郭祎

(中共成都市委黨校 科社部,四川 成都 610110)

我國反腐敗制度體系執(zhí)行困境的因素分析

郭祎

(中共成都市委黨校 科社部,四川 成都 610110)

構(gòu)建中國特色的反腐制度體系意義重大,但現(xiàn)階段在實踐操作中制度執(zhí)行卻面臨困境,梳理反腐制度體系執(zhí)行困境的因素,有助于進一步完善制度和加強落實.從政黨倫理、執(zhí)政實踐到法治觀念、外部制約等角度來看,我國反腐制度體系總體上缺乏配套制度的支撐,使得反腐制度體系時常處于懸空狀態(tài),已有的制度得不到完整徹底的落實,從很大程度上降低了制度本身的威力,同時也極大地影響了廉潔廉價政府的構(gòu)建.

反腐敗;制度體系;執(zhí)行困境;因素分析

近年來,中國共產(chǎn)黨一直致力于構(gòu)建中國特色的反腐制度體系,且取得了一定的成就,為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的制度保證.從 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》和 《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》到 《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》,以及 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法 (試行)》與 《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》等法規(guī).從中紀委《關(guān)于紀委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定 (試行)》、 《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)嚴格依紀依法辦案的意見》到中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、國務(wù)院國資委聯(lián)合發(fā)布的 《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定 (試行)》,再到《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》等等.反腐制度體系建設(shè)的步伐日漸加快,但與此形成強烈對比的腐敗案件高發(fā)提示我們,制度執(zhí)行陷入了某種程度上的困境.本文試圖循著權(quán)力的本性思考我國當前的反腐制度體系設(shè)計,為什么在反腐的道路上制度難以始終充分發(fā)揮其應(yīng)有的制約、監(jiān)督、規(guī)范及震懾作用?大致原因如下.

一、政黨倫理:理想信念淡薄弱化

胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話中強調(diào),如果腐敗得不到有效懲治,黨就會喪失人民信任和支持.全黨必須警鐘長鳴,充分認識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性,把反腐倡廉建設(shè)擺在更加突出的位置,以更加堅定的信心、更加堅決的態(tài)度、更加有力的舉措推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),堅定不移把反腐敗斗爭進行到底.毫不夸張地說,腐敗問題能否得到有效懲治關(guān)系到黨的執(zhí)政未來,關(guān)系到中華民族的未來.但必須清醒地看到,只有防控體系的制度建設(shè)還遠遠不夠,首先應(yīng)當強化的是政黨倫理問題,具體到我國實際就是,如何將全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和為共產(chǎn)主義事業(yè)奮斗的理想信念始終得以落實的問題.

一般來說,政黨倫理包含兩個方面:立黨之道與為政之德[1].且 "道"和 "德"因具體國情和黨情呈現(xiàn)出多樣化,顯而易見,中國共產(chǎn)黨的立黨之道和為政之德均是緊緊圍繞 "全心全意為人民服務(wù)"這個根本宗旨展開的.毛澤東曾滿懷深情地說, "共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身絕無私利可圖.它應(yīng)該接受人民的監(jiān)督,而絕不應(yīng)該違背人民的意旨.它的黨員應(yīng)該站在民眾之中,而絕不應(yīng)該站在民眾之上."[2]這一點不因黨所處的革命、建設(shè)和改革年代變遷而發(fā)生異化.與此同時,共產(chǎn)黨人必須將近期目標與遠大理想結(jié)合起來,對于中國共產(chǎn)黨來說, "我們黨是中國工人階級的先進的有組織的部隊,是它的階級組織的最高形式.它代表中國民族和中國人民的利益.它在現(xiàn)階段為實現(xiàn)中國的新民主主義制度而奮斗.它的最終目的是在中國實現(xiàn)共產(chǎn)主義制度"[3].結(jié)合新《黨章》規(guī)定,中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心. "先鋒隊"應(yīng)當首先是理想信念層面的堅持堅守,這是黨員干部保持 "先鋒隊"本色的前提.

值得思考的是,縱觀古今歷史,無論是人治抑或法治, "人"的因素總是起到關(guān)鍵作用,如何促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法正確行使權(quán)力,理想信念無疑起到不可忽視的重要作用.新形勢下如何經(jīng)受住 "四個考驗"和如何規(guī)避 "四個風(fēng)險"十分緊迫地擺在黨成立九十周年新起點的面前.樹立遠大的共產(chǎn)主義理想與全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是中國共產(chǎn)黨人的最高追求與基本要求.如何將這種基本的理想信念完全貫徹到每一個黨員干部的點滴行動中,需要一種堅持的力量作支撐,這種力量很大程度上來自于理想信念的不斷強化,來自于每一個黨員干部對理想信念的自律自覺.這是反腐敗制度體系執(zhí)行的第一步,也是執(zhí)政黨秉持政黨倫理和強化政黨信仰的表現(xiàn).

