丁玉海

(中共大連市委黨校 法學(xué)教研部,遼寧 大連116013)

行政執(zhí)法監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部對行政執(zhí)法活動依法進(jìn)行評判、監(jiān)控、督促和制約的層級監(jiān)督.作為縣級以上人民政府的一種層級監(jiān)督,它對行政執(zhí)法活動的合法、有序進(jìn)行發(fā)揮著應(yīng)有的引導(dǎo)、促進(jìn)、制約和保障作用.目前,隨著大連市法治政府建設(shè)的不斷深入,行政執(zhí)法的外部壓力逐漸加大,內(nèi)部要求也越來越高,相應(yīng)地,對行政執(zhí)法監(jiān)督工作也提出了新的要求.

一、大連市行政執(zhí)法監(jiān)督的基本情況

2004年國務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》 (以下簡稱《綱要》)頒布以來,大連市積極開展依法行政工作,全力進(jìn)行法治政府建設(shè),把行政執(zhí)法監(jiān)督作為依法行政的重點(diǎn)工作來抓,行政執(zhí)法監(jiān)督工作呈現(xiàn)出全方位、多角度、多層次的特點(diǎn).主要表現(xiàn)在:

(一)制度規(guī)范,完善執(zhí)法主體資格制度

為規(guī)范行政執(zhí)法主體,監(jiān)督行政執(zhí)法活動,2009年大連市政府先后制定了 《大連市行政執(zhí)法主體資格審查及公告辦法》、《大連市行政執(zhí)法證件管理辦法》.據(jù)此,在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)資格管理方面,執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否具有行政執(zhí)法資格,必須經(jīng)同級政府法制機(jī)構(gòu)審核,并將審核結(jié)果情況通過媒體向社會公布.截至目前,經(jīng)市政府法制辦審定公告的市級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) (含授權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、委托執(zhí)法機(jī)構(gòu))共541個.各區(qū)市縣政府法制辦也對本地區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格情況進(jìn)行了相應(yīng)的審定并公告.

在行政執(zhí)法人員資格管理方面,堅(jiān)持嚴(yán)格審核把關(guān),對超編申請、所在單位不具有執(zhí)法資格以及未參加執(zhí)法資格考試或雖參加考試但成績不合格的,一律不予辦理行政執(zhí)法證件.目前,全市共有行政執(zhí)法人員3萬余名,其中市政府法制辦核發(fā)的擁有遼寧省行政執(zhí)法證的近9500人.

(二)多措并舉,不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為

為了確保行政執(zhí)法活動的合法、高效、規(guī)范、文明,有力推進(jìn)法治政府建設(shè),大連市以行政執(zhí)法監(jiān)督工作為抓手,多措并舉,不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為.這主要體現(xiàn)在:

1.實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制.行政執(zhí)法責(zé)任制作為規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動的一項(xiàng)重要制度,對推動建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制具有重要意義.從1998年起,大連市各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開始實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制, 2003年、2005年又分別集中進(jìn)行了兩次較大范圍的調(diào)整.2006年,國務(wù)院在石家莊召開全國行政執(zhí)法責(zé)任制工作座談會,大連市作為全國12個典型單位之一,作了大會發(fā)言.從2008年起,行政執(zhí)法責(zé)任制作為 《大連市依法行政考核辦法》規(guī)定的考核內(nèi)容之一,不再單獨(dú)組織考核,納入依法行政總體考核體系.同年,大連市成為全國首個導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系的城市,市政府45個部門全部通過ISO9000質(zhì)量管理體系認(rèn)證.在導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系過程中,各部門探索研究將ISO9000與行政執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合.目前,執(zhí)法責(zé)任制已作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性和日常性工作,建立了動態(tài)調(diào)整機(jī)制,落實(shí)在日常行政執(zhí)法工作中.

