■謝金榮 高振華

一、稅源專業(yè)化管理概述

稅源專業(yè)化管理是根據(jù)稅收管理內(nèi)在規(guī)律以及不同階段、不同環(huán)節(jié)的職能特點(diǎn)實(shí)施的專業(yè)化分工。以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的專業(yè)化管理就是要按照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的程序要求，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部建立以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別、等級(jí)排序、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、監(jiān)控評(píng)價(jià)等為主要環(huán)節(jié)，資源配置優(yōu)化，職責(zé)分工合理，相互銜接順暢的專業(yè)化管理體系。

二、我國(guó)稅源管理的現(xiàn)狀

（一）稅收管理工作的難度和復(fù)雜性明顯加大

1、納稅人的數(shù)量和規(guī)模迅速增加。近十多年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，全國(guó)納稅人數(shù)量增長(zhǎng)很快，全國(guó)的企業(yè)數(shù)量已達(dá)2000余萬戶，且以10%的年速遞增。而稅務(wù)干部始終穩(wěn)定在85萬人左右，稅務(wù)干部中真正從事一線稅源管理的稅收管理員國(guó)稅、地稅均只有10萬人左右。2011年底稅收管理員人均管戶超過200戶，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)更是達(dá)到1000戶以上，最多者達(dá)3500戶。隨稅收管理員人均管戶的迅猛增長(zhǎng)，稅收征管工作量也大幅提升，征納雙方信息不對(duì)稱和征管力量不足的問題日益突出，傳統(tǒng)的稅源管理方式已難以適應(yīng)這種變化。

2、企業(yè)組織形式和經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多樣化。目前，我國(guó)納稅人的所有制形式多達(dá)40種，公司、獨(dú)資、合伙等各類企業(yè)的組織形式、運(yùn)作方式日趨多元化、復(fù)雜化。新的企業(yè)組織形式如企業(yè)集團(tuán)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社等不斷涌現(xiàn)，進(jìn)而也對(duì)稅源管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的稅源管理方式已難以適應(yīng)企業(yè)組織形式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜變化，無法實(shí)施有效的管理。

3、經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)稅源國(guó)際化趨勢(shì)愈加明顯。在全球化形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)資源全球流動(dòng)配置、跨國(guó)界、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，資金、商品、服務(wù)、信息以及技術(shù)、勞動(dòng)力等要素通過生產(chǎn)、貿(mào)易、金融和資本的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)，以空前的廣度、強(qiáng)度和速度擴(kuò)張，流動(dòng)的規(guī)模與形式不斷增加，稅收工作特別是稅源管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

4、企業(yè)核算的電子化、團(tuán)隊(duì)化、專業(yè)化水平不斷提高。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，在涉稅活動(dòng)中，稅企雙方形成了較大的反差。一是涉稅事務(wù)能力的反差。企業(yè)涉稅活動(dòng)日趨專業(yè)化，許多企業(yè)成立了稅政處或稅務(wù)組等組織，集中專業(yè)人才，專門從事涉稅事務(wù)。稅務(wù)部門再采用“人盯人”方式，由個(gè)體或少數(shù)人去“盯”一個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)或若干專業(yè)團(tuán)隊(duì)顯然根本無法適應(yīng)。二是工作人員素質(zhì)的反差。由于體制性、流動(dòng)性等方面的差異，稅企雙方人員的素質(zhì)能力此消彼長(zhǎng)，日益呈現(xiàn)“逆淘汰”的局面，分散單兵方式下實(shí)施管理已力不從心。三是工作方式的反差。會(huì)計(jì)電算化記賬和財(cái)務(wù)管理有效地提高了納稅人的會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，組建核算風(fēng)險(xiǎn)分析專家團(tuán)隊(duì)提高了企業(yè)內(nèi)部控制水平，專業(yè)化的會(huì)計(jì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也不斷加速發(fā)展。使得稅務(wù)部門的管理難度加大，對(duì)稅源管理提出了新要求。

（二）傳統(tǒng)的管理模式使人力資源效能難以有效發(fā)揮

近年來，我國(guó)稅收征管改革取得了突破性進(jìn)展，但現(xiàn)階段稅源管理方式方法還不能滿足強(qiáng)化稅源管理的要求。一是稅源管理方式落后。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和管理方式發(fā)生了深刻變化，納稅主體呈現(xiàn)出多元化和多樣化的趨勢(shì)，傳統(tǒng)依靠實(shí)地巡查巡管和行政審批來實(shí)現(xiàn)稅源管理的方式已難以適應(yīng)新的情況。二是稅源分析監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)功能不強(qiáng)。面對(duì)人少戶多、稅源結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜的現(xiàn)狀，稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源分析監(jiān)控功能和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)功能不強(qiáng)。三是納稅評(píng)估效果不明顯，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。四是稽查與管理沒有形成最大合力，稽查對(duì)稅源管理的作用沒有實(shí)現(xiàn)最大化。