二、執(zhí)政實踐:權(quán)力規(guī)范制約不夠

自1949年10月建國后,中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了由革命黨到執(zhí)政黨的歷史性轉(zhuǎn)變;尤其是1978年十一屆三中全會后,中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政實踐日趨深化,與此同時權(quán)力過分集中、權(quán)力濫用狀況以及權(quán)力規(guī)范制約不夠等情況也日漸凸顯.如鄧小平同志所說, "黨的中心任務(wù)已經(jīng)不同于過去,社會主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜,權(quán)力過分集中,越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展."[4]權(quán)力的本質(zhì)屬性不會因社會的意識形態(tài)而有根本的區(qū)別,革命黨到執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一就是實現(xiàn)對權(quán)力的認識要適應(yīng)社會主義事業(yè)的進步發(fā)展.

新中國以來,黨和國家一直致力于對權(quán)力制約和規(guī)范的制度建設(shè),雖然期間略有波折,但整體上取得了顯著成效.現(xiàn)階段,針對權(quán)力監(jiān)督制約的制度規(guī)范已形成體系,從憲法法律明確到黨內(nèi)紀律約束,從審計監(jiān)察到司法制約,從人大政協(xié)監(jiān)督到社會輿論監(jiān)督.但實踐中發(fā)現(xiàn),當前由于我們對權(quán)力的規(guī)范制約還存在諸如制約強度不夠、規(guī)范硬度不夠和監(jiān)督深度不夠等缺陷,使得反腐制度在某種程度上陷入了懸空窘境,即反腐制度體系一方面具有一定的震懾作用,有殺雞儆猴的功效;但另一方面又難以形成對腐敗官員的全面約束,使得腐敗現(xiàn)象在某些領(lǐng)域持續(xù)高發(fā),在某些崗位肆無忌憚,甚至在某些地區(qū)形成災(zāi)害.可以說,這種制度的執(zhí)行困境既是權(quán)力擴張的本性使然,又是新形勢下對反腐制度修復(fù)和強化提出的迫切挑戰(zhàn).迎接和應(yīng)對挑戰(zhàn)的辦法看似很多,但在法治國家推進進程中應(yīng)當秉承依法完善和依法解決的原則,從現(xiàn)有憲法法律著手,以權(quán)力制約規(guī)范和權(quán)利尊重保障為核心,即推進權(quán)力的制約和規(guī)范并非根本目的,最終實現(xiàn)的是公民私權(quán)利的尊重和保障.鑒于此,我們在反腐敗制度性體系逐步完善和執(zhí)行過程中就應(yīng)當牢固堅持 "以人為本"思想,形成尊重和保障公民權(quán)利的浩大聲勢,倒逼公權(quán)力的制約規(guī)范運行,以此推進反腐敗制度體系的貫徹落實.

三、法治觀念:法律實用主義作祟

宥于我國傳統(tǒng)的家國文化、宗法社會及專制集權(quán)等文化影響,法律實用主義成為我國法治國家建設(shè)大業(yè)中的一大障礙,亦是導(dǎo)致當下反腐制度懸空和執(zhí)行困境的重要原因.哲學(xué)家馮友蘭在 《三松堂自序》中對實用主義進行了深刻的揭露: "有用就是真理".在法律實用主義者眼里,當法律對其有利,則作為其工具或手段用之;當法律對其不利,則無視法律的存在.毋庸諱言,法律實用主義的實質(zhì)是利益指引下的法律工具論,其最終的結(jié)果是法律虛無主義,即法律是一種虛無縹緲的東西,在與不在或用與不用完全取決于主體的感覺、意愿或評價.法律實用主義者眼中的法律存在有用和無用之分,其判斷或取舍完全根據(jù)自身的利益和現(xiàn)實的需要,這種隨意對待法律的態(tài)度在權(quán)力面前就顯得異常興奮,哪怕是踐踏法律或蔑視生命,為了滿足內(nèi)心欲望在所不惜.從最近幾年查處的 "大貪官"分析來看,無一不是法律實用主義的信仰者、追隨者和實踐者.