2.規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán).從2004年起,大連市開始推行規(guī)范行政處罰罰款自由裁量權(quán)工作.2008年初,全市啟動了新一輪規(guī)范工作,進(jìn)一步控制行政處罰自由裁量權(quán)的濫用,規(guī)范行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的執(zhí)法行為.市直42個有行政處罰權(quán)的部門和直屬執(zhí)法機(jī)構(gòu),對115部法律、217部行政法規(guī)、110部地方性法規(guī)、590部部門規(guī)章和105部政府規(guī)章中具有行政處罰自由裁量權(quán)的2088個條款, 3323種違法行為,制定了8453條指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn).同時,各區(qū)市縣也開展了這項(xiàng)工作,普遍建立了行政處罰基準(zhǔn)制度、行政處罰先例制度和行政處罰說明制度.

3.推行行政執(zhí)法案卷評查.目前,大連市案卷評查標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù) 《遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標(biāo)準(zhǔn) (試行)》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的,評查范圍主要是行政許可和行政處罰案卷.2008年,市政府法制辦與市檔案局聯(lián)合起草制訂了 《大連市行政執(zhí)法檔案管理辦法》,對行政執(zhí)法單位執(zhí)法檔案的收集、整理、立卷、歸檔、移交及法律責(zé)任作出了規(guī)定,推動了行政執(zhí)法檔案管理工作的規(guī)范化和制度化.

4.實(shí)行行政執(zhí)法檢查制度.2009年以來,大連市探索啟動了年度專項(xiàng)行政執(zhí)法檢查工作,將以往的事后監(jiān)督模式變?yōu)槭轮斜O(jiān)督,前移執(zhí)法監(jiān)督關(guān)口,組織對經(jīng)濟(jì)、社會重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督檢查,指導(dǎo)行政機(jī)關(guān),及時糾正不規(guī)范的行政執(zhí)法行為.

5.實(shí)行重大行政行為備案審查制度.2004年,市法制辦下發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重大行政行為備案工作的通知》.幾年來,共備案審查重大行政處罰決定344件.結(jié)合備案審查情況,適時組織了對有關(guān)重大行政處罰案件的調(diào)卷審查,提出改進(jìn)相關(guān)行政執(zhí)法工作的建議和意見.為配合行政許可法的實(shí)施,大連市從2004年起,開始實(shí)行重大行政許可事項(xiàng)備案審查制度.幾年來,已對有關(guān)市直部門報送的783項(xiàng)重大行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了備案審查,及時提出審查意見.

6.完善行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)裁決制度.2005年以來,根據(jù)原《遼寧省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》及其補(bǔ)充規(guī)定,市政府法制辦對市氣象局與市城建局關(guān)于釋放氣球許可權(quán)爭議、市環(huán)保局與市海洋漁業(yè)局關(guān)于海岸工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評價審批權(quán)限執(zhí)法爭議、市質(zhì)監(jiān)局與市安監(jiān)局關(guān)于部分 "特種作業(yè)人員"和 "特種設(shè)備作業(yè)人員"考核發(fā)證執(zhí)法爭議,以及衛(wèi)生部門和工商部門關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)名稱核準(zhǔn)不統(tǒng)一等執(zhí)法爭議進(jìn)行了協(xié)調(diào),及時提出了協(xié)調(diào)處理意見,對提高行政效能,保持政令暢通,促進(jìn)依法行政,以及維護(hù)行政相對人合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用.2010年,根據(jù)新的 《遼寧省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》,結(jié)合大連市實(shí)際,以市政府辦公廳名義下發(fā)了 《大連市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》,進(jìn)一步完善了行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)制度.

7.實(shí)行行政執(zhí)法舉報投訴制度.對一般的舉報投訴案件,及時轉(zhuǎn)交給有關(guān)主管部門限時辦結(jié),回復(fù)處理情況,或引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定渠道解決.對有共性、苗頭性問題或社會影響較大的個案,予以立案查處.《綱要》實(shí)施以來,沒有發(fā)生這樣的個案.2007年,大連市實(shí)施 "行政效能年"建設(shè),整合了分散在政府部門中的6個市級行政投訴機(jī)構(gòu),成立了市政府行政投訴中心,與市政府行政服務(wù)中心合署辦公.從此,市政府法制辦不再直接受理舉報投訴案件.

