廣西工學(xué)院 吳顯華 歐陽鳳蓮

武漢大學(xué)社會保障研究中心 張奇林

我國慈善組織財務(wù)問責(zé)的制約因素及對策研究

廣西工學(xué)院 吳顯華 歐陽鳳蓮

武漢大學(xué)社會保障研究中心 張奇林

財務(wù)問責(zé)是慈善問責(zé)的關(guān)鍵和難點所在。對慈善組織進行財務(wù)問責(zé)是慈善組織回歸正道、重塑形象和提升公信力的關(guān)鍵所在。制約慈善組織財務(wù)問責(zé)的因素包括法律缺失、所有者缺位、內(nèi)部治理不完善、政府庇護等，筆者建議通過加快相關(guān)立法、提升問責(zé)能力、完善內(nèi)部治理、實施協(xié)同治理、履行公共責(zé)任、改革管理體制等措施來改進慈善組織的財務(wù)問責(zé)。

財務(wù)問責(zé) 協(xié)同治理 公共責(zé)任 內(nèi)部治理

一、引言

慈善組織的財務(wù)問題一直是我國慈善領(lǐng)域備受關(guān)注的主題之一，相關(guān)事件層出不窮。從本世紀(jì)初的“付廣榮事件”、“胡曼莉事件”到2011年的 “中國紅十字會事件”和 “河南宋基會事件”，再到2012年2月的“河南慈善總會10萬元善款事件”，都充分暴露出當(dāng)前階段我國慈善組織在財務(wù)上存在的問題。這些問題使慈善組織形象受損、公信力大幅度下降、部分行為偏離慈善組織使命與宗旨，已經(jīng)嚴(yán)重影響到慈善事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，加強對慈善組織進行財務(wù)問責(zé)是刻不容緩的事情。

二、基本概念界定

“accountability”一詞在國內(nèi)有不同的譯法，如“說明責(zé)任”、“問責(zé)”、“責(zé)信”、“公信力”、“誠信度”等，本文采用“問責(zé)”的譯法。學(xué)界對問責(zé)內(nèi)涵的概括并不一致，筆者認(rèn)為，問責(zé)是指問責(zé)主體依據(jù)相關(guān)法規(guī)要求問責(zé)對象就其決策、行為及行為結(jié)果等方面情況向問責(zé)主體進行說明與回應(yīng)，并承擔(dān)問責(zé)后果的行為。問責(zé)最早是運用于對政府部門的行政問責(zé)，后來逐步運用到NGO領(lǐng)域。周志忍、康曉光、王名、鄧國勝等學(xué)者對NGO問責(zé)進行了比較深入的研究，涉及到問責(zé)內(nèi)涵、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容等方面問題，但是尚未發(fā)現(xiàn)研究慈善組織財務(wù)問責(zé)的成果。本文是以慈善組織活動環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)來劃分問責(zé)類型，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)與已有研究成果的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同。一般都認(rèn)為慈善組織運行的環(huán)節(jié)包括募捐、日常資金管理、投資和物資、服務(wù)的分配，因此，可以把問責(zé)劃分為募捐問責(zé)、財務(wù)問責(zé)、績效問責(zé)、治理問責(zé)。慈善組織財務(wù)問責(zé)是指問責(zé)主體要求慈善組織就其財務(wù)狀況進行說明和回應(yīng)，例如組織的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費用等財務(wù)報告數(shù)據(jù)是否真實、齊全和規(guī)范，財務(wù)安全、財務(wù)信息是否公開透明。

三、慈善組織財務(wù)問責(zé)的制約因素分析

（一）相關(guān)法律缺失，問責(zé)缺少法律依據(jù)。相關(guān)的法律缺失是最大的制約因素。法律缺失導(dǎo)致對慈善組織進行財務(wù)問責(zé)缺少了最有力的依據(jù)，也弱化了對慈善組織財務(wù)問責(zé)的強度和效果。目前我國尚未出臺專門的慈善問責(zé)法律，問責(zé)主體和問責(zé)對象的權(quán)利和義務(wù)都只是在各種部門行政規(guī)章中有所規(guī)定，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民間非營利組織會計制度》等。這些部門規(guī)章立法層次低，約束力弱，缺乏權(quán)威性和強制性，而且都是程序性規(guī)章，缺乏針對性和操作性。況且，我國現(xiàn)行社會組織管理法規(guī)體系中的三大基本條例——《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》年久失修，它們分別于1998年10月25日、1998年11月25日和2004年6月1日頒布實施，距今最長約14年，最短也約8年，已不能完全滿足實際情況的需要。缺少法律保障的問責(zé)，實際中難以執(zhí)行，問責(zé)效果很差。

