□ 常 濤 黃小華

鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同步審計

□ 常 濤 黃小華

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷壯大，鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任越來越重。審計機(jī)關(guān)作為綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門，作為經(jīng)濟(jì)社會的“免疫系統(tǒng)”之一，實(shí)施鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計，是對權(quán)力運(yùn)行、陽光行政的制約、監(jiān)督和保障，對于健全鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理體制,加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)鎮(zhèn)街黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部勤政為民，奉公守法，廉潔自律具有重要作用。

一、審計的重點(diǎn)內(nèi)容

鎮(zhèn)街黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部分別代表黨委和基層政府行使職權(quán)，共同承擔(dān)著本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重任。根據(jù)黨政職能和個人職責(zé)分工的不同，鎮(zhèn)街黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在同一層面上的權(quán)利、作用、責(zé)任也各有區(qū)別。因此，對鎮(zhèn)街黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容和重點(diǎn)也各有側(cè)重和區(qū)別。對書記的審計和評價，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)決策權(quán)為重點(diǎn)，側(cè)重于執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)及國家方針政策，重大經(jīng)濟(jì)決策及效果的審計；對鎮(zhèn)長（主任）的審計和評價，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)為重點(diǎn)，側(cè)重于財政財務(wù)收支、重大項目實(shí)施、內(nèi)控制度建設(shè)等方面的審計。圍繞一個“權(quán)”字，弄清權(quán)與責(zé)、權(quán)與人、權(quán)與事的關(guān)系；厘清一個“責(zé)”，看用了權(quán)，是否負(fù)起了責(zé)，權(quán)責(zé)是否對等，按照鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在決策過程中所起的不同作用來客觀界定各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（一）鎮(zhèn)街黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部審計的重點(diǎn)內(nèi)容

對鎮(zhèn)街黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部審計的重點(diǎn)內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下四個方面：經(jīng)濟(jì)決策程序的審計、經(jīng)濟(jì)決策監(jiān)管的審計、經(jīng)濟(jì)決策成效的審計、廉潔從政情況的審計。

1.經(jīng)濟(jì)決策程序的審計。通過查閱鎮(zhèn)街黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)決策重大經(jīng)濟(jì)事項的會議記錄、紀(jì)要和文件等資料，主要審查決策機(jī)制是否健全，決策程序是否按議事規(guī)則執(zhí)行，決策內(nèi)容有無可行性研究報告和專家論證意見，有無違反國家方針政策和財經(jīng)法規(guī)。

2.經(jīng)濟(jì)決策監(jiān)管的審計。主要審查決策后是否采取有效的監(jiān)管措施以保障執(zhí)行，有無存在隨意更改決策的行為。

3.經(jīng)濟(jì)決策效果的審計。審查重大經(jīng)濟(jì)決策是否全面執(zhí)行并達(dá)到預(yù)期的效果，有無因決策失誤或盲目決策造成重大損失浪費(fèi)、效益低下、潛在損失。一要審查鎮(zhèn)街黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)制定的短期、中期、長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃，是否符合本區(qū)域發(fā)展實(shí)際，是否與上級方針政策和國家法律法規(guī)不符甚至相抵觸，重點(diǎn)檢查規(guī)劃發(fā)展、目標(biāo)任務(wù)、工作措施是否能有效實(shí)現(xiàn)區(qū)縣黨委政府對鎮(zhèn)街區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位要求；二要審計任期內(nèi)組織制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括出臺的財稅、土地使用與管理、環(huán)保節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策措施，是否與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)；三要審計上級下達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、生態(tài)文明等主要經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)的完成情況，分析完成率，進(jìn)行縱向增長發(fā)展速度的比較分析，橫向與同類鎮(zhèn)街發(fā)展情況的比較分析，為反映評價鎮(zhèn)街黨委書記任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)工作業(yè)績提供依據(jù)。

