■萬志剛 雷少鵬

財政支農(nóng)政策評價與監(jiān)管研究

■萬志剛 雷少鵬

財政支農(nóng)政策對發(fā)揮財政資金效能、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到重大推動作用，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了強勁活力，農(nóng)村大變樣、農(nóng)業(yè)大發(fā)展、農(nóng)民獲實惠，但同時也暴露出一些薄弱環(huán)節(jié)。筆者通過對財政支農(nóng)政策執(zhí)行情況的專題調(diào)研，就財政支農(nóng)專項資金使用與管理的制度設(shè)置與工作流程進(jìn)行了重點剖析，為改進(jìn)完善現(xiàn)行財政支農(nóng)政策、強化財政支農(nóng)資金監(jiān)管提出政策建議。

一、現(xiàn)行政策下財政支農(nóng)資金運行存在的問題剖析

（一）運行成本居高，農(nóng)業(yè)財政專項資金效益難以充分發(fā)揮

農(nóng)業(yè)財政專項資金在申報、審批、管理、驗收等均制訂了一系列管理制度和規(guī)范性程序，諸多的管理流程、繁雜的申報審批程序和項目批復(fù)時間遲緩等因素推高了運行成本。從管理流程來看，項目資金下達(dá)大部分要經(jīng)過申報、審批、下達(dá)、檢查等諸多環(huán)節(jié)，致使項目前期工作經(jīng)費居高不下，一般達(dá)到項目資金的15%以上，且項目往往要做成多個版本報送不同部門審查，在施工時還要擴初設(shè)計，浪費了大量人力物力財力。從落實程序來看，以糧食直補為例，要經(jīng)過數(shù)據(jù)采集、復(fù)核、公示、發(fā)放等流程。由于農(nóng)村線長面廣，核實實際種植面積難度大。加之近年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，農(nóng)戶承包的土地大都為私下流轉(zhuǎn)，書面憑證很少，口頭協(xié)議居多，更為核實農(nóng)戶實際種植面積增加了難度。按現(xiàn)行補貼政策，補貼面積要據(jù)實審核，不僅加大了工作量，更大大增加了操作成本。據(jù)統(tǒng)計，每年僅核實種植面積一項，縣鄉(xiāng)支出的調(diào)查統(tǒng)計核實經(jīng)費近百萬元。從項目批復(fù)的時間來看，部分項目批復(fù)較遲，工程設(shè)計和項目招投標(biāo)非常被動，工程施工難以把握，建設(shè)周期往往超預(yù)期，甚至出現(xiàn)因物價上漲工程結(jié)算大幅超預(yù)算現(xiàn)象。

（二）資金配套壓力大，縣鄉(xiāng)新的高額負(fù)債風(fēng)險日益顯現(xiàn)

在縣級財政困難、配套項目多、額度大等情況下，縣級財政資金配套壓力增大，縣鄉(xiāng)自籌資金逐漸增多，帶來高額負(fù)債，且債務(wù)風(fēng)險日益顯現(xiàn)。如某縣2012年縣財政需配套或落實的項目達(dá)91個，其中農(nóng)業(yè)27項，資金需求量高達(dá)17.73億元，縣財政竭盡全力，僅能安排3.19億元，配套資金缺口14.63億元。其中農(nóng)業(yè)項目配套資金缺口達(dá)9000多萬元，僅小型水庫除險加固一項就需要縣級配套3410萬元。該縣3座中型水庫除險加固工程已完工一年多，因配套資金沒有完全到位，導(dǎo)致192萬元工程欠款無法支付，施工單位多次催收未果。出現(xiàn)這種情況的主要原因：一是縣級財力有限。2011年該縣財政總收入8.51億元，財政一般預(yù)算收入5億元。如果將財政收入用于各種項目配套，那么人員工資、日常運轉(zhuǎn)就無法保障。二是單項配套額度大。2012年某縣億元以上的配套項目有3項，5000萬元以上的配套項目有8項。據(jù)調(diào)查，由于近年來勞動力和建材漲價，國家安排的部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金只能解決項目建設(shè)50%左右的需求，有近一半資金需要縣鄉(xiāng)籌集，如農(nóng)村通暢工程村道建設(shè)，“十一五”期間中央和省每公里補貼12萬元，縣鄉(xiāng)每公里需要籌集20多萬元。三是部分項目配套要求不均衡。如農(nóng)村安全飲水工程國家按受益人數(shù)安排資金，但在實際實施過程中由于山區(qū)群眾居住分散，地形復(fù)雜，工程量比平原地區(qū)要大很多，致使山區(qū)項目實際需要配套的資金大大增加。四是配套帶來債務(wù)風(fēng)險。目前，這種因配套而形成的建設(shè)負(fù)債大部分沒在賬上體現(xiàn)，而由項目單位和承包人承擔(dān)，但隨著項目逐步調(diào)整和轉(zhuǎn)移，資金流斷裂，潛在的危機隨時可能爆發(fā)。