（二）官辦慈善組織的“政府庇護”。我國NGO官辦特征明顯。本世紀(jì)初，武漢大學(xué)法學(xué)院對湖北省的社團進行的抽樣調(diào)查表明，官方性社團占所有社團的12.1%，半官半民性社團占所有社團的65.8%，民間性社團僅占22.1%。官辦NGO往往會導(dǎo)致組織使命和宗旨異化，例如部分官辦NGO淪為業(yè)務(wù)主管部門權(quán)力擴張或職能延伸的手段，淪為安置政府和事業(yè)單位富余人員的“養(yǎng)老院”，甚至成了業(yè)務(wù)主管部門的小金庫。一些官辦慈善組織是“二政府”，與業(yè)務(wù)主管部門是一套人馬、兩塊牌子。業(yè)務(wù)主管部門出于自身利益的考慮，往往會千方百計地把自己主管的慈善組織保護起來免受問責(zé)，或者對問責(zé)采取拖延戰(zhàn)術(shù)，甚至對問責(zé)不回應(yīng)，可把這種現(xiàn)象稱為問責(zé)的“政府庇護”。在政府庇護下，會導(dǎo)致“問責(zé)俘虜”，問責(zé)形同虛設(shè)，不能取得實際效果。

（三）所有者缺位。所有者缺位是慈善組織與生俱來的局限，是由其屬性所決定的。慈善組織的資金來源社會化，包括政府的撥款、組織和民眾個人的捐贈。相關(guān)法律規(guī)定，捐贈者捐贈完成之后，所捐贈資金的產(chǎn)權(quán)就不屬于捐贈者了，而是屬于慈善組織。由于慈善組織是非營利組織，不存在剩余索取權(quán)和控制權(quán)的所有人，產(chǎn)權(quán)是公益產(chǎn)權(quán)。公益產(chǎn)權(quán)是屬于社會所有，但事實上社會只是一種理論上泛化、虛擬化和模糊化的概念，實際上并沒有具體、明確的所有人，因此形成了所有者缺位。所有者缺位必然造成委托人缺位，這樣就很難對代理人——慈善組織進行相關(guān)監(jiān)督。

（四）問責(zé)主體的問責(zé)意識、能力各異。慈善組織問責(zé)主體包括政府、捐贈者、社區(qū)、媒體、公眾、志愿者、慈善組織，但這里僅以捐贈者為例進行討論。問責(zé)遵循的是委托代理邏輯和權(quán)利義務(wù)邏輯，所以，捐贈者作為委托人有問責(zé)的權(quán)利，慈善組織作為代理人有為委托人負(fù)責(zé)并接受問責(zé)的義務(wù)。捐贈者包括政府、組織和個人。由于政府特殊的身份和地位，例如政府有專門的機構(gòu)和專業(yè)的工作人員，同時還掌握著公共權(quán)力，其問責(zé)意識和能力是所有問責(zé)主體中最好的。政府的性質(zhì)決定了它是唯一具有法律權(quán)威強行要求慈善組織進行問責(zé)的主體?？梢姡鳛閱栘?zé)主體有其優(yōu)勢，但是在我國慈善組織官辦色彩濃厚的情況下，政府問責(zé)有其局限性。例如，政府要對官辦慈善組織進行問責(zé)，實際上就是對慈善組織的業(yè)務(wù)主管部門問責(zé)，此時問責(zé)主體和問責(zé)對象分別是不同的政府部門，由于它們行政級別相同或者問責(zé)主體行政級別低于問責(zé)對象的行政級別，問責(zé)往往都是一種形式，難以取得實效。各種組織捐贈的數(shù)額一般比個人的大得多，問責(zé)能力比較高，但其問責(zé)意識并不是很強。因為各種組織都要忙于處理自身的事務(wù)，沒有空閑去問責(zé)。個人捐款數(shù)額一般較小，而且問責(zé)意識和能力最弱。一般個人捐贈完之后就不愿意去管物資的具體用途和效果了，因為覺得自己捐的錢物并不多，沒有必要去問責(zé)，甚至覺得問責(zé)是自找麻煩。也有公眾覺得可能問責(zé)了也未必有結(jié)果，因為慈善組織往往對問責(zé)進行選擇性回應(yīng)，一般對那些對自己發(fā)展有重大影響的捐款大戶的問責(zé)是積極回應(yīng)，而對小額捐贈的普通的公眾的問責(zé)則置之不理或者敷衍、拖延。這是問責(zé)意識淡薄的體現(xiàn)，公眾并未意識到問責(zé)是捐贈者的一項權(quán)利。另外，許多公眾并不知道該如何去問責(zé)、具體要如何問責(zé)，因為他們對慈善事業(yè)運行機制并不是很了解，也不會對慈善物資的績效進行評估，這是問責(zé)能力欠缺的體現(xiàn)。