4.廉潔從政情況的審計。依據(jù)鎮(zhèn)街提供的有關(guān)審計資料和個人履職報告，主要審查以下六個方面情況：（1）審計個人收入情況，核實(shí)任期內(nèi)的薪金收入和其他收入，評價其任期內(nèi)是否遵守國家廉潔自律制度。（2）審計任期內(nèi)有無虛報謊報成果，騙取經(jīng)濟(jì)利益或者榮譽(yù)的情況。（3）審查住房、交通、通訊工具是否符合規(guī)定，是否多用、挪用。（4）審查有無個人經(jīng)商辦企業(yè)、利用職權(quán)為直系親屬或他人謀取不正當(dāng)利益。（5）審查有無利用職權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)項目招投標(biāo)，規(guī)避監(jiān)督，搞錢權(quán)交易的行為。（6）審查有無群眾舉報、上訪有關(guān)經(jīng)濟(jì)問題的信件、案件等。通過審計征詢形式，向紀(jì)檢監(jiān)察和組織部門征求被審計領(lǐng)導(dǎo)和單位日常群眾反映的有關(guān)情況，主要了解個人黨風(fēng)廉政建設(shè)和單位有無違反財經(jīng)紀(jì)律方面的問題。

（二）鎮(zhèn)街政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點(diǎn)內(nèi)容

對鎮(zhèn)街政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計，主要以政府性資金為主線，圍繞經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)，以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)為重點(diǎn)，側(cè)重于鎮(zhèn)街財政管理情況、執(zhí)行黨委經(jīng)濟(jì)決策事項的落實(shí)情況，上級政府下達(dá)經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)完成情況，資產(chǎn)負(fù)債變動情況，執(zhí)行廉政規(guī)定情況的審計。

1.對財政管理情況的審計。檢查上級財政部門撥付給鎮(zhèn)街資金的管理及使用情況；審查鎮(zhèn)街財政預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算的程序性、合法性、真實(shí)性，重點(diǎn)分析預(yù)算收支結(jié)構(gòu)、主要經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和財政資金的使用方向及產(chǎn)生的效果；審查各項收入入庫的及時性、足額性，重點(diǎn)審計罰款、行政性收費(fèi)、國有資產(chǎn)收益等收入是否全額納入預(yù)算管理；審計有無自行減免土地出讓金及各項規(guī)費(fèi)，自行制定稅收優(yōu)惠政策，逃避稅款等問題，分析出臺的各項優(yōu)惠政策對國家財政收入的影響；審查預(yù)算外資金（基金）等地方性政策的合法性，有無自行出臺政策，擅自設(shè)立政府性基金或收費(fèi)項目；檢查國有資產(chǎn)的管理、使用及效益情況，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、處置程序是否合規(guī)，是否存在國有資產(chǎn)流失；對外投融資收益的上繳情況，國有股權(quán)收益是否合理、有保障；審查鎮(zhèn)街政府負(fù)債和償債情況，通過對債務(wù)的形成、使用方向、償債能力等方面的檢查和分析，評價鎮(zhèn)街政府的財政風(fēng)險。

2.重大經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)事項管理和執(zhí)行的審計。審查鎮(zhèn)街政府主要領(lǐng)導(dǎo)組織制定的重大經(jīng)濟(jì)決策是否科學(xué)、合法，有無越權(quán)、盲目決策等問題；審查重大投資項目有無經(jīng)過集體決策和科學(xué)論證，建設(shè)程序是否完備，政府投資項目招投標(biāo)是否存在 “暗箱操作”等，投資是否節(jié)約，是否產(chǎn)生積極社會效益；有無利用項目套取、挪用資金或資金配套不到位等問題。要突出對財政專項資金的審計，審查專項資金的核算是否規(guī)范，是否專款專用，有無擠占、挪用的問題；專項資金是否產(chǎn)生應(yīng)有效益。重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、救災(zāi)扶貧、農(nóng)民直補(bǔ)等專項資金的撥付、使用、管理和績效情況。

3.對發(fā)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計。重點(diǎn)審計上級下達(dá)的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況。審計區(qū)域發(fā)展所做的主要工作、取得的主要業(yè)績及存在的經(jīng)濟(jì)問題，主要審查財政總收入、地方財政收入、綜合財力的增長及與同類鎮(zhèn)街的對比、稅收收入占財政收入的比重、財政對工業(yè)、農(nóng)業(yè)及三產(chǎn)的投入、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付的專款專用、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民人均純收入增長率、政府負(fù)債率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，審查鎮(zhèn)街政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，分析其績效改善程度和變化趨勢。

