璨

（中南財經(jīng)政法大學）

住房是人們的基本需求物品，同時房地產(chǎn)業(yè)也在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著重要作用，被稱為經(jīng)濟發(fā)展的溫度計，通過房地產(chǎn)業(yè)就可以看出經(jīng)濟發(fā)展的情況。因此，房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展對我國經(jīng)濟有著重要的意義。而我國目前房地產(chǎn)市場存在著諸多問題，包括：市場化泡沫程度高、供需結(jié)構(gòu)失衡以及房地產(chǎn)市場秩序混亂，這都需要政府政策進行宏觀調(diào)控。但國家政策也并非完美。本文首先分析我國房地產(chǎn)市場中的政府政策存在的不足，接著分析了其產(chǎn)生原因，最后針對我國房地產(chǎn)市場政策的不足之處提出規(guī)避方法。

一、我國房地產(chǎn)發(fā)展過程中存在的問題

1998年為了擺脫亞洲金融危機，同時也為中國經(jīng)濟擺脫低增長的影響，國家出臺了一系列拉動內(nèi)需的政策，其中就對個人房貸提供了政策支持。在2001年國家更是對住房消費采用扶持政策，積極促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，消化積壓商品房政策，由此房地產(chǎn)行業(yè)進入高速發(fā)展階段。但在此過程中出現(xiàn)了一系列問題，而這些問題反映出房產(chǎn)市場上的相關矛盾，概括地說包括以下幾個方面。

1、市場泡沫化程度較高，房價與人均收入間存在矛盾

據(jù)權(quán)威部門數(shù)據(jù)，在我國房地產(chǎn)行業(yè)的利潤率遠高于世界其他各國的平均利潤率，并持續(xù)增長：國際上房地產(chǎn)利潤率一般維持在5%左右，但是中國房地產(chǎn)的利潤率高達30%～40%。并且，依據(jù)國家統(tǒng)計局的計算，中國房地產(chǎn)利潤率每年的增加幅度都在30%以上，但同期的人民工資增長額并達不到相應的比例。在國外人們購一套適于居住的房屋僅是年工資的3—5倍，而我國工薪階層購一套房的費用多是年工資的10—20倍。

2、供需結(jié)構(gòu)失衡，反映消費者與住房供應者之間的矛盾

我國房地產(chǎn)業(yè)還存在較嚴重的供需結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，其具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，新建的中小戶型、中低價位普通商品住房和經(jīng)濟適用住房供應不足，而高端住房卻供給過剩。開發(fā)商在開發(fā)樓盤時為了提高土地使用率和單套獲得的收益而開發(fā)高級住房和高檔小區(qū)，忽視了中低端購房者需求，而大量的高端住房卻不見得有足夠的消費者購買，空房現(xiàn)象嚴重。另一方面，政府對社會低收入者住房問題關注不夠：廉租房供給量少，覆蓋面小，而經(jīng)濟適用房的供給不能滿足需求且管理存在問題。另外，二手房市場和租賃市場發(fā)育緩慢，缺乏引導和政策支持導致二手房的供給亦不能滿足需求。

3、房地產(chǎn)市場秩序不完善

我國目前的房地產(chǎn)市場秩序比較混亂，這在2010年中國房地產(chǎn)高峰論壇暨《2010年房地產(chǎn)藍皮書》就指出：“中國房地產(chǎn)市場秩序仍較為混亂，房地產(chǎn)調(diào)控手段不能切中要害，調(diào)控方式仍需創(chuàng)新?！币粋€重要表現(xiàn)就是，在高房價情況下部分真正剛性需求的購房者無力購房，為規(guī)避通貨膨脹的投機者卻能繼續(xù)參與房地產(chǎn)交易。這對維持我國房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，保障廣大人民利益都有一定負面影響。