8.建立行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度.全市各級行政機(jī)關(guān)在實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制過程中,普遍建立了行政執(zhí)法責(zé)任追究制度.市公安、工商、地稅等重點(diǎn)執(zhí)法部門堅(jiān)持錯案追究和通報制度,通過行政復(fù)議、應(yīng)訴、執(zhí)法案卷評查和日常督察發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié),提出整改意見,并對涉及單位和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理和通報.

9.建立行政執(zhí)法情況報告制度.根據(jù) 《綱要》要求,大連市從2006年開始建立了依法行政工作定期報告制度.市政府每年向省政府和市人大報告依法行政包括行政執(zhí)法工作.各區(qū)市縣政府和市政府部門每年向市政府報告依法行政包括行政執(zhí)法工作.

10.建立行政執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)報告制度.按照省法制辦 《關(guān)于建立行政處罰統(tǒng)計(jì)制度的通知》要求,從2001年開始實(shí)行行政處罰統(tǒng)計(jì)制度;作為省試點(diǎn)單位,從2004年開始建立實(shí)行行政許可統(tǒng)計(jì)制度.每年對全市的市、縣、鄉(xiāng)三級行政機(jī)關(guān)及其所屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)年度行政處罰、行政許可實(shí)施情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,形成專題報告報省法制辦和市政府.行政執(zhí)法情況的統(tǒng)計(jì),為有針對性地指導(dǎo)、改進(jìn)行政執(zhí)法工作提供了重要依據(jù).

二、大連市行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

總體來看,大連市行政執(zhí)法監(jiān)督工作是卓有成效的,但是也存在著一些問題.主要體現(xiàn)在:

(一)行政執(zhí)法監(jiān)督體制不夠順暢

近年來,大連市對行政管理體制進(jìn)行了多次調(diào)整,這就使行政執(zhí)法監(jiān)督體制受到了一定程度的沖擊,如部分先導(dǎo)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)以及托管區(qū)域的行政執(zhí)法主體不明確,造成執(zhí)法主體越位、缺位,出現(xiàn)部分扯皮、推諉現(xiàn)象,從而導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督工作無從下手、無法落實(shí).同時,作為監(jiān)督主體的法制機(jī)構(gòu)是執(zhí)法監(jiān)督工作的主管部門,與作為監(jiān)督對象的執(zhí)法部門尤其是一些要害的執(zhí)法部門,在規(guī)格和級別上卻是一樣的,這就導(dǎo)致了行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性不足,限制了監(jiān)督職能的有效發(fā)揮,從而出現(xiàn)了行政執(zhí)法監(jiān)督 "燈下黑"的現(xiàn)象.

(二)行政執(zhí)法監(jiān)督方式不夠全面

從大連市多年的行政執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)踐來看,目前的行政執(zhí)法監(jiān)督工作屬于守株待兔式的被動模式.行政執(zhí)法監(jiān)督往往在行政相對人來反映問題或行政執(zhí)法單位請求協(xié)調(diào)后才予以介入,屬于典型的事后監(jiān)督.而且行政執(zhí)法監(jiān)督方式過于單一,往往局限于一年一度的年終式檢查,行政執(zhí)法監(jiān)督方式顯然已滯后.