（五）慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，公共責(zé)任弱化，內(nèi)部問責(zé)缺失。總體而言，慈善組織對財務(wù)問責(zé)的回應(yīng)是消極的，并沒有認(rèn)為問責(zé)是一種組織學(xué)習(xí)和改進的途徑。造成這種消極應(yīng)對財務(wù)問責(zé)的局面不外乎是內(nèi)部和外部兩個方面原因?qū)е碌摹耐獠吭蚩?，?dāng)前缺少專門的法律約束，而各種規(guī)章制度的約束力比法律差，社會問責(zé)環(huán)境還不成熟?？傊?，外部問責(zé)還沒有給慈善組織形成很大的壓力。從內(nèi)部原因來看，一是許多慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，沒有設(shè)立理事會，決策層和執(zhí)行層合二為一，沒有形成內(nèi)部問責(zé)的治理格局。特別是草根慈善組織規(guī)模小，專業(yè)人員非常少，往往是組織創(chuàng)立者一身兼多職，并沒有理事會。雖然有的草根組織設(shè)立了理事會，但并沒有真正起作用，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善的情況很普遍。這樣就容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。二是由于慈善組織天生存在所有者缺位，導(dǎo)致慈善組織所承擔(dān)的社會責(zé)任虛擬化——沒有內(nèi)部約束機制的責(zé)任。所以慈善組織往往會出現(xiàn)公共責(zé)任弱化的現(xiàn)象，導(dǎo)致其使命和宗旨異化為以謀取私利為目標(biāo)，更談不上內(nèi)部問責(zé)了。這樣，只有在有利于組織及其領(lǐng)導(dǎo)人的情況下，內(nèi)部問責(zé)才會被重視，才被認(rèn)為是有效的。

四、優(yōu)化慈善組織財務(wù)問責(zé)機制的對策

（一）加快相關(guān)立法，依法問責(zé)。沒有規(guī)矩，不成方圓。加快《慈善事業(yè)促進法》的出臺，對問責(zé)主體和對象的權(quán)利和義務(wù)以法律形式予以明確。同時，在該法中要強制慈善財務(wù)信息公開，并制定信息公開的標(biāo)準(zhǔn)，因為慈善組織財務(wù)信息公開程度和公開范圍是問責(zé)主體進行財務(wù)問責(zé)的重要依據(jù)和途徑。要保證問責(zé)有法可依，問責(zé)主體必須依法問責(zé)，提高問責(zé)的權(quán)威性和懲罰的強制性，加大對違規(guī)者的懲罰力度。另外，要在《慈善事業(yè)促進法》的基礎(chǔ)上及時制定相關(guān)配套制度，提高問責(zé)的針對性和操作性。