（三）資金投向失準(zhǔn)，容易造成新的發(fā)展失衡

一是在項目建設(shè)上存在著 “五重五輕”現(xiàn)象：①重大輕小。國家的水利投入主要用于大江大河的治理和防洪保安設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實際投入很少，形成了政策覆蓋上的真空，農(nóng)村排灌渠、堰塘等年久失修的問題十分突出，現(xiàn)有渠道大部分為土渠，淤積的溝渠沒有得到及時清理維護，加上部分農(nóng)民在溝渠邊坡上無序耕種，加快了溝渠的淤積速度，導(dǎo)致基礎(chǔ)水量大大減弱，抗旱能力降低。大部分山區(qū)現(xiàn)在用的仍然是“躍進(jìn)”的水、種的仍然是“大寨”的田。②重建輕管。大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目在制度設(shè)計上重建不重管，只安排建設(shè)資金，沒有明確后續(xù)管理。項目建好后，誰來管，誰出錢管，主體不明，項目工程運行效益不高。③重硬輕軟。在資金申報、審批中，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，忽視了農(nóng)業(yè)科技項目。使得農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新特別是種業(yè)創(chuàng)新緩慢，柑橘、茶葉等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的品種改良進(jìn)程滯后，農(nóng)業(yè)科技人才青黃不接，激勵機制不夠健全，安心務(wù)農(nóng)的農(nóng)村實用人才嚴(yán)重不足。④重近輕遠(yuǎn)。過分強調(diào)路邊工程、面子工程，非主干公路區(qū)域、偏遠(yuǎn)山區(qū)的項目工程相對較少，人為造成區(qū)域發(fā)展不平衡。⑤重生產(chǎn)，輕市場。農(nóng)業(yè)專項資金多數(shù)項目重點是生產(chǎn)發(fā)展和規(guī)模擴張，強調(diào)看得見、摸得著，未注重市場開發(fā)和品牌建設(shè)，往往建設(shè)起點不高，產(chǎn)品市場競爭力不強，難以適應(yīng)市場化需要，不能為農(nóng)民帶來實在的效益，更不能引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方向。二是在惠農(nóng)補貼上存在“平均主義”現(xiàn)象。如糧食補貼在實際操作中，因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其補貼并未隨之轉(zhuǎn)移，造成種田的沒有補，不種田的反而有補；土地拋荒后，土地承包經(jīng)營權(quán)人仍享受補貼，造成種與不種一個樣，單季與雙季一個樣，挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。又如扶貧 “兩項制度有效銜接”的補貼對象也不好確定，有的村為了大家都沒意見，干脆一戶定一人，一年給400元，造成平均主義、撒胡椒面，其扶貧意義喪失殆盡。