二、我國房地產(chǎn)相關政策及其市場反應

我國政府在調(diào)控房價時主要采用的手段包括以下幾種情況：第一，提高首付金額和貸款利率，提高房屋專賣費用以及加大稅收等手段，通過增加購房或倒賣房屋成本來遏制需求打壓房價。例如2005年5月出臺新國八條，表示要調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅政策，嚴格稅收征管，同年10月國稅局重申二手房繳納個稅，但都未能抑制房價。第二，加強經(jīng)濟適用房和廉租房建設，完善住房保障制度。2007年8月我國政府提出要加大保障力度、健全廉租住房制度。但實際情況是我國保障房制度仍需完善。第三，完善房產(chǎn)交易秩序，規(guī)范房屋買賣行為。政府在2006年9月大力整頓房地產(chǎn)市場，規(guī)范交易且加強二手房市場交易管理，但市場反映仍是房價繼續(xù)平穩(wěn)上漲。第四，出臺限購令。在房價持續(xù)走高的現(xiàn)實情況下，2010年9月我國政府頒布最嚴厲房產(chǎn)調(diào)控政策，即暫停發(fā)放第三套房貸，并且部分城市限購房套數(shù)。此時部分城市的非城中心住房才有了緩慢的降價現(xiàn)象。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)：“2011年10月，全國70個大中城市的新建商品住宅價格環(huán)比顯示34個城市出現(xiàn)了下降，而只有16個城市的房價環(huán)比出現(xiàn)上漲，且環(huán)比上漲幅度都在0.2%以內(nèi)，70個大中城市的平均環(huán)比達到-0.14，出現(xiàn)負增長；二手住宅的價格也出現(xiàn)了下降趨勢，同比和環(huán)比都出現(xiàn)負增長?！?/p>

三、我國房地產(chǎn)調(diào)控中政府政策及其局限性

針對我國房地產(chǎn)市場上的多種問題我國政府都出臺了相關政策，但除了限購令的強制措施，大部分政策對房價的回落并沒有特別有效的作用?？偟膩碚f，我國房地產(chǎn)調(diào)控中政府政策局限有以下幾類原因。

1、信息不對稱導致房地產(chǎn)政策的低效率

（1）在制定房地產(chǎn)政策的內(nèi)容上不一定完全滿足社會需求。在確定房產(chǎn)政策的準備階段，即市場調(diào)研，定價和確定消費者購買能力的時候，首先就面臨著信息不足的問題。如“具體房價價位如何定制才能平衡房地產(chǎn)投資商和民眾利益”、“保障房需要建設的具體數(shù)量和定價標準”等具體事項也難以獲得全面細致的資料，這使得一些決策都基于不完全信息的狀態(tài)，因此制定之后不能完全符合社會利益要求。

（2）信息不完全對政策有效實施帶來了巨大的局限。這表現(xiàn)在如下兩方面：其一，是信息反饋不及時，這會導致在評估房地產(chǎn)政策時出現(xiàn)產(chǎn)生偏差，如果房管局、統(tǒng)計局等相關部門僅僅是被動地等信息，而不是積極地獲取信息，這種偏差將會更大。其二，信息的真實性問題，下級官員是否認真核實并正確無誤地上報信息也是整個政策運行中重要一環(huán)，如果為了“邀功”而虛報信息，反饋不真實情況，那么房地產(chǎn)調(diào)控政策的效率仍要打折扣。

（3）信息不對稱使得政策實施達不到預期效果。基于不完整信息制定的政策往往達不到?jīng)Q策者預期的期望，使得出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。一個實例是：國家對炒房者擁有的資金數(shù)量了解不足，以至抬高購房首付款政策或者提高貸款利率的政策在實際實施過程中僅僅能打擊中小投機者，但對手握重金的炒房者來說卻產(chǎn)生不了多少威脅。

（4）土地使用權(quán)出讓當中的信息不對稱現(xiàn)象。目前，我國房地產(chǎn)市場缺少一個交流出讓土地信息的公開透明的平臺，這使得掌握要出讓的國有土地的所有信息的國家政府部門不能即時有效地將信息傳遞給所有有意向開發(fā)土地的投資商，難以通過正常途徑獲得國有土地使用權(quán)就使得開發(fā)商們企圖利用各種關系以非正當?shù)氖侄潍@得國有土地使用權(quán)，這不但加大了產(chǎn)生腐敗的可能性，也使得暗箱操作有發(fā)生的根基。

