○李 萍 劉燕凌 吉元鋒

（1、第100醫(yī)院財經(jīng)中心 江蘇 蘇州 215007；2、空后駐武漢辦事處 湖北 武漢 430030；3、96251部隊財務處 河南 洛陽 471003）

會計委派制是會計人員管理體制的一種形式，是改革開放和社會主義市場經(jīng)濟所產(chǎn)生的事物，它要求各級財政部門或?qū)ｉT機構(gòu)對會計人員實行直接管理，進行統(tǒng)管統(tǒng)派，從而實現(xiàn)調(diào)控的會計管理制度。它的實行對避免國有資產(chǎn)流失，強化財政管理和監(jiān)督，遏制社會腐敗現(xiàn)象，減少會計信息失真等起到了一定的作用。但從幾年的推行效果來看，還存在一些問題，有必要加以完善。

一、實行會計委派制的重要意義

1、加強會計監(jiān)督，從源頭上防治消極腐敗現(xiàn)象

各種腐敗和貪污犯罪等經(jīng)濟案件往往都與單位的財會工作密切相關(guān)，抓住了會計監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，就能控制住源頭。會計委派制的實行使財務活動處于財政部門的監(jiān)督之下，財政部門統(tǒng)一資金核算，對違反財經(jīng)制度的單位進行曝光，以加強財政監(jiān)督力度。這就有利于加強清政廉政建設(shè)，有效地防治某些腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，進一步深化了財務管理制度的改革，強化監(jiān)督制約機制。杜絕了擅自改變用途、亂支濫用等現(xiàn)象，促使其自覺遵守財經(jīng)制度，合理使用資金，加大了從源頭上預防和治理腐敗的工作力度。

2、提高了會計人員的業(yè)務水平，規(guī)范了會計人員的職業(yè)道德

在行政事業(yè)單位的財務人員中，專業(yè)技術(shù)人員不多，還存在著少數(shù)無證上崗的現(xiàn)象，有些單位甚至把不能勝任其他工作的職工作為財務人員。近幾年來，我國逐步對會計隊伍做了調(diào)整和擴充，但仍存在諸多問題，實行會計委派制，能有效提高會計人員的業(yè)務水平，規(guī)范會計人員的職業(yè)道德。

3、加強“收支兩條線”管理

行政事業(yè)單位性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理，是黨中央、國院作出的從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措。實行兩年多來，對于財務工作管理起了一定的改進作用，但是還存在著不足之處。實行會計委派制，可以加強預算外資金的管理，改進管理方式，完善監(jiān)督制約機制。財政部門在銀行開設(shè)統(tǒng)一的專戶，用于預算外資金收入和支出的管理。單位預算外收入必須上繳財政專戶，支出由財政按照預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統(tǒng)籌安排，財政部門對單位的經(jīng)費收支進一步實行監(jiān)督和控制。

二、會計委派制實施過程中存在的問題及原因分析

1、會計委派制存在的問題

（1）會計委派制與所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善不相適應。隨著改革的推進，非國有經(jīng)濟如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)、私營企業(yè)、股份制企業(yè)等得到較快發(fā)展。會計委派制仍然對行政機關(guān)、國有企事業(yè)單位進行委派，忽視了對非國有企業(yè)經(jīng)濟單位的會計人員管理，不利于全社會整體會計信息的真實反映，不利于非國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大，與國家總體調(diào)整趨勢不一致。

（2）會計委派制與加強企業(yè)的科學管理不相適應。財務會計管理是企業(yè)管理的重要內(nèi)容，在企業(yè)管理體系中有著不可替代的作用?，F(xiàn)行會計委派制沒有給委派人員和會計人員依法進行會計核算、保證會計信息質(zhì)量創(chuàng)造必要的條件，沒有相應的法律細則加以保護，因此該制度只具有臨時性。由于各地實行的委派制還存在許多不完善的地方，委派人員及會計人員往往無法抵制來自各有關(guān)方面特別是單位領(lǐng)導的行政干預，會計信息仍然出現(xiàn)大面積失真的情況。

（3）會計委派制與加強法制建設(shè)的要求不相適應。1999年修訂后的《會計法》，雖然對國有企業(yè)會計委派作出了規(guī)定，但與有關(guān)法律仍相矛盾，而且并沒有相應的保證條款。當前委派會計人員執(zhí)法艱難，會計監(jiān)督很難收到實效，加上會計委派制目前處于試點階段，各項規(guī)章制度各地差別很大，執(zhí)行起來隨意性大，因此效果大打折扣。

