○袁兵

（江蘇省興化市財政局 江蘇 興化 225700）

關(guān)于縣級城市開展財政支持農(nóng)村金融工作思路的探討
——以江蘇省興化市為例

○袁兵

（江蘇省興化市財政局 江蘇 興化 225700）

為貫徹落實(shí)2010年中央1號文件精神，加大財政對農(nóng)村金融發(fā)展支持力度，提高財政促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展工作的科學(xué)化、精細(xì)化水平，2010年財政部在江蘇、黑龍江、山東、河南、四川、新疆等6個?。▍^(qū)）18個縣（市）開展財政支持農(nóng)村金融發(fā)展定點(diǎn)觀察工作。江蘇省興化市作為蘇中典型，被財政部確定為財政支持農(nóng)村金融定點(diǎn)觀察縣。本文以興化市為例，試就縣級城市如何開展財政支持農(nóng)村金融發(fā)展工作作出有益探討。

縣級 財政 農(nóng)村金融

興化位于江蘇省中部里下河腹地，是典型的農(nóng)業(yè)大市，現(xiàn)有耕地180萬畝，人口156萬人，行政區(qū)劃調(diào)整后轄29個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)、一個省級開發(fā)區(qū)，是全國著名的商品糧、水產(chǎn)品生產(chǎn)與集散基地，同時為省級“不銹鋼特鋼制品出口基地”和“脫水蔬菜出口基地”。2011年興化市實(shí)現(xiàn)財政總收入66.56億元，其中一般預(yù)算收入25.56億元。2012年1月至6月份實(shí)現(xiàn)財政總收入36.97億元，同比增長9%，其中公共財政預(yù)算收入15.73億元，同比增長9.5%。

一、當(dāng)前農(nóng)村金融現(xiàn)狀及存在的問題

興化市目前有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)10家，農(nóng)村小額貸款公司8家，擔(dān)保機(jī)構(gòu)16家。截至2012年6月末，全市金融機(jī)構(gòu)本外幣各項存款余額409.49億元，比年初增加60.85億元，同比多增加22.61億元，余額比年初增長17.45%，存款總量突破400億元大關(guān)；本外幣各項貸款余額262.66億元，比年初增加30.16億元，同比多增加12.86億元，余額比年初增長12.97%。

1、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸支農(nóng)服務(wù)面臨的困難

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項目收益低、風(fēng)險高，放貸機(jī)構(gòu)存在顧慮。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率低，而且受自然災(zāi)害等不確定因素的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力較弱，加上農(nóng)業(yè)政策保險機(jī)制尚未完善，農(nóng)村生產(chǎn)得不到保障。這就使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放存在顧慮，農(nóng)村生產(chǎn)資金的需求得不到滿足。

（2）農(nóng)戶貸款額小、分散，成本較高，信貸人員缺乏放貸動力。農(nóng)戶貸款具有額度小、手續(xù)繁、客戶量大面廣的特點(diǎn)，信貸人員需投入較大的精力，放貸成本加大。興化市農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極推行“陽光信貸”，采取建立農(nóng)戶信用檔案，集中授信的方式，既提高了放貸效率，同時也減輕了信貸人員勞動強(qiáng)度，降低了貸款成本，但農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍建立了信貸業(yè)務(wù)考核機(jī)制，實(shí)行信貸人員績效工資與貸款發(fā)放量掛鉤，不少信貸人員將眼光瞄準(zhǔn)額度大的企業(yè)貸款，對于發(fā)放額度小的農(nóng)戶貸款自然缺乏動力支持。

（3）農(nóng)村企業(yè)財務(wù)管理不夠規(guī)范，加大了銀行審貸難度。目前，雖然大部分農(nóng)村企業(yè)組織形式為有限責(zé)任公司，真正按公司制規(guī)范操作的為數(shù)不多，其多數(shù)股東為家庭成員，實(shí)質(zhì)為一人公司。因而不少企業(yè)財務(wù)管理及財務(wù)信息披露不規(guī)范，對外報送的賬表有多種數(shù)據(jù)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)無法通過報表對中小企業(yè)的經(jīng)營及財務(wù)狀況及時作出準(zhǔn)確評價，從而增加了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)的放貸顧慮。甚至少數(shù)企業(yè)無專門會計人員，無賬無表或做假賬，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確把握其資產(chǎn)、負(fù)債、成本、效益等情況，貸款額度很難把握。