（四）項目多頭管理，重復(fù)投資大量存在

農(nóng)業(yè)項目主管部門有發(fā)改、財政、水利、林業(yè)、國土、扶貧、交通、民政等十多個部門，不少項目因部門投資渠道不同，造成項目交叉投資、重復(fù)投資。如扶貧、能源、水保、林業(yè)等部門都有沼氣建設(shè)項目，由于批復(fù)時間不一、補助標(biāo)準(zhǔn)不同，建一個沼氣池，有的補800元，有的補1000元，有的補1500元，極易造成群眾對政策的誤解。又如農(nóng)田水利基本建設(shè)，水利、煙草、農(nóng)業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部門均有項目，由于項目分散，專業(yè)技術(shù)人員不足，造成設(shè)計施工把關(guān)不嚴(yán)，資金使用效益大打折扣。

（五）資金監(jiān)管存在漏洞

一是農(nóng)業(yè)專項資金來源種類多、渠道多。一些基層財政無法準(zhǔn)確界定是否應(yīng)納入專門管理，造成除上級有明文規(guī)定需要專賬核算、列入檢查的以外，大部分均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計賬上分明細(xì)核算，無法分清各項專項資金的使用情況。二是專項資金存在被擠占挪用現(xiàn)象?；鶎悠毡檎J(rèn)為，誰能爭取到上級資金誰就有本領(lǐng)，至于爭取到的資金是否?？顚Ｓ昧懋?dāng)別論，只要不進(jìn)個人腰包就萬事大吉。因此挪用、套取現(xiàn)象比較普遍，有的將暫時不用的資金外借，有的拼命花錢爭項目，在專項資金中列支招待費、差旅費、獎金等。還有的先用專項資金墊付急辦事項，結(jié)果出現(xiàn)專項資金有賬無錢的現(xiàn)象。三是專項資金的財務(wù)管理不夠規(guī)范。有的地方專項資金支出憑證不合法，如房屋維修、道路建設(shè)、橋梁修建、城鎮(zhèn)開發(fā)及園區(qū)建設(shè)資金支出，白條現(xiàn)象比較多，有的將上級財政撥付的專項資金直接用領(lǐng)條在下一級財政賬上領(lǐng)取。四是專項資金使用中的工程招標(biāo)不規(guī)范。由于受地方既得利益的影響，一些數(shù)額較大的工程，雖然也組織招投標(biāo)，但往往只是走過場，有的甚至由地方政府直接指定施工單位進(jìn)行施工。這樣既不利于市場競爭機制的發(fā)揮，工程質(zhì)量也很難得到保證。五是存在騙取上級專項補貼資金現(xiàn)象。基層一些項目單位虛編印刷精致的項目申報材料，再通過層層打通關(guān)系的辦法，騙取上級專項補貼資金。如某地一高效設(shè)施農(nóng)業(yè)基地建設(shè)項目，在項目申報時夸大建設(shè)規(guī)模、虛列大額農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費用，在分期驗收、撥款中，經(jīng)辦人走關(guān)系、“擺平”有關(guān)人員，騙取了相關(guān)專項補貼資金。

二、強化支農(nóng)資金監(jiān)管的對策建議

針對現(xiàn)實存在的諸多問題，建議首先改進(jìn)完善現(xiàn)行支農(nóng)政策，同時健全完善運行機制，強化監(jiān)管，促進(jìn)規(guī)范高效。

（一）減少項目資金配套

一是取消公益性建設(shè)項目配套。2008年的中央一號文件要求：“根據(jù)不同情況，逐步減少或取消縣及縣以下配套”。十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確指出：“國家在中西部地區(qū)安排的病險水庫除險加固、生態(tài)建設(shè)等公益性建設(shè)項目，逐步取消縣及縣以下資金配套”。這些傾斜政策應(yīng)真正體現(xiàn)在支農(nóng)投入中，盡量減少貧困縣的配套。二是調(diào)整農(nóng)業(yè)財政專項資金分配因素。建議按照平原區(qū)、丘陵區(qū)和山區(qū)等不同地理和經(jīng)濟狀況，制定不同的建設(shè)核算標(biāo)準(zhǔn)，特別是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金起點和基數(shù)上適當(dāng)做出調(diào)整。

