李勇

淺析人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)
——以成都市龍泉驛區(qū)為例

李勇

在社會轉(zhuǎn)型性時期，我國目前的兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍已不能滿足社會發(fā)展的需求。分析我國當(dāng)前人民調(diào)解員的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合成都市龍泉驛區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐，分析總結(jié)了成都市龍泉驛區(qū)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的一系列重要舉措。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，有利于我國人民調(diào)解事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步，對構(gòu)建和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的作用。

人民調(diào)解；人民調(diào)解員；龍泉驛區(qū)；隊(duì)伍建設(shè)

調(diào)解（這里的“調(diào)解”是指訴訟外調(diào)解，即人民調(diào)解）一般具有較好的社會效果，但是否成功，往往與當(dāng)事人之間的讓步以及調(diào)解者對雙方的影響力密切相關(guān)［1］。人民調(diào)解員常常被稱呼為矛盾雙方當(dāng)事人之間的和事佬，同時，人民調(diào)解員是推進(jìn)人民調(diào)解制度建設(shè)和發(fā)展的生力軍［2］。司法實(shí)踐證明，人民調(diào)解員曾在解決民間糾紛、分流法院壓力、緩解社會矛盾、穩(wěn)定社會環(huán)境、創(chuàng)造社會和諧等方面發(fā)揮了不可替代的積極作用。但是，我國目前絕大多數(shù)地區(qū)的人民調(diào)解員的文化低、素質(zhì)低、年齡偏高、隊(duì)伍不穩(wěn)定、缺乏法律素質(zhì)與調(diào)解技能，已經(jīng)制約了我國人民調(diào)解工作的發(fā)展。因此，優(yōu)化人民調(diào)解員隊(duì)伍、提高人民調(diào)解員素質(zhì)、加強(qiáng)人民調(diào)解員的調(diào)解技能就顯得尤為必要。特別是《人民調(diào)解法》頒布施行以來，人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)問題已經(jīng)成為了理論界和司法行政機(jī)關(guān)研究和探索的熱點(diǎn)話題。

一、我國人民調(diào)解員的現(xiàn)狀分析

（一）年齡普遍偏高、文化偏低，缺少法律政策知識

老干部、老同志從事人民調(diào)解工作有閱歷深、經(jīng)驗(yàn)豐富、威信高等優(yōu)勢，但是不可否認(rèn)，他們的思想相對僵化，服務(wù)意識不強(qiáng)，缺乏法律法規(guī)知識，其調(diào)解效果則根據(jù)調(diào)解員經(jīng)驗(yàn)、口才、威信等而迥然各異。當(dāng)前我國人民調(diào)解員的年齡普遍偏高，文化程度大多只有小學(xué)、中學(xué)文化水平，沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)過法律法規(guī)知識，他們在調(diào)解糾紛過程中，往往只是憑借自己的主觀意識去認(rèn)定和化解當(dāng)事人的矛盾糾紛。

（二）隊(duì)伍不穩(wěn)定

目前，我國村、社區(qū)、企業(yè)等組織的人民調(diào)解委員會成員多是身兼數(shù)職，任務(wù)繁重。從村、社區(qū)來看，人民調(diào)解委員會成員多為村（居）民委員會成員兼任，沒有專職人員從事人民調(diào)解工作。從企業(yè)來看，一些單位在任用調(diào)解員的時候，都隨意指派，隨時更換，且存在流于形式、走過場等問題。

（三）不能適應(yīng)當(dāng)今社會矛盾糾紛的多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)

隨著社會的發(fā)展，民間糾紛越來越呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、專業(yè)化的特點(diǎn)，調(diào)解員素質(zhì)低下成為影響糾紛調(diào)解效果的重要因素［3］。特別是《人民調(diào)解法》頒布施行以后，我國對人民調(diào)解員的任職條件提出了新的要求，現(xiàn)有的人民調(diào)解員隊(duì)伍已不能滿足當(dāng)今社會的發(fā)展趨勢。當(dāng)前糾紛多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)日益凸顯，當(dāng)代社會的調(diào)解的正當(dāng)性要求逐漸提高，提高人民調(diào)解員的素質(zhì)被視為振興人民調(diào)解的關(guān)鍵，因此，加強(qiáng)對人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)的培訓(xùn)尤為重要［4］。