（4）缺少擔(dān)保抵押，貸款難以發(fā)放。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出于防范信貸風(fēng)險考慮，必然要求企業(yè)提供有效的抵押、擔(dān)保。可是，不少企業(yè)尚處初步發(fā)展階段，自有資產(chǎn)有限，缺少可抵押的固定資產(chǎn)。同時，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對大部分農(nóng)村企業(yè)認(rèn)同度不高，使得農(nóng)村企業(yè)無法獲得有效的擔(dān)保途徑，銀行貸款難以得到落實(shí)。

（5）農(nóng)村信用環(huán)境不佳，銀行存在畏懼心理。近年來，隨著農(nóng)村信用體系建設(shè)不斷推進(jìn)，農(nóng)村信用環(huán)境有所改善，但少數(shù)企業(yè)和農(nóng)戶信用觀念依然淡薄，誠信意識不強(qiáng)，逃債行為時有發(fā)生，無疑加大了貸款風(fēng)險，挫傷了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。

2、擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在的問題

（1）與銀行合作關(guān)系未能有效提升。具體表現(xiàn)在與協(xié)作銀行的風(fēng)險分?jǐn)偙壤?、?dān)保貸款的利率優(yōu)惠以及與貸款配套銀行收取的各種費(fèi)用減免等，這些因素將導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)所擔(dān)保的貸款質(zhì)量偏低，承擔(dān)風(fēng)險過大，收益偏低。

（2）擔(dān)保機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險能力不強(qiáng)。由于擔(dān)保公司普遍缺乏健全的風(fēng)險防范體系，同時又尚未接入人行征信系統(tǒng)，無法調(diào)閱被擔(dān)保人的征信報告，難以對擔(dān)保項目進(jìn)行有效評估和審查。經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)不需要擔(dān)保公司擔(dān)保，銀行就可以貸款；需要提供擔(dān)保的企業(yè)大多是新成立、經(jīng)濟(jì)效益一般的企業(yè)。部分企業(yè)信用觀念淡薄，誠信度低，企業(yè)財務(wù)管理不規(guī)范，缺乏健全的財務(wù)制度，大大增加了擔(dān)保公司的風(fēng)險。

（3）擔(dān)保機(jī)構(gòu)專業(yè)人才匱乏。擔(dān)保行業(yè)屬于新興的特殊行業(yè)，所需的專業(yè)人才不僅要具備企業(yè)管理、財務(wù)會計等知識，還應(yīng)具備一定的金融知識和熟悉金融政策法規(guī)。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，興化市擔(dān)保行業(yè)現(xiàn)有從業(yè)人員中從事過金融工作的人員數(shù)量比例嚴(yán)重偏低。

（4）擔(dān)保業(yè)務(wù)收益偏低。擔(dān)保公司屬于低收益高風(fēng)險，擔(dān)保手續(xù)費(fèi)費(fèi)率每年僅為擔(dān)保金額的1.8%左右，導(dǎo)致興化市正常開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的14家擔(dān)保公司凈資產(chǎn)收益率最高3.74%，最低僅為-1.24%，平均僅為0.81%，其中有兩家虧損，大大低于其他行業(yè)收益水平。個別擔(dān)保公司為了彌補(bǔ)收益上的不足，甚至出現(xiàn)超范圍經(jīng)營現(xiàn)象。

（5）政府缺乏有效監(jiān)管。國家針對擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)行登記備案管理制度，但相關(guān)管理部門缺乏行使監(jiān)管職能的有效手段。個別擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在違規(guī)超范圍經(jīng)營、抽逃注冊資本、內(nèi)部管理制度混亂、風(fēng)險控制措施不到位等現(xiàn)象。

另外，還存在一些其他問題，如針對涉農(nóng)保險機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠措施不多。目前除農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)的營業(yè)稅優(yōu)惠外，無其他優(yōu)惠措施，保險機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險的積極性不高。而且，由于縣級財政不寬裕，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得的財政支持以中央級、省級為主，而從本級財政獲得的支持較少。