2、房地產(chǎn)政策未得到有效執(zhí)行導致政策低效率

（1）保障房政策未得到良好實施。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。我國保障房政策在實際操作中，出現(xiàn)了如下兩方面的問題：一方面，因為廉租房與房價成反比關系，廉租房供給每增加5%，就會迫使房價下降3%～4%，必然會影響當?shù)氐耐恋爻鲎尳鹗找婧虶DP增長速度，部分地方政府往往容易忽略住房問題的社會性一面。以至于政府相關部門缺少積極性，甚至有的城市將建設廉租房僅僅作為短期的“形象工程”。另一方面，從保障性住房的資金流向看，政府資金被挪用導致保障性住房政策不能很好落實。據(jù)審計署2010年11月17日公布19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調(diào)查結(jié)果，1.5億元廉租房保障金被挪用，2132戶不符合條件的家庭獲得補貼或住房。

（2）住房補貼政策不合理導致政策低效率。購房者的財政補貼同樣存在問題，現(xiàn)實情況是：官員等級越高拿到的補貼越多，而對一般的務工人員、無房者等的住房補貼卻僅僅只有幾十元，十幾元甚至更少。顯然，國家住房補貼政策存在對利益分配的不公正。

3、壟斷所導致的尋租現(xiàn)象

在我國房地產(chǎn)市場中，尋租現(xiàn)象表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在土地出讓方面，國有土地出讓信息不公開使得部分地方政府能夠憑借對國有土地所有權(quán)和出讓權(quán)的壟斷制造競租，從而從出讓土地這個活動中謀取利益。獲得開發(fā)權(quán)的開發(fā)商將競租費用和預期利潤分攤到房價上，使得房價節(jié)節(jié)攀升。其結(jié)果是整個經(jīng)濟資源大量地耗費于尋租活動，危害了社會的公平與效率。第二，在住房建設領域中同樣有尋租現(xiàn)象。為了保證中低收入者的生活質(zhì)量，國家給予經(jīng)濟適用房一系列優(yōu)惠，包括用地優(yōu)先劃撥、免收土地出讓金、開發(fā)貸款優(yōu)先發(fā)放、減免部分行政事業(yè)性收費等。這自然誘使開發(fā)商們競相向主管部門尋租，以“經(jīng)濟適用房”之名行“商品房”之實。第三，從房地產(chǎn)資金領域看，我國房地產(chǎn)存在著嚴重的違規(guī)放貸現(xiàn)象，房地產(chǎn)政策中的金融政策沒有得到良好的執(zhí)行，出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。例如2009年6月24日，國家審計署對2008年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果顯示，6家銀行基層分支機構(gòu)去年違規(guī)發(fā)放貸款逾300億元。違規(guī)放貸使得巨額“回扣”、參與分成、用國家和人民的錢“借雞生蛋”、謀取私利成為我國房地產(chǎn)資金的一大問題。

四、如何進一步完善我國房地產(chǎn)市場中的政府政策

要避免房地產(chǎn)市場中的政府政策失誤的現(xiàn)象，首先要充分認識到：這種失誤是隨著我國房地產(chǎn)市場經(jīng)濟發(fā)展和政府擴張所產(chǎn)生的一種客觀經(jīng)濟現(xiàn)象，不可避免。我們所能做到的就是在了解實際情況的基礎上找出對策，最大限度和最為有效地減少政府政策的失誤。