從現(xiàn)實情況來看,欲克服官員的法律實用主義不良傾向和錯誤思想,必須認識和解決改革開放以來形成的既得利益集團問題.對于既得利益集團問題,江澤民曾指出, "我們黨是中國工人階級的先鋒隊,是全心全意為人民服務(wù)的,絕不允許搞剝削階級政黨及其統(tǒng)治集團所追求的那種既得利益,也絕不能成為那樣的既得利益集團.如果走到了那一步,我們黨就必然要失敗."[5]既得利益集團顯然和黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是格格不入的,是當前阻礙現(xiàn)代化建設(shè)深入推進和政治體制改革深入推進的大敵.分析法律實用主義者的心理和結(jié)果不難發(fā)現(xiàn),將法律看作自身欲望實現(xiàn)的工具確實可以給其帶來一定的 "實惠",日積月累的結(jié)果便形成了所謂的 "既得利益",而且這種想法和實際之間的聯(lián)系往往保持較近的距離,這種現(xiàn)象不得不引起我們的深思.如何杜絕法律實用主義?如何從根本上確保憲法法律基本原則的最大權(quán)威?恐怕問題的關(guān)鍵要回歸憲法,要回歸憲法治理的思路上來,因為尊重憲法的最大權(quán)威和最大實施是整個社會認真對待權(quán)力和權(quán)利的前提,因為憲法實施是杜絕人治思維和將法律視為工具來使用的核心.從國際經(jīng)驗來看,憲法治理的方向是憲政,這也是辛亥革命以來國人孜孜以求的目標.憲政或憲法治理的好處是什么?恐怕最大的益處就是 "憲政意味著政府權(quán)力不再是一種專斷性的權(quán)力"[6].從很大程度上而言,專斷性的權(quán)力是法律實用主義者 "陰謀得逞"的重要條件.思路漸漸清晰,即"憲法治理-法律實施-權(quán)力規(guī)范-制度落實",糾偏權(quán)力運行中的法治觀念,樹立憲法法律的根本權(quán)威是掃除法律實用主義者阻礙反腐敗制度執(zhí)行的解決之道.

四、外部制約:社會監(jiān)督體系乏力

社會監(jiān)督體系是國家或政府監(jiān)督體系的有效補充,是對公權(quán)力規(guī)范運行的重要外部制約系統(tǒng). 《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》第14條規(guī)定, "貫徹實施本準則,要堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合,發(fā)揮民主黨派、人民團體、人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督作用".可以說,包括廣大人民群眾、社會組織及社會輿論等在內(nèi)的社會監(jiān)督體系不僅是政府自身監(jiān)督的有效補充,在一定的發(fā)展階段或發(fā)展地域更是整個國家監(jiān)督體系的最具活力部分.

不可否認,近年來輿論監(jiān)督的地位及價值的迅速提升與網(wǎng)絡(luò)時代的到來不無關(guān)系,網(wǎng)絡(luò)民意不僅是人們在虛擬社會的字面表達,更是植根于廣大人民群眾鮮活現(xiàn)實的真情流露.在此我們感到欣慰的是因為網(wǎng)絡(luò)民意平臺的搭建和逐步成熟,一個個權(quán)利受到損害和權(quán)力肆意擴張的事件得以昭告,權(quán)利救濟又多了一個渠道,權(quán)力監(jiān)督又多了一個突破口.但是從曾錦春帶有藐視的語氣中,我們捕捉到的是反腐制度體系在監(jiān)督乏力下逐步上懸升空;在新聞輿論監(jiān)督一枝獨秀與原本有力的社會監(jiān)督體系之間,我們無比擔(dān)心的是這種社會監(jiān)督模式和震懾力能夠持續(xù)多久?我們無比期待的是社會監(jiān)督體系的眾多主體可以各顯其能,各盡其用,協(xié)同形成對權(quán)力監(jiān)督的縝密網(wǎng)絡(luò),盡快營造無所不在、無時不在的社會反腐震懾氣場.

五、整體評價:制度設(shè)計缺乏支撐

胡錦濤在建黨九十周年紀念大會上的講話中強調(diào),在新的歷史條件下提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平,必須堅持用制度管權(quán)管事管人,健全民主集中制,不斷推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化.90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們,建設(shè)好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨,制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性.必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中,堅持突出重點、整體推進,繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新,構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系.新的歷史條件下黨執(zhí)政的嚴峻形勢和風(fēng)險提醒我們,不僅要樹立反腐敗斗爭和黨的建設(shè)科學(xué)化的制度意識、積極推進制度建設(shè)和大力推進制度體系的全面落實,而且還要將反腐敗制度體系盡量做到 "內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用",因為制度難以執(zhí)行或全面落實的一個重要原因就是制度設(shè)計缺乏配套制度或機制的有力支撐,使得制度本身成為擺設(shè).