(三)執(zhí)法監(jiān)督力量不夠充沛

目前,大連市的行政執(zhí)法監(jiān)督工作雖然面上已經(jīng)鋪開,但是尚未完全有效落實(shí),已經(jīng)嚴(yán)重表現(xiàn)出隊(duì)伍弱化、力量不足.這主要體現(xiàn)在:一是機(jī)構(gòu)殘缺.有些政府法制部門至今沒有設(shè)立內(nèi)部專門負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督工作的職能科室,有些雖已建立,但人員不能到位 (如市法制辦執(zhí)法監(jiān)督處編制5人,在編僅3人),致使所設(shè)科室形同空中樓閣,不能正常發(fā)揮作用.二是人員短缺.各級政府法制機(jī)構(gòu)既要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、案卷評查、備案審查等本職工作外,又要承擔(dān)職責(zé)以外的大量工作,如干部培訓(xùn)、法制宣傳、行政指導(dǎo)、信訪答復(fù)等,致使法制機(jī)構(gòu)成了什么工作都要參與的 "萬金油".而目前各區(qū)市縣政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的只有1～2人,與工作任務(wù)相比,人員配備嚴(yán)重不足.三是素質(zhì)不高.目前,由于用人機(jī)制的問題,政府法制機(jī)構(gòu)人員選擇余地較小,很多人員非法律專業(yè)出身,法律知識嚴(yán)重不足,不能完全保證行政執(zhí)法監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和科學(xué)性.

(四)執(zhí)法監(jiān)督保障不夠給力

這主要體現(xiàn)在:一是行政執(zhí)法責(zé)任追究制度尚未落實(shí).目前,大連市行政執(zhí)法過錯追究制度落實(shí)不好,追責(zé)不利,其原因在于過錯追究主體職責(zé)界定不清,專門監(jiān)督與層級監(jiān)督銜接不順,追責(zé)程序過于簡單,缺乏有效的操作性.二是行政執(zhí)法監(jiān)督保障制度缺失.目前,大連市行政執(zhí)法監(jiān)督工作操作層面的制度比較健全,但是調(diào)動和保護(hù)監(jiān)督人員的保障制度則過于滯后,從而導(dǎo)致實(shí)踐中行政執(zhí)法監(jiān)督工作操作層面的制度也無法真正落實(shí)到位,往往只是通過文件來貫徹或開個會議傳達(dá)一下而已.由于保障制度的缺失,導(dǎo)致了監(jiān)督人員難以大膽開展工作,如不論是評先還是提干,都需要經(jīng)過群眾投票,從而導(dǎo)致監(jiān)督人員在履行監(jiān)督職責(zé)中顧慮重重,怕得罪人,進(jìn)而使得監(jiān)督工作出現(xiàn) "先天不足".故而對于執(zhí)法過錯,監(jiān)督人員往往怕得罪領(lǐng)導(dǎo)和同事,怕影響上下左右的關(guān)系,怕遭到執(zhí)法人員的打擊報復(fù),而不敢糾正和追究過錯責(zé)任,大事化小,小事化了,使執(zhí)法監(jiān)督流于形式.

三、完善大連市行政執(zhí)法監(jiān)督的對策

針對大連市行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題,我們認(rèn)為,可以從下述幾個方面予以完善:

(一)理順行政執(zhí)法監(jiān)督體制

進(jìn)一步加強(qiáng)行政管理體制改革,明確行政執(zhí)法主體,進(jìn)而理順行政執(zhí)法監(jiān)督體制.針對目前大連市部分先導(dǎo)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)以及行政托管區(qū)存在的行政執(zhí)法主體混亂從而導(dǎo)致行政監(jiān)督無從下手的問題,建議市政府應(yīng)當(dāng)盡快明確行政執(zhí)法主體以及歸口行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu),從而確保行政執(zhí)法監(jiān)督不缺位.針對同級監(jiān)督中存在的 "虛監(jiān)"現(xiàn)象,建議由行政機(jī)關(guān)一把手分管行政執(zhí)法監(jiān)督工作,提高政府法制機(jī)構(gòu)的行政級別,確立政府法制機(jī)構(gòu)在執(zhí)法監(jiān)督中的主導(dǎo)地位,形成以政府法制機(jī)構(gòu)為牽頭部門、紀(jì)檢監(jiān)察等其他監(jiān)督部門相互配合、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的行政執(zhí)法監(jiān)督體制.