1、完善信息收集，減少信息不對稱帶來的影響

解決信息不對稱對更好地制定房地產(chǎn)政策以及減少尋租都有積極的作用。首先，我國房地產(chǎn)市場上各個經(jīng)濟主體的具體信息需要加強了解。一方面，要加強我國國民收入的統(tǒng)計。各地方政府需要認真核對該地區(qū)人員收入狀況、高中低收入者的數(shù)量和可支配收入情況，這樣才能具體情況具體分析，制定不同的調(diào)控房價政策，將房價控制在合理范圍內(nèi)的同時避免出現(xiàn)僅僅能打擊中小投資者的政策。另一方面，加強我國房產(chǎn)信息的統(tǒng)計，切實將商品房和保障性住房的數(shù)量詳細統(tǒng)計，做到“知己知彼”，在進行調(diào)控的過程中更符合實際要求，避免不必要的麻煩。其次，在土地出讓環(huán)節(jié)，做到出讓土地信息公開化，避免暗箱操作，給各個房地產(chǎn)開發(fā)商一個公平競爭的機會?？梢岳镁W(wǎng)絡平臺和實地考察的方式較為完整全面地公布出讓土地的各項信息。而土地出讓的競標過程也需要采取公開透明的方式，各個投資者的實力及其出價都應該暴露在“陽光”下，規(guī)避買賣雙方私下交易。同時，在房地產(chǎn)開發(fā)和建設上，可以組建專門人員進行考察，調(diào)研周邊居民的購房和還款能力，調(diào)查大部分人員對此地住房檔次的需求選擇合適的開發(fā)商開發(fā)合適大小的房型和相適規(guī)格的小區(qū)，做到因地制宜，因人開發(fā)。

2、調(diào)整業(yè)績考核標準，使地方財政擺脫土地財政依賴

我國目前的地方政府官員業(yè)績考核標準是以GDP（國名經(jīng)濟增長）以及GDP排行榜為衡量標準的，從而導致了很多地方政府官員的宏觀調(diào)控的目標出現(xiàn)的偏差：不是以提高人民日益高漲的物質(zhì)文化需求為己任，而是一味追求經(jīng)濟增長。特別的，土地財政作為能大大提高GDP的項目，自然會被地方政府官員牢牢關注。例如在2010年，我國財政總收入為83038億元，而全國土地有償收入為29397億元，占到了整個國名收入的35.4%。而在房地產(chǎn)交易市場上，地方官員會更傾向于不過多抑制房價，從而確保GDP的增長，提高個人的政績。

由此可見，在這個業(yè)績標準下，政府官員容易將經(jīng)濟正常當成唯一目標，所以，調(diào)整政府官員的業(yè)績考核標準，不再將GDP水平作為地方政府的政績考核唯一標準，是逐漸讓地方政府擺脫對土地財政過度依賴的重要和必要的方法。

3、完善政府調(diào)控政策，提高政策的可行性

由于住房價格受供求關系的影響特別大，房價穩(wěn)定的關鍵是保持供求基本平衡，房地產(chǎn)具有不可移動性、耐久性、價格高昂、房地產(chǎn)商品之間密切相關以及房地產(chǎn)的開發(fā)具有外在效應的特點，這使得商品房供給具有剛性，同時投資投機需求彈性很大。政府在制定政策的時候理應合理預估政策所能起到的調(diào)節(jié)作用，政策是否能使市場達到供求基本平衡的狀態(tài)。調(diào)控政策的制定要嚴格控制住房供給的結(jié)構(gòu)，增大保障性住房供給，對普通商品住房建設的土地供應和貸款額度給予積極支持；同時對投資投機需求采取重稅、高利率政策，使其控制在適度的范圍內(nèi)。適當增加供給，重點控制投資投機需求，在市場上營造供略大于求的均衡態(tài)。這可以在一定程度上避免政策低效導致的政府失靈。

4、建立健全調(diào)控政策法制化建設，加強政策監(jiān)管力度

在房地產(chǎn)市場中，規(guī)范的經(jīng)濟行為和完善的政策實施都離不開監(jiān)督和約束。實施有效的監(jiān)督與約束，必須把社會約束和法律約束綜合起來，這樣才能確保政府政策規(guī)避為私人或者單獨部門牟利，減少政府失靈。而在房地產(chǎn)建設中，我們要注重社會輿論和政府相關部門對其開發(fā)資質(zhì)、房屋質(zhì)量的監(jiān)管。我國目前最需要加強和完善的是立法監(jiān)督和司法監(jiān)督，它們對于約束和規(guī)范政府官員的行為有著更為重要的意義。加強立法監(jiān)督，即政府應當將政策的大多數(shù)制定權(quán)交由立法機關行使，這有利于立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，避免政府利用立法權(quán)謀取利益，同時要完善司法監(jiān)督，政府及其官員的行為要受到嚴格的司法控制。

