張 博

隨著現(xiàn)代化信息技術(shù)的不斷提高，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)模不斷擴大，越來越多的人把網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系作為交流的主要手段，在網(wǎng)上購物、交友、聊天、工作、學(xué)習(xí)等等。然而，互聯(lián)網(wǎng)在帶給人們便利的同時，也催生出一系列的網(wǎng)絡(luò)危害，諸如個人隱私的泄漏，色情、低俗的網(wǎng)絡(luò)文化傳播，黑客、病毒的攻擊，各類不良信息、虛假廣告泛濫，一些不法言論也隨之而來，嚴(yán)重威脅到國家安全。

2012年第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告顯示，截至2011年12月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到5.13億，全年新增網(wǎng)民5 580萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到38.3%［1］?；ヂ?lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，一方面加快了國民經(jīng)濟的發(fā)展，推動了社會和科技水平的進步，另一方面也帶來諸多信息安全方面的問題，網(wǎng)絡(luò)信息侵權(quán)、信息滲透、信息污染乃至信息犯罪屢見不鮮。我國80%的網(wǎng)民年齡在35歲以下，其中80%的網(wǎng)民具有大專以上文憑［2］，而這些人又恰恰是社會建設(shè)的主力軍，如何為數(shù)億網(wǎng)民提供一個綠色、文明的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境是政府必須面對的新課題。要凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，讓互聯(lián)網(wǎng)信息更好地為人類發(fā)展服務(wù)，就必須對網(wǎng)絡(luò)信息進行監(jiān)管。

一、我國互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

（一）管制機構(gòu)眾多，權(quán)責(zé)不清

我國政府缺少一個統(tǒng)一的機構(gòu)來負責(zé)網(wǎng)絡(luò)管制工作，很多機構(gòu)都具有網(wǎng)絡(luò)管制的職能。從中央來看，很多部門都擁有網(wǎng)絡(luò)信息的管制權(quán)力，各類管制機構(gòu)的運行方式也非常復(fù)雜。1993年成立了國家經(jīng)濟信息化聯(lián)席會議，而后在1996年轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院經(jīng)濟信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，具有一定的網(wǎng)絡(luò)管制職能。1998年3月成立了信息產(chǎn)業(yè)部，把電子產(chǎn)業(yè)部與郵電部和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組都合并進來。至此信息產(chǎn)業(yè)部具有互聯(lián)網(wǎng)管理與經(jīng)營的權(quán)力，成為了網(wǎng)絡(luò)信息的主要管制機構(gòu)，具有對電信與信息服務(wù)市場進行監(jiān)管的權(quán)限［3］。

除了信息產(chǎn)業(yè)部外，我國還有另外一個重要的網(wǎng)絡(luò)信息管制機構(gòu)，就是成立于1991年1月的國務(wù)院新聞辦，它的主要職責(zé)是對網(wǎng)絡(luò)新聞和其它各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管制，從而與信息產(chǎn)業(yè)部形成了一定的分工，一個負責(zé)新聞和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管，一個負責(zé)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)與運行管理。當(dāng)然，兩者對網(wǎng)絡(luò)信息的管制都有一定的職責(zé)。

2011年5月，經(jīng)國務(wù)院同意，在國務(wù)院新聞辦公室加掛互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室牌子。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的主要職責(zé)包括：“落實互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設(shè)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，負責(zé)網(wǎng)絡(luò)新聞業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的審批和日常監(jiān)管，指導(dǎo)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)出版等網(wǎng)絡(luò)文化領(lǐng)域業(yè)務(wù)布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好網(wǎng)絡(luò)文化陣地建設(shè)的規(guī)劃和實施工作，負責(zé)重點新聞網(wǎng)站的規(guī)劃建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)網(wǎng)上宣傳工作，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站，指導(dǎo)有關(guān)部門督促電信運營企業(yè)、接入服務(wù)企業(yè)、域名注冊管理和服務(wù)機構(gòu)等做好域名注冊、互聯(lián)網(wǎng)地址(IP地址)分配、網(wǎng)站登記備案、接入等互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)管理工作，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)各地互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)部門開展工作?！保?］具體分析其職責(zé)，新聞文字類以前是由國務(wù)院新聞辦公室負責(zé)，影音的審發(fā)是由廣電局負責(zé)，游戲和出版類則是由文化部和新聞出版總署負責(zé)，而現(xiàn)在這些職責(zé)都統(tǒng)一納入到互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負責(zé)。這標(biāo)志著我國互聯(lián)網(wǎng)“政出多門”的管理體制得到一定程度的整合，針對網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管邁出了堅實的一步。