（二）完善惠農(nóng)補貼政策

一是注重擴大具有“造血”功能的補貼。圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，多安排一些如優(yōu)良種苗、大棚設(shè)施、農(nóng)機購置等方面的補貼，可以使農(nóng)民通過生產(chǎn)再生產(chǎn)實現(xiàn)直接和間接增收，增收幅度可以成倍增長。二是加大農(nóng)村公益性建設(shè)項目補助。增加堰塘擴容、水庫配套體系、溝渠疏浚、小型水窖、村組級公路建設(shè)等公益項目建設(shè)投資，解決與農(nóng)戶生產(chǎn)生活息息相關(guān)，單家獨戶建不了的長期老大難問題。建議加大對村組公益性補助力度，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造較好的條件。三是加強各類糧食補貼使用引導(dǎo)。據(jù)測算，去年中央財政平均對每畝糧食的補貼近100元，約占農(nóng)民物化投入的1／3，平均每生產(chǎn)1斤糧食，中央財政的支出超過0.4元。盡管如此，農(nóng)民的種糧積極性仍然有待提高，其原因就在于種糧的比較效益低。建議本著“目標(biāo)清晰、受益直接、操作簡便”的原則改進(jìn)糧食補貼，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項種糧食補貼政策基礎(chǔ)上，大幅度提高糧食收購價格，逐步減少間接性補貼，從而從根本上提高農(nóng)民種糧積極性，引導(dǎo)農(nóng)民積極從事糧食生產(chǎn)，確保國家糧食生產(chǎn)安全；對種糧大戶，出臺專門的直補獎勵政策，可以按銷售糧食的多少給予補貼；對于農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社，可以出臺政策，扶持發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化糧食生產(chǎn)。

（三）加強農(nóng)業(yè)財政專項資金整合

一是合理歸并資金。除救災(zāi)資金和特殊用途資金外，重新確定支農(nóng)投資分類，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，逐步將現(xiàn)有各項農(nóng)業(yè)財政專項資金按性質(zhì)歸并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理服務(wù)、災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村生活和農(nóng)民收入五大類。對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)財政專項資金進(jìn)行科學(xué)分類，屬于相同性質(zhì)的資金都可以進(jìn)行整合。二是下放資金分配權(quán)限?！耙钥h為主”進(jìn)行資金整合，改變農(nóng)業(yè)財政專項資金多頭管理的體制。如凡涉及水利建設(shè)的資金，都由政府統(tǒng)一規(guī)劃，委托水利部門組織實施。水利部門的小農(nóng)水資金每年只有幾百萬元左右，但農(nóng)業(yè)開發(fā)和土地整理等方面的資金捆綁起來，就具有了一定規(guī)模，這便于資金集中使用。三是實行滾動連片開發(fā)。按照集中連片建設(shè)的思路，將性質(zhì)趨同、目標(biāo)接近的資金捆綁打包、拼盤使用，分區(qū)域滾動推進(jìn)，力爭在一定的時期內(nèi)，將縣域內(nèi)的所有村莊集中打造一遍，改變“點上有典型，面上難開花”的局面。

（四）適度調(diào)整農(nóng)業(yè)財政專項資金投向

主要加大兩個方面的投入：一是加大農(nóng)業(yè)科技投入。將種苗工程列為財政支農(nóng)的重要內(nèi)容，出臺優(yōu)惠政策，著力培育一批頂尖級的種苗企業(yè)，引進(jìn)、繁育、推廣高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)新品種；采取補貼的方式，扶持廣大群眾進(jìn)行品改，盡快改變種苗滯后的現(xiàn)狀。免費開展縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員輪訓(xùn)，培養(yǎng)一大批復(fù)合技能型人才。安排專項經(jīng)費，組織專業(yè)隊伍加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)力度，對有功人員予以重獎、重用。二是加大農(nóng)民專業(yè)合作組織投入。將規(guī)范運作的農(nóng)民專業(yè)合作社列為重點扶持對象，建立科學(xué)的服務(wù)評價體系，按照服務(wù)帶動基地的大小、農(nóng)戶的多少，實行分級扶持，公平地給予獎勵和補貼，當(dāng)前要重點扶持新品種、新技術(shù)的引進(jìn)推廣，品牌培育和營銷服務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品的加工、儲存等重點環(huán)節(jié)。在安排支農(nóng)項目時，鼓勵和支持合作組織參與申報，把評審合格的項目優(yōu)先納入扶持范圍予以安排，以不斷增強輻射帶動力和市場競爭力。