（二）官辦慈善組織去行政化，回歸民間化，增強其自主性和獨立性。對官辦慈善組織財務(wù)問責(zé)猶如隔靴搔癢，效果往往不甚理想，其原因是官辦慈善組織是“二政府”，受到政府或業(yè)務(wù)主管部門的庇護。要增強問責(zé)的實效性，就必須使官辦慈善組織去行政化，回歸民間化，增強其自主性和獨立性，使其完全獨立承受社會問責(zé)。官辦慈善組織去行政化改革要從兩個層面進行：根據(jù)鄧國勝關(guān)于非營利組織去行政化的思想，第一層面包括“物理分離”和“組織運作去行政化”兩個方面。物理分離指慈善組織與政府部門在人員、財務(wù)、辦公場所等方面的分離。具體是政府官員不在慈善組織任職，業(yè)務(wù)主管部門與慈善組織有各自獨立的財務(wù)賬目及財務(wù)人員，政府部門與慈善組織不在同一辦公場所。組織運作去行政化指官辦慈善組織不實行公務(wù)員或事業(yè)單位編制，取消行政級別。第二層面是改革雙重管理體制。實行慈善組織直接登記，不再需要掛靠業(yè)務(wù)主管單位的單一管理體制。這能夠有效地避免體制庇護和問責(zé)俘虜現(xiàn)象的發(fā)生，提高財務(wù)問責(zé)的實效性。

（三）完善慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象，保證慈善組織最大程度地實現(xiàn)公共利益，必須完善慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)鄧國勝提出的NGO治理結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該將決策層和執(zhí)行層分開，不能合二為一，同時要設(shè)立理事會，理事必須由獨立的人員自愿組成，有投票權(quán)的理事應(yīng)該在五個以上，但是領(lǐng)薪水的理事不能超過有投票權(quán)理事的五分之一。領(lǐng)薪水的理事不能兼任主席或財務(wù)主管，理事會每年至少召開兩次以上會議，而且必須有一半以上的理事參會。理事會作為組織的法人，代表著捐贈者和志愿者，即委托人對執(zhí)行者進行監(jiān)督。

（四）履行公共責(zé)任，踐行公共精神，強化內(nèi)部問責(zé)。慈善組織的發(fā)展不是靠經(jīng)濟利益的激勵，而主要靠公共責(zé)任和公共精神來激勵，并靠它們來強化內(nèi)部問責(zé)。哈奇曾把公共責(zé)任分為兩個層次：低層次的公共責(zé)任意味著避免違規(guī)，避免不當(dāng)行為和賬目的完善管理，高層次的公共責(zé)任意味著資源有效利用以實現(xiàn)所追求的目標(biāo)。其實，內(nèi)部問責(zé)也是慈善組織的一種社會責(zé)任，而且自律被認(rèn)為是公共責(zé)任的最高境界。 慈善組織不能僅滿足于低層次的公共責(zé)任，因為沒有或很少出現(xiàn)“丑聞”和腐敗行為既是公共責(zé)任的基本要求，也是負(fù)責(zé)任的組織的基本標(biāo)志。慈善組織應(yīng)追求高層次的公共責(zé)任，以實現(xiàn)組織的目標(biāo)和使命。慈善組織的公共精神完全取決于組織的使命和宗旨，以及員工對組織使命和宗旨的認(rèn)同和內(nèi)化。慈善組織的公共精神最起碼應(yīng)該包括自治、志愿、奉獻、非營利性、公益性。慈善組織要履行公共責(zé)任，踐行公共精神，強化內(nèi)部問責(zé)，提高效率和減少直至杜絕各種違規(guī)行為的發(fā)生?？傊?，慈善組織要形成“制度化自律”，強化內(nèi)部問責(zé)，爭取做到慎獨。