（二）管制法規(guī)缺乏權(quán)威性，標(biāo)準(zhǔn)模糊

立法是網(wǎng)絡(luò)信息管制的主要手段。為加強網(wǎng)絡(luò)信息管制，我國自1994年發(fā)布《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》以來，又陸續(xù)出臺了《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《電信條例》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》等60多部針對網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的法律法規(guī)，其中2000年9月頒布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》是一個基礎(chǔ)性文件［5］。

這些制度的建立為我國處理網(wǎng)絡(luò)信息的相關(guān)問題提供了大量的法律依據(jù)，另一方面，雖然建立了這么多的法律法規(guī)制度，但嚴(yán)格意義上的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的法律卻沒有。目前作為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管依據(jù)的《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》與《治安管理處罰法》的某些規(guī)定相沖突，以致在實際的執(zhí)行中經(jīng)常招致非議和質(zhì)疑。因此，現(xiàn)存這么多法律法規(guī)都存在著層次低、缺乏協(xié)調(diào)性的問題。

網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管制度不夠完善的另一個方面表現(xiàn)在，很多規(guī)章制度的界定不夠明確。比如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中的第十五條第七款，針對提到的淫穢色情信息沒有做明確的界定，從而在實際操作過程中不具有嚴(yán)格的操作性。

（三）管制過程政府強勢主導(dǎo)，社會參與有限

目前，網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管中政府的管制功能突出，而廣大網(wǎng)民和互聯(lián)網(wǎng)信息提供服務(wù)商參與度不高，處于被動狀態(tài)。監(jiān)管雖然需要權(quán)威性，但不一定非要由政府來出面，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的治理不應(yīng)只包含公共部門，也包括私人機構(gòu)。在這種政府機構(gòu)強勢主導(dǎo)下，整個監(jiān)管過程主要表現(xiàn)在政府單一控制，有關(guān)部門責(zé)任繁重，而網(wǎng)民和服務(wù)商的參與積極性不高。這種治理結(jié)構(gòu)性的失衡，將在很大程度上影響我國互聯(lián)網(wǎng)信息安全監(jiān)管的發(fā)展。

當(dāng)前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息安全主要分兩個主題進行探討，一個是著重探討網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)民個性化之間的矛盾，另一個著重探討信息監(jiān)管與個人隱私之間的矛盾，網(wǎng)絡(luò)“實名制”的實行過程中也涉及到這兩個問題。重點突出了網(wǎng)絡(luò)安全和信息監(jiān)管的必要性，但對網(wǎng)民個性化和個人隱私權(quán)方面的探討還有待加強。

（四）管制效果難以持續(xù)

在政府和廣大群眾的共同努力下，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)環(huán)境得到很大改善。但是，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的一個怪現(xiàn)象不容忽視，就是當(dāng)對某些問題加大管理力度時，很快此問題就會從網(wǎng)絡(luò)上消失，甚至一些網(wǎng)站都關(guān)閉整改，而一旦放松監(jiān)管力度，這些不良信息就雨后春筍般迅速冒出來?；ヂ?lián)網(wǎng)監(jiān)管長效機制的建設(shè)亟需加強，以打破這種“一抓就死、一放就亂”的模式［6］，從而保障我國網(wǎng)絡(luò)信息的安全。

二、網(wǎng)絡(luò)信息安全監(jiān)管任重道遠

我國網(wǎng)絡(luò)信息安全涉及到方方面面，甚至關(guān)涉到國家主權(quán)與社會穩(wěn)定，盡快完善監(jiān)管體系目前尤顯必要。

（一）完善行政手段，統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)

隨著社會發(fā)展與社會環(huán)境的復(fù)雜化，各種突發(fā)事件頻發(fā)，網(wǎng)絡(luò)安全事件亦如此。需要建立統(tǒng)一的專門進行互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息管制的機構(gòu)，賦予其充分的自主權(quán)力，實現(xiàn)管制機構(gòu)統(tǒng)一，盡量減少權(quán)力的沖突，充分做到令行禁止，化解突發(fā)風(fēng)險。同時組建智囊團，在機構(gòu)行使權(quán)力的過程中給予智力支持。智囊團隊人員應(yīng)由技術(shù)、經(jīng)濟、法律等方面的專家組成。