4.經(jīng)濟(jì)監(jiān)督情況的審計。通過調(diào)閱鎮(zhèn)街政府制定的財經(jīng)規(guī)章制度，審查重大政策執(zhí)行情況、制定政策合法性、財經(jīng)法規(guī)執(zhí)行情況；查看資金使用效益，有無因內(nèi)控不嚴(yán)、有章不循、管理松散等造成損失浪費(fèi)及其他經(jīng)濟(jì)問題。

5.廉潔履政的審計。主要從六個方面進(jìn)行審計：一查財政收支、基建維修項目、招商引資中有無個人經(jīng)濟(jì)問題；二查公款出國、用車是否符合規(guī)定；三查報銷支付費(fèi)用是否超標(biāo)，是否應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用；四查是否占、挪公款公物；五查是否利用職權(quán)為他、為己謀利；六查有無群眾對鎮(zhèn)街政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)經(jīng)濟(jì)問題上訪、舉報的情況。

二、審計的評價辦法

審計評價就是對既定的審計內(nèi)容給出公正、公平、客觀的評價意見，它是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告的重要組成部分，既關(guān)系到審計結(jié)果報告的質(zhì)量，更關(guān)系到上級組織對干部使用的導(dǎo)向，還關(guān)系到審計的風(fēng)險。因此，如何對審計內(nèi)容進(jìn)行評價至關(guān)重要。然而從目前來看，審計部門對審計重點(diǎn)內(nèi)容怎么評價、評價到什么程度，還沒有一個細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，對于一般審計項目評價比較容易，因?yàn)橹饕婕柏攧?wù)經(jīng)濟(jì)事項的評價。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是“審事議人”，既要審查被審計單位的財政財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益性，又要評價被審計人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計較一般審計難，難就難在既要對黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)二人作出共同評價，又要分別評價。所以，筆者通過深入研究，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計評價既要遵循一定原則，又要以責(zé)定評，確定科學(xué)合理的評價辦法。

（一）共同遵守的原則

原則，就是基本準(zhǔn)則。掌握基本準(zhǔn)則對于審計工作者進(jìn)行審計評價極為重要，因?yàn)樗菍徲媰?nèi)容和被審計對象的評價尺度。為更好地做好審計評價，評價時應(yīng)具體把握以下原則：

一是實(shí)事求是原則。以數(shù)據(jù)和事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，做到成績說全、問題說透，不隱瞞，不捏造，就事論事，審計什么，就評價什么，凡審計到未涉及、證據(jù)不足、評價依據(jù)不明的事項不作評價，切實(shí)做到“評有所據(jù)”，客觀公正。

二是“定性”與“定量”相結(jié)合的原則。定性評價，就是對經(jīng)審計證據(jù)證實(shí)的事項進(jìn)行分析，對其中存在問題的性質(zhì)對照相應(yīng)的法規(guī)予以定性，并提出相應(yīng)的處理意見和建議。審計定性是審計工作的一道關(guān)鍵環(huán)節(jié)，定性是否準(zhǔn)確，關(guān)系到審計結(jié)果的質(zhì)量。定量評價，就是以審計查證和取得的可靠數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)（計劃）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行指標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行對比分析，客觀反映履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。

三是突出重點(diǎn)原則。審計評價，應(yīng)以問效問責(zé)為核心內(nèi)容，突出區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和鎮(zhèn)街工作特色，應(yīng)著眼重點(diǎn)問題、重要指標(biāo)和重大事項，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任無關(guān)緊要的事項，做到少評價、甚至不評價。

四是權(quán)責(zé)對等原則。與責(zé)、權(quán)相關(guān)的內(nèi)容才納入評價范圍，以權(quán)定責(zé)，以責(zé)定評。根據(jù)鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)在辦理具體事務(wù)中的介入程度，遵循 “誰主管誰負(fù)責(zé)，誰決策誰負(fù)責(zé)”和“權(quán)責(zé)對等”原則，來區(qū)分和評價鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)各自應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并分清前任、任期內(nèi)、任期后的責(zé)任，不可張冠李戴，敷衍了事。