2、會計委派制局限性的原因分析

（1）委派主體不當。各地會計委派制的委派方大多不一樣，但無論是國資部門、稅務部門、財政部門還是紀委，顯然都不能作為最后委派會計的主體。一般來說，會計機構(gòu)和人員是企業(yè)組織機構(gòu)中不可缺少的一部分，因此會計委派制的委派主體應是企業(yè)的股東大會。對行政單位和國家機關(guān)實行的政府委派，在目前環(huán)境下可以運作，這種委派由國資部門或財政部門作為委派方是不恰當?shù)摹Ｒ驗閲Y部門和財政部門只是國有資產(chǎn)的代表，在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，容易導致一些關(guān)系的扭曲，不利于會計委派制的實施。隨著國有企業(yè)的改革，今后應逐步創(chuàng)造條件，實現(xiàn)委派主體由政府向企業(yè)股東大會轉(zhuǎn)移。

（2）委派對象不一致。這里的核心問題在于，委派對象是所有會計人員還是財務總監(jiān)。委派的對象不同，委派制實施的效果就會有差異。目前所謂的會計委派，只是對一個單位派出一名會計主管或財務負責人，而不是對全部會計人員進行委派。從理論上說，派去的人員代表國家利益，而其他大多數(shù)會計人員是企業(yè)的人，主要代表企業(yè)利益，長此下去，兩者之間無論在業(yè)務上還是在領(lǐng)導關(guān)系上，必定會發(fā)生矛盾，極不利于會計委派制長期貫徹實行下去。

（3）委派中的道德風險。道德風險主要涉及到無法在契約中明確規(guī)定的代理人的行動選擇。在實行會計委派制時，作為委派人的財政部門，事實上與被委派人形成了代理關(guān)系，具體體現(xiàn)在財政部門對委派會計的任命和職權(quán)的限定上，因此不可避免存在道德風險。這樣會形成作為國家財產(chǎn)代理者的企業(yè)管理當局，與作為國家會計監(jiān)督者的委派會計兩者之間的博弈。由于委派制的固有缺點，在沒有有效的機制保障委派會計履行相應職責的情況下，委派會計將一直處于“弱者”的地位，因此存在委派會計與企業(yè)管理當局勾結(jié)在一起作弊的動因和基礎(chǔ)。

三、完善會計委派制的措施

1、建立嚴格的會計委派管理制度

（1）實行委派會計統(tǒng)一管理制。會計管理機構(gòu)作為職權(quán)機構(gòu)全面負責委派會計的管理，按照逐步推進的原則，行政事業(yè)單位會計經(jīng)費由財政統(tǒng)管統(tǒng)劃，國有企業(yè)按照“誰用人，誰拿錢”的原則撥付款項，統(tǒng)一管理。

（2）實行委派會計任用制。對委派會計人員通過單位推薦、向社會公開招聘等形式產(chǎn)生候選人，進行業(yè)務素質(zhì)、政治素質(zhì)和協(xié)調(diào)能力的考試考核，擇優(yōu)錄取，發(fā)放錄取通知書，對被錄用人員在聘用期間簽訂合同，發(fā)放委派書，區(qū)分不同的職務和職稱，實行職業(yè)工資，在一個單位連續(xù)工作時間3—5年，以利于會計改革手段的落實和會計隊伍的穩(wěn)定。

（3）實行委派會計離任審計制。委派會計在某一單位任職期滿進行交流時，務必進行離任審計，以客觀、公正地評價委派會計的工作情況，對強令指使委派會計違反財經(jīng)紀律、打擊報復財會人員者依法懲處；委派會計對違法亂紀行為不抵制、不報告、開假票、報假賬以及實施其他違規(guī)行為者，視情節(jié)給予教育、調(diào)離、撤職、解除合同、追究法律責任等處理，確保會計委派制試點工作的順利進行。

2、積極調(diào)查，確保會計委派制順利推行

（1）區(qū)別對待，分步實施。首先在大、中型企業(yè)和行政事業(yè)單位實行會計委派制。實行會計委派制，應根據(jù)單位財務業(yè)務狀況或單位內(nèi)部機構(gòu)分工情況與經(jīng)濟規(guī)模、性質(zhì)而定，建議對于那些業(yè)務簡單、內(nèi)部機構(gòu)分工少或經(jīng)濟規(guī)模小的小型企業(yè)暫不實行委派制。而對那些財務業(yè)務量大、單位內(nèi)部機構(gòu)分工多或經(jīng)濟規(guī)模大的大、中型企業(yè)、國家控股企業(yè)、上市公司等，以及由財政撥款的行政事業(yè)單位實行會計委派制。其次，待會計委派制試行2—3年后，在總結(jié)試行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再對其他單位統(tǒng)一實行委派制。

（2）分類管理，對財務會計人員實行統(tǒng)管統(tǒng)派。建議全國統(tǒng)一把大、中型企業(yè)的會計人員細分為財務會計人員和管理會計人員兩大類型。對其中履行會計核算與會計監(jiān)督職能的會計人員實行統(tǒng)管統(tǒng)派，其任免管理事宜都移交給委派機構(gòu)全權(quán)負責；而對履行企業(yè)經(jīng)營管理職能的會計人員則仍由各企業(yè)自行聘用管理。