（四）人民調(diào)解員的待遇低、重視程度不夠，影響了人民調(diào)解員的積極性和熱情

村（居）民委員會的人民調(diào)解員一般都兼職從事人民調(diào)解工作，除了區(qū)（縣）人民政府的補(bǔ)貼外，人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)基本沒有兌現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，村（社區(qū)）干部的收入本來就很低，他們參加調(diào)解工作，不僅拿不到補(bǔ)貼，還要對額外自付電話費(fèi)、交通費(fèi)等。企業(yè)也沒有專項(xiàng)的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)，調(diào)解員一般都是義務(wù)參加調(diào)解工作，這在一定程度上影響了村、社區(qū)、企業(yè)的人民調(diào)解員工作的積極性和熱情。

（五）人民調(diào)解員的信息封閉，得不到有效指導(dǎo)

由于人民調(diào)解員文化水平有限，其在糾紛調(diào)解過程中，會遇到各類法律、法規(guī)問題，調(diào)解員無法對自己處理的矛盾糾紛向有關(guān)職能部門、專業(yè)人士等進(jìn)行交流、救助，更得不到有關(guān)職能部門和專業(yè)人士的有效指導(dǎo)。人民調(diào)解員對案件不能做及時的處理，往往會引起糾紛的擴(kuò)大化，造成國家、集體、個人的人身財(cái)產(chǎn)損失等。

二、加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的必要性

（一）有利于深入貫徹落實(shí)《人民調(diào)解法》

《人民調(diào)解法》自2011年1月1日起正式施行，該法對人民調(diào)解員的任職條件提出了新的規(guī)定。然而，即使有良好的法，如果缺乏具有良好法律素質(zhì)和職業(yè)道德的法律專業(yè)人員，這樣的法也難以起到預(yù)期的作用［5］。以往的人民調(diào)解員隊(duì)伍已不能滿足國家和社會發(fā)展的時代要求。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)有利于貫徹落實(shí)《人民調(diào)解法》的新精神、新要求。

（二）有利于緩解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧

加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)有利于我國人民調(diào)解工作的發(fā)展與進(jìn)步，有利于基層矛盾糾紛的化解，把矛盾化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)，對緩解社會矛盾，維護(hù)社會和諧起到了積極的促進(jìn)作用。

（三）有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)

“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系國家社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大問題，黨中央、國務(wù)院對此一直高度重視。新農(nóng)村建設(shè)是黨中央、國務(wù)院的破解“三農(nóng)”問題重要戰(zhàn)略方針。人民調(diào)解作為起源于民間，服務(wù)于民間的法律制度，在服務(wù)“三農(nóng)”問題上發(fā)揮著積極的作用。人民調(diào)解員隊(duì)伍在新農(nóng)村建設(shè)過程中具有廣闊的空間舞臺。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)有利于化解農(nóng)村各類矛盾糾紛，給新農(nóng)村建設(shè)提供穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。

（四）有利于營建節(jié)約型社會

眾所周知，訴訟和仲裁耗費(fèi)的時間長、費(fèi)用多，給當(dāng)事人帶去的麻煩多。而人民調(diào)解員解決糾紛不收取任何費(fèi)用，一個案件可以隨時出現(xiàn)、及時申請、即時解決，大大節(jié)約了信訪資源和訴訟資源，而且還可以引導(dǎo)群眾理性、合法的維護(hù)自身權(quán)益，防止矛盾糾紛激化，防止對社會政治、經(jīng)濟(jì)等造成更大更嚴(yán)重的破壞，是實(shí)現(xiàn)和諧社會的“友好型”途徑和“綠色通道”，客觀上直接體現(xiàn)著我國當(dāng)前提倡的節(jié)約型社會建設(shè)的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵。

三、成都市龍泉驛區(qū)的基本概況及人民調(diào)解員發(fā)展的大膽探索

（一）地區(qū)概況

成都市龍泉驛區(qū)是國家級成都經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，也是四川省 “天府新區(qū)”的重要規(guī)劃區(qū)，幅員面積556km2，轄4個街道辦事處、8個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)，共計(jì)135個村（居）民委員會。