（五）提高問責(zé)主體的問責(zé)意識和問責(zé)能力。公共選擇理論中有一個“理性冷漠”的概念，指基于理性人的假設(shè)，人們通常尋求自身利益最大化，那么在集體行動中，除非有更大的激勵或獨立的激勵，否則個人通常不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。其實，理性冷漠并不理性，因為如果大家都理性冷漠，無人問責(zé)，慈善組織會產(chǎn)生各種財務(wù)問題，最終損害的是捐贈者的利益，這顯然是不理性的。只有大家都積極參與對慈善組織的財務(wù)問責(zé)，從而對其形成一種強大的外在壓力，慈善組織才有動力去做好各項事情，從而保證捐贈者和受益者的利益，這才是理性的。因此，要培養(yǎng)問責(zé)主體的問責(zé)意識，要讓問責(zé)主體意識到捐贈者就是委托人，慈善組織就是代理人，代理人理所當(dāng)然要為委托人負(fù)責(zé)。問責(zé)意識是解決問責(zé)主體想不想問責(zé)的問題，但是能否問責(zé)，問責(zé)的深度、范圍和效果又是另外一個問題，這就涉及到問責(zé)能力。阿爾蒙德（Almond）提出公民能力感的概念，是指公民個人對自己影響中央和地方政府決策活動的能力如何估計。公民能力感越強，會越積極地參與政治活動。我們可以把公民能力感引入到對慈善組織財務(wù)問責(zé)中來，即如果公民對慈善組織財務(wù)問責(zé)能夠產(chǎn)生的影響越大，那么公民能力感就越強，就越愿意參與問責(zé)?？傊囵B(yǎng)問責(zé)主體問責(zé)意識是讓其愿意參與問責(zé)，提升問責(zé)能力是讓問責(zé)主體能夠?qū)嵤┯行栘?zé)。

（六）構(gòu)建利益相關(guān)者協(xié)同問責(zé)機制，培育慈善問責(zé)的社會生態(tài)環(huán)境。由于我國慈善組織管理體制的束縛、問責(zé)主體的問責(zé)意識與問責(zé)能力的限制以及慈善組織內(nèi)部問責(zé)缺失和對外部問責(zé)的消極回應(yīng)等多方面因素的制約，我國還沒有形成良好的慈善問責(zé)的社會環(huán)境。缺少良好的社會問責(zé)環(huán)境，就無法對慈善組織形成有效的社會問責(zé)。所以，必須盡快培育良好的慈善問責(zé)的社會環(huán)境。其中一個有效的途徑就是動員利益相關(guān)者通過各種方式積極參與協(xié)同問責(zé)。

20世紀(jì)60年代，西方學(xué)者提出了利益相關(guān)者(stakeholder)的概念。1984年美國經(jīng)濟學(xué)家弗里曼（Freeman）給出了一個廣義的利益相關(guān)者定義：那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實現(xiàn)目標(biāo)的過程影響的任何個人和群體。我們借鑒弗里曼對企業(yè)中利益相關(guān)者的定義，嘗試對慈善組織的利益相關(guān)者下定義：那些能夠影響慈善組織目標(biāo)實現(xiàn)，或者能夠被慈善組織實現(xiàn)目標(biāo)的過程影響的任何個人、組織和群體。它具體包括組織創(chuàng)立者、理事、經(jīng)理、員工、志愿者、捐贈者、受益者、政府、社區(qū)、媒體等。單個問責(zé)主體的問責(zé)力量有限，不足以與慈善組織抗衡，問責(zé)效果往往不理想，因此利益相關(guān)者必須在問責(zé)的過程中加強聯(lián)合、相互協(xié)同，同時要確定長遠(yuǎn)、持續(xù)的目標(biāo)并使問責(zé)“制度化”。 這樣，一方面通過利益相關(guān)者協(xié)同問責(zé)，給慈善組織形成巨大壓力，促使其積極、主動、負(fù)責(zé)地回應(yīng)問責(zé)；另一方面，利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)自己的問責(zé)取得了效果，覺得問責(zé)有價值和有意義，能力感就越強，參與問責(zé)的積極性就越高?？梢?，只有利益相關(guān)者都積極主動地參與問責(zé)，才有利于形成全民問責(zé)的格局，才能形成良好的問責(zé)社會環(huán)境，最終能夠提高問責(zé)效果。

(本文得到國家社科基金項目 “中國慈善事業(yè)評估與優(yōu)化模型研究”<10BGL102>、教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目 “和諧社會構(gòu)建與慈善事業(yè)發(fā)展研究”<08JJD840204>和廣西工學(xué)院2011年科學(xué)基金項目“廣西慈善醫(yī)療救助研究”<社科院1166205>的資助。)

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