（三）信息不對(duì)稱現(xiàn)象日益突出

1、征納雙方的信息不對(duì)稱。一方面稅務(wù)部門對(duì)納稅人信息的掌握渠道來源少。稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取到的納稅人信息主要是通過納稅人報(bào)送的申報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表以及稅務(wù)機(jī)關(guān)通過實(shí)地巡查、納稅評(píng)估、稽查等手段收集的信息，但這些信息并沒有形成信息流。另一方面在稅法的理解和掌握上，稅務(wù)機(jī)關(guān)有著信息優(yōu)勢(shì)。國(guó)家出臺(tái)稅收政策文件種類繁多，這就使得納稅人很難全面了解相關(guān)文件精神，無法完全吃透相關(guān)文件精神，導(dǎo)致納稅雙方在信息上存在不對(duì)稱。

2、第三方信息的不對(duì)稱。一是存在第三方信息交換制度缺位的現(xiàn)象。稅務(wù)機(jī)關(guān)想獲得和利用第三方信息，需與其他有關(guān)行政部門進(jìn)行多次溝通和協(xié)商，盡管如此仍有很多部門以信息保密等種種理由拒絕提供相關(guān)信息；有些部門雖然也提供了一些信息數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)質(zhì)量偏低，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法在征管中進(jìn)行有效分析利用。二是交換平臺(tái)不完善。稅務(wù)機(jī)關(guān)取得納稅人的各類信息，并對(duì)涉稅第三方數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，需要構(gòu)建數(shù)據(jù)交換存儲(chǔ)應(yīng)用平臺(tái)來完成。

三、我國(guó)稅源專業(yè)化管理實(shí)現(xiàn)的途徑

（一）建立以分規(guī)模、分行業(yè)、分風(fēng)險(xiǎn)類型為標(biāo)準(zhǔn)的分類管理模式

1、按規(guī)模分類管理。突出對(duì)大企業(yè)實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)控制為重點(diǎn)的專業(yè)化管理。一要以省市局為主，建立加強(qiáng)大的企業(yè)服務(wù)管理專家團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮專業(yè)管理機(jī)構(gòu)層級(jí)高、信息掌握全面、跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，組織和指導(dǎo)各地開展大企業(yè)稅源管理、納稅評(píng)估等工作。二要建立健全上下層級(jí)之間，職能部門之間的大企業(yè)管理協(xié)同機(jī)制，形成以大企業(yè)管理部門為主體，上下層級(jí)和各部門間既有分工又有合作的大企業(yè)專業(yè)化管理機(jī)制，協(xié)調(diào)處理大企業(yè)涉稅事項(xiàng)。三要探索推行客戶協(xié)調(diào)員制度，對(duì)重點(diǎn)大企業(yè)實(shí)現(xiàn)個(gè)性化服務(wù)和全程服務(wù)，不斷提高大企業(yè)自覺遵從意識(shí)和自我遵從能力。

2、按行業(yè)分類管理。主要是針對(duì)中小企業(yè)面廣量大、內(nèi)控制度缺失、財(cái)務(wù)核算不規(guī)范等特點(diǎn)，實(shí)施以行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控為重點(diǎn)的專業(yè)化管理。各級(jí)各部門要綜合考慮中小企業(yè)行業(yè)聚集度、稅源規(guī)模、貿(mào)易方式、產(chǎn)品品種等多種因素，明確各階段實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)行業(yè)。要根據(jù)不同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和核算特點(diǎn)，細(xì)化各行業(yè)管理的特殊要求，以遵守行業(yè)分類總結(jié)管理的方法和規(guī)律；要突出重點(diǎn)、漸次推進(jìn)，健全實(shí)用性強(qiáng)的行業(yè)納稅評(píng)估模型和指標(biāo)參數(shù)體系，分行業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)特征的篩選、分析，深入開展行業(yè)納稅評(píng)估。

3、按風(fēng)險(xiǎn)類型分類管理。進(jìn)一步完善跨國(guó)稅源日常管理與反避稅、情報(bào)交換融為一體的國(guó)際稅收專業(yè)化管理體系，增強(qiáng)跨國(guó)稅源風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、應(yīng)對(duì)和控制的準(zhǔn)確性與針對(duì)性。

（二）建立基于稅源專業(yè)化管理的崗位及職責(zé)體系

1、重組稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)建立扁平化、無縫隙、服務(wù)型稅務(wù)組織的目標(biāo)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)行的管理層級(jí)進(jìn)行精簡(jiǎn)、優(yōu)化，其核心是通過對(duì)傳統(tǒng)稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)的重組，來減少稅務(wù)管理的縱向?qū)哟?，拓展管理的橫向?qū)挾?，從而增?qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的應(yīng)變能力。美國(guó)國(guó)稅局重建委員會(huì)在1997年初的一份報(bào)告中說：“按照納稅人的需要，而非國(guó)稅局自身的需要來進(jìn)行重組，建立專業(yè)化的部門，這將更好地服務(wù)于美國(guó)公眾”。因此，稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)遵循以下原則：一是依法設(shè)置，科學(xué)規(guī)范；二是明確職責(zé)，強(qiáng)化管理；三是精簡(jiǎn)效能，優(yōu)化服務(wù)；四是系統(tǒng)規(guī)劃，循序漸進(jìn)。