二、當(dāng)前縣級金融機(jī)構(gòu)享受的財政政策

1、對涉農(nóng)保險公司的財稅優(yōu)惠政策

保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險取得的保費(fèi)，現(xiàn)行稅法給予免營業(yè)稅的優(yōu)惠政策。自1984年起，國家對農(nóng)業(yè)保險免除營業(yè)稅，興化市自2007年下半年實(shí)行農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)，截至2011年底，保險機(jī)構(gòu)共收取農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)9747.15萬元，按5%稅率計算，合計免除了487.36萬元的營業(yè)稅負(fù)擔(dān)。

2、中央財政涉農(nóng)貸款增量獎勵及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策

根據(jù)財政部《財政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金管理辦法》，財政部門對縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款平均余額同比增長15%的部分，按2%給予獎勵。2010年度興化市有2家金融獲得獎勵資金1793.33萬元。同時，根據(jù)《中央財政農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》及江蘇省財政相關(guān)文件，對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村小額貸款公司給予平均貸款2%的獎勵。

3、省級財政對涉農(nóng)貸款、涉農(nóng)擔(dān)保的補(bǔ)助

根據(jù)江蘇省財政廳《關(guān)于印發(fā)財政促進(jìn)農(nóng)村金融改革發(fā)展若干政策意見實(shí)施細(xì)則的通知》文件精神，2008—2012年，省財政對全省范圍內(nèi)的涉農(nóng)貸款、涉農(nóng)擔(dān)保及新設(shè)金融機(jī)構(gòu)給予一定的補(bǔ)助。2008年度興化市6家金融機(jī)構(gòu)取得涉農(nóng)補(bǔ)助680.4萬元，2009年度15家金融機(jī)構(gòu)取得涉農(nóng)補(bǔ)助1903.18萬元，2010年度15家金融機(jī)構(gòu)取得涉農(nóng)補(bǔ)助1794.23萬元。這些補(bǔ)助的獲得，進(jìn)一步提高了金融機(jī)構(gòu)對三農(nóng)的資金投放積極性。

4、省財政對科技貸款、小企業(yè)貸款的補(bǔ)助

根據(jù)《江蘇省銀行貸款增長風(fēng)險補(bǔ)償獎勵資金管理辦法》，為鼓勵和促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對科技項目、小企業(yè)等領(lǐng)域的信貸投放，省財政安排專項資金對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年新增科技貸款、小企業(yè)貸款進(jìn)行補(bǔ)助。2008至2011年度，興化市有3家金融機(jī)構(gòu)獲得該項補(bǔ)助1037.99萬元。

5、省財政對擔(dān)保公司增資、業(yè)務(wù)費(fèi)和風(fēng)險準(zhǔn)備金進(jìn)行補(bǔ)貼

擔(dān)保業(yè)務(wù)針對的大都是風(fēng)險較大、信貸保證措施不足的客戶，對貸款承擔(dān)連帶責(zé)任，同時，當(dāng)前沒有出臺銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對此類貸款降低貨款利率的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致?lián)９揪哂酗L(fēng)險大、收益低的特點(diǎn)。為鼓勵擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)，增強(qiáng)其抗風(fēng)險能力，省財政于2009年安排專項資金，對擔(dān)保公司當(dāng)年增資部分給予一次性補(bǔ)貼，同時每年安排專項資金，對擔(dān)保公司收費(fèi)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分進(jìn)行補(bǔ)貼，并對其提取的風(fēng)險準(zhǔn)備金進(jìn)行一定比例的補(bǔ)貼。

三、縣級城市開展財政支持農(nóng)村金融工作的思路

新農(nóng)村建設(shè)是一項長期的任務(wù)，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心估算，所需資金投入將達(dá)到15—20萬億，2015年我國城鎮(zhèn)化水平將超過48%，城鎮(zhèn)人口將達(dá)6.5億，在此過程中需重點(diǎn)發(fā)展3000—6000個小城鎮(zhèn)，需投資2.5萬億，其中用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資至少1萬億。該項資金需求僅靠財政投入遠(yuǎn)不能滿足，必須激活各類金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)村供給。在這樣的大背景下，結(jié)合興化市地方實(shí)際，筆者提出以下幾點(diǎn)思路。