（二）龍泉驛區(qū)司法局的大膽探索

2009年11月至2010年3月，龍泉驛區(qū)司法局在區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，面向社會公開招聘了一批“人員職業(yè)化、工作專業(yè)化、待遇工薪化”的“三化”人民調(diào)解員。此次招聘共有696人報考，其中，本科學(xué)歷25人，大專學(xué)歷83人，黨員26人，高校法律專業(yè)畢業(yè)生35人。經(jīng)過資格審查、筆試、面試、體檢等程序，共招聘了147名人民調(diào)解員?，F(xiàn)在，龍泉驛區(qū)的12個街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、135個村（社區(qū)）的人民調(diào)解委員會均配備了至少1名專職的人民調(diào)解員。其次，龍泉驛區(qū)還成立了道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會、駐法院調(diào)解室等人民調(diào)解委員會，并配備了數(shù)名專職人民調(diào)解員。

四、龍泉驛區(qū)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的創(chuàng)新舉措

“人員職業(yè)化、工作專業(yè)化、待遇工薪化”的“三化”創(chuàng)新舉措，讓龍泉驛區(qū)人民調(diào)解工作邁上了一個新臺階。這支專職人民調(diào)解員隊(duì)伍駐扎基層，對矛盾糾紛做到了早發(fā)現(xiàn)、早介入、早預(yù)防，消除在初發(fā)之時，解決在基層，對社會的和諧穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。經(jīng)過兩年時間的發(fā)展，龍泉驛區(qū)司法局在實(shí)際工作中積極探索、大膽實(shí)踐，通過多種方式、途徑創(chuàng)新工作思路，不斷提高專職人民調(diào)解員的理論知識素養(yǎng)和實(shí)際調(diào)解技能等。

（一）嚴(yán)格調(diào)解員的準(zhǔn)入制度，選拔一批高文化、高素質(zhì)、高技能的人民調(diào)解員隊(duì)伍

《人民調(diào)解法》對人民調(diào)解員的任職條件提出了新的要求，各級人民調(diào)解委員會聘任人民調(diào)解員應(yīng)該要有一套比較嚴(yán)格的制度。龍泉驛區(qū)司法局通過資格審查、筆試、面試、體檢等一系列程序招錄人民調(diào)解員，保證了人民調(diào)解員具有一定的文化水平、政策水平和法律知識，為從事人民調(diào)解工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

龍泉驛區(qū)司法局聘任人民調(diào)解員，主要分以下幾個步驟進(jìn)行：首先由村（居）民委員會、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位進(jìn)行資格審核，推選轄區(qū)內(nèi)一些公道正派、熱心人民調(diào)解的公民參加司法行政部門的綜合考核；其次，司法行政部門再對這些被推選的人進(jìn)行文化水平、政策水平和法律知識等方面的考核（筆試），以及實(shí)際調(diào)解技能等方面的考核 （面試）；經(jīng)過綜合考評后，由區(qū)司法局擇優(yōu)錄取人民調(diào)解員；再次，司法行政部門、基層人民法院等有關(guān)部門對人民調(diào)解員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，包括理論水平培訓(xùn)、實(shí)際調(diào)解技能培訓(xùn)等；最后，培訓(xùn)合格的人民調(diào)解員正式上崗。通過上述程序?qū)θ嗣裾{(diào)解員進(jìn)行嚴(yán)格選拔，人民調(diào)解員的整體水平前進(jìn)了一大步。

龍泉驛區(qū)各村、社區(qū)人民調(diào)解委員會還把人民調(diào)解員的選拔與大學(xué)生村官結(jié)合起來，從大學(xué)生村官中選拔了一些法律業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的高校畢業(yè)生擔(dān)任人民調(diào)解員；龍泉驛區(qū)道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會還吸收了退休的法官從事人民調(diào)解員工作；一些調(diào)解委員會還把駐村（社區(qū)）律師吸收為人民調(diào)解員。

通過嚴(yán)格選拔程序，龍泉驛區(qū)建立起了一支文化水平相對較高、法律素質(zhì)相對較強(qiáng)、調(diào)解技能相對過硬的人民調(diào)解員隊(duì)伍。

（二）落實(shí)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)，提高人民調(diào)解員的積極性

《人民調(diào)解法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障。龍泉驛區(qū)司法局招錄的人民調(diào)解員與某人才公司簽訂勞動派遣合同，由區(qū)財(cái)政解決調(diào)解員的工資、社保等費(fèi)用。龍泉驛區(qū)人民政府把人民調(diào)解員的工作經(jīng)費(fèi)納入了財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)調(diào)解員的具體工作情況發(fā)放個案補(bǔ)貼等，從而充分調(diào)動和發(fā)揮了人民調(diào)解員工作的積極性和創(chuàng)造性，為正常開展人民調(diào)解工作奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)對各村、社區(qū)、企業(yè)人民調(diào)解員的協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、指導(dǎo)