2、劃分管理職責(zé)。一是稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)劃分。管理職責(zé)的劃分就是在征管法允許的框架內(nèi)，在稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)重設(shè)的基礎(chǔ)上，按照管理對(duì)象和內(nèi)容分類，對(duì)現(xiàn)行征、管、查及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行整合，對(duì)職能進(jìn)行重新分配和優(yōu)化。職能分工調(diào)整思路：征收方面的工作，由基層局（市、縣局）負(fù)責(zé)，市區(qū)征收工作由市局直接負(fù)責(zé)。管理方面的工作，由總局、省、市、縣四級(jí)負(fù)責(zé)，按照規(guī)模加行業(yè)等原則，將納稅人分為重點(diǎn)稅源和中小稅源，總局、省局負(fù)責(zé)管理跨區(qū)域的納稅人、涉外性質(zhì)的納稅人、上市公司和納稅額在1億元以上的納稅人等重點(diǎn)稅源，市局負(fù)責(zé)管理其他的重點(diǎn)稅源，縣局負(fù)責(zé)管理中小稅源?；榉矫娴墓ぷ鳎煽偩?、省局負(fù)責(zé)重點(diǎn)稅源案件，由市局負(fù)責(zé)重點(diǎn)稅源以外的案件。服務(wù)方面的工作，12366納稅服務(wù)熱線、稅務(wù)網(wǎng)站、納稅人滿意度測(cè)評(píng)、稅收滿意度調(diào)查在省局，辦稅服務(wù)、上門咨詢?cè)诋?dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)。二是稅收管理員職責(zé)劃分。將稅法宣傳、納稅輔導(dǎo)、信息采集、登記調(diào)查、戶籍巡查、外出經(jīng)營(yíng)活動(dòng)稅收管理、發(fā)票驗(yàn)舊、停歇業(yè)管理、催報(bào)催繳、收入預(yù)測(cè)、清欠管理、征管數(shù)據(jù)維護(hù)等事項(xiàng)，納入稅收管理員的管戶職責(zé)，充分發(fā)揮稅收管理員的作用。分離稅收管理員的有權(quán)事項(xiàng)，對(duì)資格認(rèn)定（一般納稅人、稅收優(yōu)惠資格等）、減免稅調(diào)查等有權(quán)事項(xiàng)，依托信息系統(tǒng)，在一定范圍內(nèi)交叉派發(fā)，使有權(quán)事項(xiàng)的每個(gè)環(huán)節(jié)和對(duì)應(yīng)的崗位都處于流水線上，實(shí)現(xiàn)有權(quán)事項(xiàng)計(jì)算機(jī)派發(fā)、流程處理、過程監(jiān)控。

3、建立高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)范分工是專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，構(gòu)建規(guī)范分工基礎(chǔ)上的稅源專業(yè)化管理組織協(xié)調(diào)機(jī)制是關(guān)鍵。專業(yè)化管理不是某一個(gè)稅收管理部門的事情，而是需要多個(gè)部門共同參與、相互聯(lián)動(dòng)。各單位、各部門、各崗位明確分工、強(qiáng)化職責(zé)、密切協(xié)作。

（三）建立稅源專業(yè)化管理的運(yùn)行機(jī)制

稅務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理模式，應(yīng)從稅收風(fēng)險(xiǎn)管理定位、風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)管理流程設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以便制定最佳的納稅遵從策略和稅源管理流程。其目標(biāo)定位基于以下幾點(diǎn)：

1、基于實(shí)現(xiàn)稅源專業(yè)化管理的目標(biāo)。從稅源專業(yè)化管理的基本思路來看，強(qiáng)調(diào)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，優(yōu)化納稅服務(wù)，公正稅收?qǐng)?zhí)法，提高納稅遵從度。因此，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的根本目的是使稅收不遵從風(fēng)險(xiǎn)控制在最小限度內(nèi)，為稅收遵從最大化的稅源專業(yè)化管理根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。

2、基于實(shí)現(xiàn)征管效率最優(yōu)配置。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在資源配置決策時(shí)，必須考慮如何把有限的資源優(yōu)先配置到遵從風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域和群體。因此，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要功能，就是使各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)找到確定資源配置策略和遵從目標(biāo)最大化之間的最佳結(jié)合點(diǎn)，從而將有限的管理資源以最具效率的方式加以利用。

3、基于融入稅源專業(yè)化管理全過程。作為實(shí)施稅源專業(yè)化管理的理念基礎(chǔ)，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的流程設(shè)計(jì)必須與稅收征管業(yè)務(wù)流程有機(jī)融合，其具體體現(xiàn)在稅源專業(yè)化管理的實(shí)踐中，形成模式化的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)用流程，從而促進(jìn)稅源管理職能的有效轉(zhuǎn)變，稅源監(jiān)管方式的不斷改進(jìn)及管理資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而不斷提高稅源專業(yè)化管理的水平。