從法律約束角度來說，首先需要通過立法手段規(guī)范政府政策的制定，使政策方案更合理，從而減少或避免公共決策的失誤。其次，通過立法來嚴格劃定政府活動的范圍，使政府只能采取合理和適度的方式來干預調(diào)節(jié)經(jīng)濟，并且要意識到盡可能的利用市場機制而不是政府干預經(jīng)濟。

在房地產(chǎn)市場中，很重要的一點就是要加強對住房建設法制化的建設，完善商品房和小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)問題，以法律為準繩來指導整個房地產(chǎn)市場的發(fā)展，不管是市場主體還是政府部門，都必須按照相關法規(guī)約束行為，互相配合。

5、減少政府人員尋租和腐敗行為，提高政策執(zhí)行力度

政府部門及其個人都具有“經(jīng)濟人”性質(zhì)，如果不對其權(quán)力進行有效約束，必然出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象。這在房地產(chǎn)市場中很重要的一個表現(xiàn)就是尋租和腐敗現(xiàn)象。尋租、設租行為會對市場產(chǎn)生極大的負面影響。要想矯正房價調(diào)控政策中的尋租的行為，首先必須加強房地產(chǎn)業(yè)信息的透明度，站在公平公正的角度制定出真正符合人民利益的調(diào)控政策；其次提高官員道德素質(zhì)，培養(yǎng)正確的政績觀和發(fā)展觀，使官員的個人偏好與社會根本利益相一致，減少腐敗行為。

（1）加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。權(quán)利是一把雙刃劍，做到加強對權(quán)力運用的監(jiān)管能在一定程度上加強對行政行為的監(jiān)督。首先要提高行政行為的制度化、規(guī)范化和法制化程度，加強行政行為的透明度，利用社會新聞媒體以及網(wǎng)絡平臺等手段加強社會監(jiān)督。在房地產(chǎn)開發(fā)建設上，就要加強對相關工作人員及其官員的行為監(jiān)督，并且將投標競標以及政府土地出讓金收入的流向透明化。

（2）加強思想教育。加強對權(quán)力的監(jiān)督只能限制尋租與腐敗的發(fā)生，從源頭上遏制它們必須加強思想教育建設。而這無非是三個“堅持”：堅持共產(chǎn)主義理想信念，干部官員做到自重、自醒、自警、自勵，不被腐朽的驕奢淫逸思想左右；堅持全心全意為人民服務的宗旨，保持大公無私、服從大局、艱苦奮斗、廉潔奉公的精神，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，將關系到民生的住房問題當成為人民服務的工作而不是為自己謀取利益的工具；堅持弘揚艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的精神。

（3）完善法律制度。要促使貪污行為從“低成本，高收益”轉(zhuǎn)變到“高成本，低收益”的一個重要部分就是加強法律法規(guī)的反腐力度，為反腐敗提供完備的法律依據(jù)。我國可以借鑒一些發(fā)達國家和地區(qū)的反腐敗法律制度，建立起“嚴密立法”、“嚴格執(zhí)法”和“嚴厲制裁”的完整的反腐法律體系：首先，將出臺的一系列常見的預防和懲治腐敗的法規(guī)、條例和規(guī)章系統(tǒng)的編寫成冊，在宣傳預防時易于宣傳，在核定腐敗現(xiàn)象時易于查找，在審判腐敗罪行時易于定罪。其次，要加大力度嚴厲懲處腐敗分子，對政府官員產(chǎn)生威懾，發(fā)揮法律在預防和遏制腐敗中的警示作用。

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