（二）審計的評價辦法

1.“定性”評價辦法。從三方面來評價。第一，鎮(zhèn)街黨委政府重大決策制定和應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。審查重大決策的制定情況，首先要看鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)組織或參與制定的重大經(jīng)濟(jì)決策，是否按照民主、科學(xué)的程序和方法決定，通過查閱有關(guān)文件、法規(guī)、進(jìn)行廣泛調(diào)查取證，必要時通過專項審計調(diào)查，分清是否存在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷決策所形成的直接責(zé)任，還是班子領(lǐng)導(dǎo)集體決策應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，或者下屬未經(jīng)請示批準(zhǔn)所釀成的責(zé)任，從而實(shí)事求是地給鎮(zhèn)街黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)確切的評價。第二，財經(jīng)內(nèi)部控制方面。評價單位內(nèi)部控制制度的健全和有效性，應(yīng)通過對內(nèi)部會計制度和內(nèi)部管理制度的測試，比如測試內(nèi)部控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制系統(tǒng)方面加以評價。具體分析評價各項控制措施方面存在的優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)所帶來的影響，揭示可能產(chǎn)生的后果，并提出改進(jìn)建議和辦法。第三，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定。這是審計評價的關(guān)鍵，是審計評價的落腳點(diǎn)。對審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題要逐一落實(shí)責(zé)任。主要要分以下幾種責(zé)任：一是主觀責(zé)任和客觀責(zé)任。二是任前責(zé)任與任期責(zé)任。有些接任領(lǐng)導(dǎo)所取得的成績，很大程度來自于前任領(lǐng)導(dǎo)所做的工作，不論成績還是存在問題，都應(yīng)客觀確定責(zé)任歸屬。

2.“定量”評價辦法。將審計內(nèi)容分三方面評價。一是任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)情況。這一類指標(biāo)可根據(jù)鎮(zhèn)街政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)各自權(quán)責(zé)重點(diǎn)和具體情況，審查是否完成每年上級下達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)，分析完成的差異率及其原因，然后做出客觀的評價。二是財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性。對于真實(shí)性，可依據(jù)現(xiàn)行的會計制度和財務(wù)收支規(guī)定進(jìn)行審計，通過前后會計數(shù)據(jù)、信息數(shù)據(jù)差異及其偏離程度，做出財務(wù)收支情況真實(shí)、基本真實(shí)和不真實(shí)的審計評價；對于合法性，可通過審查會計資料和其他資料所反映的經(jīng)濟(jì)活動，就可以發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)數(shù)額及情節(jié)輕重，做出無違紀(jì)違規(guī)、輕違紀(jì)違規(guī)和嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)的審計評價。三是國有資產(chǎn)的保值增值情況。通過領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后的凈資產(chǎn)比較，剔除非正常因素的影響，計算出國有資產(chǎn)保值增值率、資本收益率，并評價收益增值保值是否合理。

3.綜合評價法。綜合評價，是對全部審計內(nèi)容的分析總結(jié)，是對鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的總體評價。既要對共同履職取得的成績和不足予以綜述，又要分別對個人應(yīng)擔(dān)的責(zé)任和存在問題予以界定。對黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)審計的內(nèi)容既有定量的也有定性的，因此不可以單獨(dú)用定性或者定量方法來評價，而是要將定性與定量評價法綜合使用。在審計實(shí)施中，要根據(jù)審計質(zhì)量控制辦法和審計發(fā)現(xiàn)的主要問題來把握和運(yùn)用。一是對成績和問題的界定，要以定量為基礎(chǔ)、定性為結(jié)果，通過對相關(guān)量化指標(biāo)的對比分析，綜合反映鎮(zhèn)街黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的業(yè)績與問題。如對履職績效的評價，應(yīng)選擇與鎮(zhèn)街黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)密切相關(guān)的主要經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)，采取對比的形式，包括鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后對比、任職期間環(huán)比等形式，進(jìn)行量化分析，綜合評價反映其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的綜合能力與業(yè)務(wù)水平、以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的工作業(yè)績。二是對涉及機(jī)制、體制、制度等方面的評價，包括對經(jīng)濟(jì)決策程序、財經(jīng)法規(guī)與政策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督以及內(nèi)部管理等方面的評價，應(yīng)以審計查證的事實(shí)為依據(jù)，定性分析為主，以寫實(shí)論證的辦法綜合分析，客觀評價，盡可能做到評價“到位”而不“越位”、“缺位”。

作者：常濤，重慶市渝北區(qū)審計局局長黃小華，中共重慶市渝北區(qū)委黨校講師，博士

責(zé)任編輯：宋英俊