《人民調(diào)解法》的相關(guān)條文加強(qiáng)了對人民調(diào)解員的指導(dǎo)與培訓(xùn)。龍泉驛區(qū)司法局對調(diào)解員實(shí)行了統(tǒng)一管理，健全了調(diào)解員的教育培訓(xùn)、獎懲等制度，定期與不定期對人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識和實(shí)踐能力等培訓(xùn)，使得專職人民調(diào)解員了解、熟悉法律法規(guī)以及相關(guān)政策。專門成立了龍泉驛區(qū)人民調(diào)解指導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全區(qū)各級人民調(diào)解委員會工作，解答全區(qū)人民調(diào)解員的法律疑惑，并協(xié)助全區(qū)人民調(diào)解員調(diào)解疑難、重大矛盾糾紛。各司法所還進(jìn)一步加強(qiáng)了對人民調(diào)解員的指導(dǎo)與培訓(xùn)，如組織專家普法講座、組織調(diào)解員旁聽庭審等。同時，還進(jìn)一步深化和豐富了“一村一律師”的制度內(nèi)涵，進(jìn)一步拓寬了“一村一律師”的服務(wù)空間，通過讓律師協(xié)助人民調(diào)解員工作，從而進(jìn)一步提升人民調(diào)解員的法律素質(zhì)。

（四）利用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)人民調(diào)解員的交流與合作

所謂“制度”，就是指一套規(guī)則，也可以稱為運(yùn)行規(guī)則［6］。龍泉驛區(qū)司法局創(chuàng)新工作思路，積極探索人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的新機(jī)制。龍泉驛區(qū)司法局人民調(diào)解指導(dǎo)中心建立了QQ工作群，該群吸收了全區(qū)各級人民調(diào)解委員會調(diào)解員，在工作群上交流經(jīng)驗(yàn)、咨詢法律疑問等。龍泉驛區(qū)十陵街道司法所建立了人民調(diào)解博客，龍泉驛區(qū)頂佛寺村建立了人民調(diào)解微博等。這些平臺及時公布人民調(diào)解工作的最新動態(tài)、咨詢等，使其成為傳統(tǒng)信息發(fā)布渠道的有益補(bǔ)充。同時，進(jìn)一步利用這些平臺的互動功能，暢通對話交流渠道，打造調(diào)解員與群眾、專家、學(xué)者等的溝通橋梁，收集、了解民情民意。

（五）建立行業(yè)性、專業(yè)性的人民調(diào)解委員隊(duì)伍

龍泉驛區(qū)司法局率先成立道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會、醫(yī)療事故人民調(diào)解委員會、駐法院調(diào)解室等行業(yè)性人民調(diào)解委員會，著力培養(yǎng)了一批行業(yè)性、專業(yè)性較強(qiáng)的人民調(diào)解員隊(duì)伍。通過對他們進(jìn)行法律、法規(guī)、專業(yè)知識、調(diào)解技能等方面的指導(dǎo)，他們在調(diào)解行業(yè)性較強(qiáng)的糾紛時更加得心應(yīng)手，調(diào)解效果得到大幅提高。

五、結(jié)語

人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)并不能一蹴而就，它是一個長期發(fā)展的過程。在矛盾多樣化、復(fù)雜化、尖銳化的今天，全國各地區(qū)在擁有更多的發(fā)展機(jī)遇的同時，各類矛盾糾紛也日趨突顯。新的形勢、新的矛盾需要人民調(diào)解員自身在觀念、機(jī)制、方法等諸多方面不斷深化，不斷拓展，以適應(yīng)時代發(fā)展的要求，化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定和諧。法院、司法行政機(jī)關(guān)等有關(guān)部門也應(yīng)積極探索和完善人民調(diào)解員管理、指導(dǎo)、培訓(xùn)等新機(jī)制。

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DF822

A

1673-1999（2012）10-0064-03

李勇（1985-），男，四川成都人，四川省成都市龍泉驛區(qū)司法局專職人民調(diào)解員，四川師范大學(xué)(四川成都610068）法學(xué)院2010級碩士研究生。

2012-03-11