1、通過補(bǔ)貼減輕農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)稅負(fù)

目前金融業(yè)整體稅負(fù)明顯高于其他行業(yè)，而金融業(yè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特點(diǎn)和內(nèi)在脆弱性，高稅負(fù)極易造成金融業(yè)競爭能力和盈利能力不足，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展的信貸支農(nóng)服務(wù)更有成本高、風(fēng)險大的特點(diǎn)，為確保農(nóng)村金融的平穩(wěn)運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)降低其稅收負(fù)擔(dān)。稅收減負(fù)主要從營業(yè)稅和企業(yè)所得稅兩個方面著手，但直接減免這兩項稅收會產(chǎn)生一些問題：營業(yè)稅是地方主要稅收之一，減免營業(yè)稅會直接影響地方財政收入，從而挫傷地方政府發(fā)展服務(wù)業(yè)的積極性；金融企業(yè)職工工資水平較高，如果直接減免企業(yè)所得稅，由于現(xiàn)行所得稅法已無計稅工資的規(guī)定，因此，金融企業(yè)容易借此來規(guī)避職工個人所得稅的繳納，存在著逃稅空間。因此，采取稅收的財政返還形式，由上級財政將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所納稅額按一定比例以補(bǔ)助的形式返還到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)最為妥當(dāng)。

另外，由于工行、農(nóng)行、中行、建行等金融機(jī)構(gòu)的縣級分支機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立法人，在獲得財政補(bǔ)助中付出與取得不成比例，因此產(chǎn)生了申報補(bǔ)助不積極的現(xiàn)象，建議在文件中明確該事項。

2、進(jìn)一步加強(qiáng)融資擔(dān)保體系建設(shè)，解決中小企業(yè)以及農(nóng)戶因經(jīng)營規(guī)模校小、信用不易考察等信息不對稱所造成的農(nóng)業(yè)貸款難以獲得的問題

第一，結(jié)合興化市擔(dān)保行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，制訂擔(dān)保行業(yè)的合理規(guī)劃和布局，嚴(yán)格執(zhí)行財政部《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)政府日常監(jiān)管，明確擔(dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)的整體質(zhì)量，增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險能力。第二，財政繼續(xù)對其在農(nóng)村開展的擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，激發(fā)其開展業(yè)務(wù)的積極性。第三，鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)參加再擔(dān)保，分散擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險。

3、鼓勵村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)縣以下網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立，增加農(nóng)村信貸投放渠道

實(shí)際上，存在個別擔(dān)保機(jī)構(gòu)超范圍經(jīng)營現(xiàn)象，與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸投放量不足有很大的關(guān)系。近年來，這項工作已經(jīng)取得了一定的效果，農(nóng)村金融市場也正逐步規(guī)范、發(fā)展，上級財政繼續(xù)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立予以補(bǔ)助，縣級政府在金融機(jī)構(gòu)的用地、手續(xù)等環(huán)節(jié)上做好服務(wù)，都將對農(nóng)村金融市場的進(jìn)一步發(fā)展直到積極作用。

4、調(diào)動保險機(jī)構(gòu)開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的積極性

政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則是：收支平衡，小災(zāi)略有結(jié)余，豐年加快積累，以備大災(zāi)之年。從而減輕自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，因此穩(wěn)定和發(fā)展“三農(nóng)”是政策性農(nóng)業(yè)保險與其他農(nóng)村金融的共通之處。江蘇省目前實(shí)行的是“聯(lián)辦共?！痹圏c(diǎn)模式，即保費(fèi)由政府與保險機(jī)構(gòu)按比例管理，出現(xiàn)災(zāi)情時理賠資金也由雙方按同一比例共同負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險非常大，這是由農(nóng)業(yè)靠天吃飯的弱質(zhì)性所決定的，因此國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險都得到了政府的支持，即使如此農(nóng)業(yè)保險的開展仍是困難重重。因此，目前的營業(yè)稅優(yōu)惠很難調(diào)動保險機(jī)構(gòu)的積極性，建議在此基礎(chǔ)上再對其理賠業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。