（3）選擇時機，成立會計委派機構(gòu)。各地應根據(jù)本地實際情況，盡快成立會計管理局，管理區(qū)域會計人員的應聘、委派事宜。具體是制定應聘、委派計劃，辦理與各單位申請聘用會計人員的協(xié)議書，約定會計人員工作范圍、內(nèi)容和各自的權(quán)利義務以及應承擔的責任；規(guī)劃會計人員的培訓、發(fā)展與預測供求情況，負責考核會計人員的業(yè)務素質(zhì)和思想素質(zhì)；認定會計人員的上崗資格、頒發(fā)相關(guān)證件等。

（4）兩面著手，強化對會計人員的監(jiān)管。一方面會計委派機構(gòu)內(nèi)部應設(shè)置審計科室，對各受派單位報來的會計報表進行嚴格的檢查與審計。另一方面要嚴格《會計法》的執(zhí)法檢查，加強對會計隊伍、會計工作的業(yè)務監(jiān)管。

3、明確委派會計的職責和權(quán)限

（1）委派會計人員的主要職責。即監(jiān)督所在單位國有資產(chǎn)營運情況，對國有資產(chǎn)的流失承擔相應責任；監(jiān)督所在單位的財務收支活動，對上報的財務報告的真實性、合法性負責；監(jiān)督所在單位執(zhí)行國家財經(jīng)紀律情況，對違反國家財經(jīng)紀律行為承擔相應責任。

（2）委派會計人員的主要權(quán)限。即審核所在單位對外報送的財務報告，并與單位主要領(lǐng)導人共同確認其真實性、合法性；參與擬訂所在單位的財務會計管理規(guī)定，監(jiān)督檢查各項財務運作和資金收支情況；對重大財務收支項目，與單位主要領(lǐng)導人聯(lián)簽批準；參與擬訂所在單位的年度決算方案、分配方案；審核所在單位的新項目投資可行性報告和重大經(jīng)濟合同。委派會計的職責權(quán)限可根據(jù)派往單位的具體情況作出調(diào)整。

4、引入競爭機制，建立合理有效的激勵機制

（1）引入競爭機制，明確會計人員的權(quán)、責、利。為防止委派和聘用的會計人員滋生安逸思想和新的腐敗行為，對聘用人員要按公平、公開、競爭、擇優(yōu)、德才兼?zhèn)涞脑瓌t公開錄用、競爭上崗?？梢越⑼晟频慕?jīng)濟考核指標進行量化計算的考核指標，用以測試委派所產(chǎn)生的結(jié)果。還應對委派會計人員制訂年度目標考核指標和獎罰指標，對考核優(yōu)秀的給予業(yè)績肯定與獎勵，考核不合格的就解聘，對做出重大貢獻的委派會計人員，應向有關(guān)部門提出晉升、晉職建議等，使被委派的單位和委派會計人員能夠有明確的工作目標，提高他們的工作積極性。另外，委派會計人員的工作崗位應當有計劃地進行輪換。

（2）明確委派人員的性質(zhì)，設(shè)計好激勵機制。應該制定統(tǒng)一的委派會計來源制度，加大對委派會計人員的管理力度，并對其進行定期考核，把會計人員的經(jīng)濟利益和會計人員的工作結(jié)果掛鉤；而且由于受派會計不是正式的財務干部，沒有成為公務員，他們的后顧之憂沒有真正解決好，使得大多數(shù)委派會計不安心工作，極大的挫傷了他們的積極性，所以對于被錄用的會計人員，可以將其定性為國家公務員，實行“高薪養(yǎng)廉”的策略，從而增強委派會計人員的工作積極性與主動性，使之更好地完成本職工作，從而形成積極有效的激勵和約束機制，實現(xiàn)會計委派的目的。

綜上所述，會計委派制是一種新的會計管理方式，同任何事物一樣，會計委派制也不可能完美無缺。會計委派制在現(xiàn)階段有著現(xiàn)實的可行性和優(yōu)越性，也具有積極的作用和意義。如何正確認識和對待會計委派制，不僅是深化會計管理體制改革的需要，而且是探索適合社會主義市場經(jīng)濟的財務會計監(jiān)督體制的需要。雖然目前在一定程度上加強了財政監(jiān)督，但也不是包治百病的特效藥。從長遠來看，會計委派制只能是一種會計管理的過渡形式，加強財政財務監(jiān)督的重點應放到建立新型的會計職業(yè)化管理體制上，建立約束機制，從宏觀上建立健全社會經(jīng)濟監(jiān)督體系，大力培育會計市場，運用法律和市場手段促進會計職業(yè)化改革，逐步實行職業(yè)會計制度。

[1]石春茂：論會計管理體制的創(chuàng)新及其現(xiàn)實選擇[J].會計研究，1998（12）.

[2]馬名岳：會計委派制度需要進一步完善[J].財會通訊，2000（12）.

[3]劉易：會計委派制的利弊分析[J].財務與會計，2000（11）.