(二)豐富行政執(zhí)法監(jiān)督方式

針對目前單一的年終事后監(jiān)督方式的監(jiān)督力度欠缺及監(jiān)督效果不佳等問題,建議應(yīng)當(dāng)積極探索 "事前、事中、事后"相結(jié)合的監(jiān)督模式,加強(qiáng)規(guī)章規(guī)范性文件審查制度,進(jìn)一步促使規(guī)章規(guī)范性文件從事后備案向事前審查轉(zhuǎn)變.同時,前移行政執(zhí)法監(jiān)督關(guān)口,采取專項(xiàng)檢查、不定期抽查、綜合考核的方法,及時對行政執(zhí)法活動實(shí)施全方位、多角度的監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正,促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),保證嚴(yán)格、規(guī)范、文明執(zhí)法.此外,要探索行政執(zhí)法監(jiān)督新機(jī)制,建立監(jiān)察、審計(jì)、財政等部門聯(lián)動監(jiān)督檢查和信息交流機(jī)制.

(三)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督力量建設(shè)

針對行政執(zhí)法監(jiān)督力量不足、監(jiān)督不力問題,建議:健全機(jī)構(gòu)建設(shè),保證實(shí)編到崗,嚴(yán)格崗位職責(zé);增加行政執(zhí)法監(jiān)督人員數(shù)量,科學(xué)論證并確定行政執(zhí)法監(jiān)督人員與行政執(zhí)法人員之間的比例,確保這一比例不降低,并適當(dāng)提高這一比例;明確行政執(zhí)法監(jiān)督人員的資格條件,要求具備較高的法律職業(yè)素質(zhì)和具有豐富的行政執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)驗(yàn),最好能夠達(dá)到法律專業(yè)畢業(yè);定期對行政執(zhí)法監(jiān)督人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核.為了促使執(zhí)法監(jiān)督力量建設(shè)落到實(shí)處,應(yīng)當(dāng)將上述內(nèi)容作為依法行政的三級指標(biāo),進(jìn)行量化賦分,納入一年一度的依法行政年終考核中去.

(四)完善行政執(zhí)法監(jiān)督保障制度

建議從下述兩個方面入手:一是明確政府法制機(jī)構(gòu)與財政、監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間在行政執(zhí)法監(jiān)督上的職責(zé)與權(quán)限,將不同監(jiān)督主體之間的責(zé)任追究機(jī)制有機(jī)連接起來.同時,規(guī)范責(zé)任追究程序,進(jìn)一步完善、規(guī)范追究程序的啟動、移交、調(diào)查、處理等運(yùn)行機(jī)制,保證責(zé)任追究制度的可操作性.此外,進(jìn)行責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新,可賦予政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法監(jiān)督中的牽頭地位,并擴(kuò)大其行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力,如對行政執(zhí)法違法、過錯的處罰、處分權(quán).二是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督制度化建設(shè).要確立法制機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員應(yīng)有的地位,實(shí)行獨(dú)立考評,在評先和提干上優(yōu)先考慮,增強(qiáng)其工作積極性.同時,適當(dāng)提高行政執(zhí)法監(jiān)督人員待遇,確保執(zhí)法監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)保障到位.

綜上,行政執(zhí)法監(jiān)督工作作為法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,在推動行政執(zhí)法部門自我糾錯、自我改正、自我完善,提高依法行政能力,實(shí)現(xiàn)依法行政目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要作用.但是,目前行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制受到傳統(tǒng)思想、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理體制等諸多因素的限制,還存在著若干問題.因此,只有加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督程序、豐富執(zhí)法監(jiān)督方式、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力量建設(shè)、完善執(zhí)法監(jiān)督保障制度,才能真正強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督、促進(jìn)法治政府建設(shè).

注釋:行政執(zhí)法監(jiān)督有廣義、中義和狹義之分.廣義是指國家機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、社會組織、公民等作為監(jiān)督主體,對作為監(jiān)督對象的行政執(zhí)法主體及其工作人員的行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)察和督促的活動;中義是指享有監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法主體及其工作人員的行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)察和督促的活動,包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督等;狹義是指行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政執(zhí)法主體及其工作人員的行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)察和督促的活動.本文的研究僅限于狹義范疇,從政府法制機(jī)構(gòu)角度對行政執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行分析,故而把同屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和財政監(jiān)督排除在外.