另外，其他各管制機構(gòu)應(yīng)盡量減少制定各部門的規(guī)章文件，將傳統(tǒng)的法律適用于互聯(lián)網(wǎng)，從而避免各部門形成“百花爭艷”的管理模式。當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，各種新問題爭相而來，可能導(dǎo)致傳統(tǒng)的法律法規(guī)無法適用這些新的情況，這就需要修訂或制定新的法律法規(guī)，最好是由一個部門來統(tǒng)一制定，以防止內(nèi)容重復(fù)和管理部門職責(zé)界限模糊等問題發(fā)生。

（二）完善法律手段，加強法制建設(shè)

從網(wǎng)絡(luò)立法現(xiàn)狀來看，我國現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)很多，但大部分都是由各部門制定的“條例”、“辦法”等，其特點是立法的層次較低，相互之間缺乏協(xié)調(diào)性，從而導(dǎo)致法律的權(quán)威性不夠，執(zhí)行不暢。因此，我國網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管立法應(yīng)考慮制定一部網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管法典，并制定各種具體的管制法律法規(guī)予以輔助，共同構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)管制法律體系。

從網(wǎng)絡(luò)立法形式來看，首先，制定一部網(wǎng)絡(luò)法典，權(quán)威而詳細地規(guī)定各類行為規(guī)范和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其次，在傳統(tǒng)的法律法規(guī)中嵌入有關(guān)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的規(guī)定。再次，制定與網(wǎng)絡(luò)法典配套的各種法律法規(guī)，對其做出實施細則，最終形成一套以網(wǎng)絡(luò)法典為核心，以傳統(tǒng)法律為補充，以部門規(guī)章為實施細則的完整的法律體系。

從網(wǎng)絡(luò)立法內(nèi)容來看，如何界定信息內(nèi)容是否違法是一個問題——哪些信息會危害國家安全，哪些信息是淫穢信息，哪些是垃圾信息等等。另一方面，界定主體的行為違法或犯罪責(zé)任所承擔(dān)的程度也是一個難題，例如制作、發(fā)布和傳播一些不良信息是違法行為，那么瀏覽、下載此類信息算不算違法行為？這些都是在制定法律法規(guī)時應(yīng)注意到的問題。

（三）政府主導(dǎo)監(jiān)管，社會組織和公眾積極參與

網(wǎng)絡(luò)的開放性決定了政府不可能對互聯(lián)網(wǎng)信息進行全方位的單獨治理，只有調(diào)動網(wǎng)絡(luò)中的不同主體積極參與到監(jiān)管治理中來，管制制度才能得以順利執(zhí)行。我國在2002年制訂了 《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》，2004年成立了 “違法和不良信息舉報中心”，說明政府在調(diào)動社會組織和公眾參與積極性方面在做努力，正逐漸形成一種互聯(lián)網(wǎng)信息多元主體的管制模式。另一方面，政府應(yīng)多借鑒國外的一些好的監(jiān)管模式，在網(wǎng)絡(luò)信息治理中盡可能減少一些不必要的管制，充分發(fā)揮多元主體的創(chuàng)新精神，以吸納更多的企業(yè)、非政府組織和社會公眾加入到網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管中來。

（四）增強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的可持續(xù)性

1.加強制度建設(shè)，完善監(jiān)管體系

我國已制定了很多關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的法律法規(guī)，就這些制度的內(nèi)容來看，主要管制范圍皆集中在新聞信息、電子公告、網(wǎng)絡(luò)出版等領(lǐng)域，主管部門也由原來的國務(wù)院新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)部、新聞出版總署以及文化部等幾個部門集中到國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。機構(gòu)上的統(tǒng)一更利于簡化辦事流程、提高辦事效率。此外，政府還專門成立了相關(guān)的舉報部門和監(jiān)管部門，以便及時處理出現(xiàn)的不良網(wǎng)站和信息。制度體系的建設(shè)在一定程度上遏制了不良信息的傳播，但是相關(guān)監(jiān)管制度體系仍存在很多漏洞，需要政府出臺更有力的、更具有協(xié)調(diào)性、權(quán)威性的法律法規(guī)，并形成長效機制。