整體評價反腐敗的制度體系或制度落實,離不開對古今中外的經(jīng)驗教訓(xùn)進行總結(jié)概括.縱觀古今中外治理腐敗的方略和措施,主要有以下四個方面:一是加強教育,使人不想腐敗;二是堵塞漏洞,使人不能腐敗;三是嚴密法網(wǎng),使人不敢腐敗;四是優(yōu)薪養(yǎng)廉,使人不用腐敗[7].顯而易見,嚴密的制度體系加上相關(guān)的制度安排是治理腐敗的不二選擇,但再好的制度設(shè)計都并非單一、萬能和絕對的,反腐制度同樣如此,因為制度設(shè)計的指向在于落實,而增進落實的壓力和動力來自于配套機制的健全.從溫家寶總理今年 《政府工作報告》中針對加強政府自身改革建設(shè)的 "六個必須"中,我們再次感覺到國家對于權(quán)力制約及治理腐敗的巨大決心.接受人民監(jiān)督、動員人民參與、加強法制建設(shè)、健全運行機制、堅決懲防腐敗、維護公平正義. "六個必須"所傳遞的信號顯而易見:形勢嚴峻,亟待破解.從根本意義上看,反腐并非目的,目的是通過反腐提振政府公信力、強化政府親和力以及最終推動生產(chǎn)力.在構(gòu)建以民主法治、公平正義等為基本特征的社會主義和諧社會過程中,也許有關(guān)反腐的制度設(shè)計需要和民主法治、公平正義進行更加緊密的結(jié)合.從這個意義上而言,完善當下的反腐制度體系,破解制度懸空的窘境,我們需要加快建立健全包括制度落實的監(jiān)督制度、黨委分工的科學(xué)安排制度、紀委干部的交流輪換制度、紀委內(nèi)部的監(jiān)督制度、擴大黨內(nèi)民主制度、民主參議評議制度、官員財產(chǎn)申報制度等在內(nèi)的相關(guān)機制作為支撐,方能發(fā)揮反腐制度體系整體的應(yīng)有功效,最大程度促進社會公平正義的實現(xiàn).否則,也將如曾所感嘆, "制度總的來說是好的,關(guān)鍵是落實.制度不落實,就成了掛在墻上的月亮."

六、結(jié)語

腐敗問題,古今中外概莫能外,但這不能成為任何政黨寬容乃至放松依法懲處腐敗分子步伐的理由.對待腐敗問題,我們必須以更加高遠的視野和引入更加科學(xué)的理念.視野之一就是黨長遠執(zhí)政的保障問題,理念之一就是依法治理和嚴格依法辦事.回顧九十年來黨的風(fēng)雨歷程,我們值得思考和總結(jié)的也許不僅限于革命、建設(shè)和改革中的經(jīng)驗教訓(xùn),也許還有對治國理政中的基本關(guān)系和基本利益梳理過后的得失考量.無論如何總結(jié)或考量,腐敗問題都已經(jīng)成為黨今后能否鞏固執(zhí)政地位過程中的一大毒瘤或障礙,因為這與黨的根本宗旨格格不入,和廣大人民群眾的根本利益背道而馳.本文旨在說明現(xiàn)在問題的關(guān)鍵不僅僅在于健全反腐制度體系,而是分析當前制度體系懸空或陷入執(zhí)行困境的原因,為在新時期進一步明確反腐思路和找準反腐路徑提供參考.馬克思主義權(quán)力觀告訴我們, "權(quán)為民所賦,權(quán)為民所用".在為權(quán)利而斗爭的年代需要黨員干部積極地認真地對待權(quán)利,廣大人民群眾其實期待更多的是政府機關(guān)及其工作人員對手中 "民所賦之權(quán)"能給予足夠的尊重和珍惜,在全心全意為人民服務(wù)的新形勢下可以做得更多、做得更細、做得更實.唯有如此,官民之間方更和諧,廉潔政府才更近些.

[1]王鋒.政黨倫理研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2011(4): 63.

[2]毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:809.

[3]劉少奇選集(上)[M].北京:人民出版社,1985:322.

[4]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:328-329.

[5]江澤民文選:第3卷[M].北京:人民出版社,2006:184.

[6]亨金.憲政.民主.對外事務(wù)[M].鄧正來,譯.北京:三聯(lián)書店, 1996:11.

[7]朱孝清.對腐敗犯罪的幾點認識[N].檢察日報,2011-12-20.

D630

A

1671-6183(2012)02-0017-04

2011-01-07

郭祎 (1981-),河南鄲城人,中共成都市委黨校科社部講師;研究方向:法政治學(xué).

[責(zé)任編輯:李成林]