（五）加強資金監(jiān)管

一是從制度設(shè)計上完善體制機制，制定管理辦法。財政部門要把加強農(nóng)業(yè)專項資金管理確定為財政監(jiān)管的重點，結(jié)合財政管理現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)專項資金特點，確定重點農(nóng)業(yè)專項資金，將重點專項資金劃分為特定用途專項資金、經(jīng)常性專項資金和建設(shè)性專項資金三大類，并對各類資金提出相應(yīng)的監(jiān)管意見，逐項建立健全具體管理辦法。

二是實行財政投資評審和政府采購。各級財政和主管部門應(yīng)建立農(nóng)業(yè)專項資金項目庫，實行項目庫管理。財政投入200萬元及以上農(nóng)業(yè)項目，財政和主管部門應(yīng)組織專家，或委托專門的項目評審機構(gòu)對項目申請單位提交的項目可行性研究報告或項目申報標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行評審。嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)和決算制度，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)招投標(biāo)的建設(shè)項目工程，要嚴(yán)格按照工程建設(shè)項目招投標(biāo)管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，項目實施單位應(yīng)報告同級招投標(biāo)管理部門，認(rèn)真做好招投標(biāo)工作，禁止項目工程招投標(biāo)中的違規(guī)操作和徇私舞弊行為。

三是實行陽光操作，推行項目資金公示制度。以信息化管理為載體，將農(nóng)業(yè)財政專項資金投放情況，全程納入信息系統(tǒng)管理。從中央到縣級的資金分配方案、撥付進(jìn)度、工程進(jìn)展情況、預(yù)算和決算都要在媒體公布，并向同級人大報告。對50萬元以上農(nóng)業(yè)專項扶持資金項目，各級財政和主管部門要利用相關(guān)媒體或鄉(xiāng)村公共場所進(jìn)行公示，接受社會公眾的監(jiān)督。公示內(nèi)容包括：專項資金的用途、支持對象、支持范圍、補助標(biāo)準(zhǔn)、申報程序、項目名稱、實施地點、資金安排、項目驗收等情況。同時應(yīng)加快項目審批速度，減少資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，保障工程建設(shè)時間。

四是加強資金監(jiān)管，實行精細(xì)化管理。農(nóng)業(yè)專項資金項目必須單獨設(shè)賬、獨立核算，推行一卡通和縣級報賬制，項目完成后必須進(jìn)行財務(wù)決算審計。進(jìn)一步完善財政監(jiān)管手段，夯實財政專項資金的監(jiān)管基礎(chǔ)。監(jiān)察、審計、財政等部門要聯(lián)合對重點農(nóng)業(yè)專項資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，強化法律、制度、紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（六）建立項目績效評價制

制定剛性的農(nóng)業(yè)財政專項資金管理辦法，實行嚴(yán)格的項目績效評價體系和責(zé)任追究制度。各涉農(nóng)部門年末須對重點農(nóng)業(yè)專項資金項目開展績效評價，績效評價報告報市縣政府。市縣財政部門組織專家對評價報告進(jìn)行抽查考核，考核結(jié)果將作為政府以后年度項目立項和預(yù)算安排以及干部考核、任免的重要參考依據(jù)。通過開展農(nóng)業(yè)財政專項資金績效評價、資金使用情況分析，強化農(nóng)業(yè)財政專項資金管理，提高財政專項資金項目建設(shè)質(zhì)量和資金使用效益。

湖南省石門縣財政局）