2.加強技術(shù)監(jiān)管，調(diào)動電信運營商參與積極性

電信運營商是最了解網(wǎng)民、最直接和網(wǎng)民交流的人，政府在對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的過程中不應(yīng)僅把其看作是提供互聯(lián)網(wǎng)鏈接的角色，而應(yīng)調(diào)動其積極性，使其積極參與到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中來，在技術(shù)層面上加強對網(wǎng)絡(luò)不良信息的監(jiān)管、過濾和屏蔽，從而從源頭上杜絕不良信息的傳播。2004年9月，中國電信部門推出了“綠色上網(wǎng)服務(wù)”，深受廣大用戶的歡迎。此項業(yè)務(wù)主要是通過內(nèi)容過濾，禁止或限制用戶訪問黃色、暴力、反動等不良網(wǎng)絡(luò)信息，它利用互聯(lián)網(wǎng)控制技術(shù)來實現(xiàn)對用戶訪問內(nèi)容、時間、端口等的控制，從而為用戶提供一個健康、安全、文明的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。2012年4月，中國電信集團公司、中國移動通信集團公司、中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信集團有限公司三家基礎(chǔ)電信運營商企業(yè)負責(zé)人分別針對網(wǎng)絡(luò)謠言發(fā)表談話，表示堅決貫徹落實有關(guān)部門治理網(wǎng)絡(luò)謠言的部署安排，采取有效措施來遏制謠言的傳播，努力為網(wǎng)民提供優(yōu)質(zhì)、高效、安全的電信服務(wù)，營造文明健康網(wǎng)絡(luò)空間。社會信息化飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日新月異，政府應(yīng)該與各電信運營商建立長期的合作機制，為網(wǎng)民營造一個安全、健康、文明的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

3.加強宣傳教育，徹底切斷非法利益鏈條

一方面要加大宣傳力度，讓人們深切感受到網(wǎng)絡(luò)不良信息可能對自己和孩子帶來的危害，主動遠離不良信息。通過宣傳還能提高網(wǎng)民對維護網(wǎng)絡(luò)信息安全、凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的責(zé)任感，發(fā)現(xiàn)不良信息時能及時主動上報，長此以往會進一步壓縮利益鏈條的生存空間，從根本上解決“一抓就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。

另一方面，“一抓就死、一放就亂”的情形之所以會出現(xiàn)，歸根結(jié)底還是由于利益的驅(qū)使。每次互聯(lián)網(wǎng)信息整頓過后，很多人為利益鋌而走險，使暫時被割斷的非法利益鏈條很容易再次連接起來，這是網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管中最為棘手的問題。多方治理，提高利益鏈條的生存成本，壓縮其生存空間，使其在無法牟利或利潤微小的情況下主動放棄，這樣才可能徹底切斷非法利益鏈條。

互聯(lián)網(wǎng)已滲透到我國社會生活、政治經(jīng)濟、體育文化等各個領(lǐng)域，成為國家基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)不可分割的一部分，我國信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管也已經(jīng)有了一套相對成熟的模式，但由于起步較晚，相比發(fā)達國家的監(jiān)管模式來說還存在一些不足，管制機構(gòu)、制度建設(shè)和管理模式等都亟待完善。今后應(yīng)進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在確?；A(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上廣納群眾意見，調(diào)動網(wǎng)民和電信運營商的參與積極性，共同打造文明、健康、向上的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

[1]中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告[R].2012.

[2]彭章燕.信息安全呼喚有效監(jiān)管[J].中國電信業(yè)，2011（1）.

[3]任丙強.我國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管制的現(xiàn)狀及存在問題[J].信息網(wǎng)絡(luò)安全，2007（10）.

[4]國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室設(shè)立[DB/OL][2011-05-04].http：//www.ce.cn/xwzx/gsz/gdxw/201105/04/t20110504_22399182.shtml.

[5]秦穎慧，秦瀟.論網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律制度的完善[J].中共銀川市委黨校學(xué)報，2011（13）.

[6]孫龍，任丙強.當(dāng)前我國公眾網(wǎng)絡(luò)安全意識與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式創(chuàng)新研究[J].科學(xué)決策，2011（7）.