張 蕊

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東日照276826）

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的完善

張 蕊

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東日照276826）

農(nóng)民工問題是當(dāng)前我國的主要社會問題之一，其中關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題近幾年成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的跨區(qū)域便利轉(zhuǎn)移是對農(nóng)民工權(quán)益保障的維護(hù)，但是因?yàn)槿狈又贫?，統(tǒng)籌層次低等問題，導(dǎo)致我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。從我國目前的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合我國發(fā)展的國情和國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分析其中導(dǎo)致轉(zhuǎn)移困難的原因，以及我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的新機(jī)制，對于立法及相關(guān)實(shí)務(wù)領(lǐng)域有重要的指導(dǎo)意義。

農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；轉(zhuǎn)移接續(xù)；屬地化

我國擁有龐大的農(nóng)民工群體，他們是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐漸形成的一個特殊群體，從我國目前來看，我國農(nóng)民工的人數(shù)已經(jīng)超過1．2億。對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)是當(dāng)前社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)也是維護(hù)我國社會穩(wěn)定的關(guān)鍵和重要環(huán)節(jié)。雖然我國社會保障體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸趨于完善，但針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在較多問題亟待解決。其中關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題一直是制約農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)僅占總農(nóng)民工人數(shù)的15%左右。一些地方為了推動農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，先后實(shí)施了一系列政策措施，例如浙江省的低門檻、低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民工社會保險(xiǎn)；北京市的“仿城?！鞭r(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)措施；重慶的個人賬戶農(nóng)民工保險(xiǎn)制度等。這些措施在一定程度上解決了一部分農(nóng)民工的社會保障問題，但對大多數(shù)農(nóng)民工而言并未起到保護(hù)作用，農(nóng)民工退保的問題也日漸突顯。

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，用人單位按照我國現(xiàn)行的勞動保障法為其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。當(dāng)農(nóng)民工和用人單位解除勞務(wù)關(guān)系后，用人單位將不再承擔(dān)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，當(dāng)農(nóng)民工在新的單位就業(yè)，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系就需要轉(zhuǎn)移接續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的持續(xù)性發(fā)展。農(nóng)民工是流動性較強(qiáng)的群體，沒有完善的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度對其自身養(yǎng)老保險(xiǎn)的既得利益是極為不利的。因此，如何解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題是當(dāng)前保險(xiǎn)制度改革和發(fā)展的重點(diǎn)。

一、我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的問題

從我國農(nóng)民工的發(fā)展情況來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展起步較晚，發(fā)展較為緩慢。雖然我國相繼出臺了許多針對農(nóng)民工的社會保障政策，但這些政策在執(zhí)行過程中面臨著較大的難題，實(shí)際實(shí)施效果并不明顯。總結(jié)起來，筆者認(rèn)為我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要存在著同城繳費(fèi)時間門檻過高、轉(zhuǎn)移接續(xù)難、用工單位經(jīng)濟(jì)利益和義務(wù)的矛盾、農(nóng)民工保險(xiǎn)意思薄弱等，其中轉(zhuǎn)移接續(xù)問題是當(dāng)前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中最為突出的問題。雖然在我國相關(guān)的政策法規(guī)中規(guī)定了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移和接續(xù)辦法，但是在實(shí)際中卻存在著難以執(zhí)行的問題。就全國范圍來看，理論上應(yīng)該辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)的農(nóng)民工人數(shù)居高不下，而實(shí)際能夠辦理的人數(shù)卻極少。并且我國現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的相關(guān)規(guī)定僅限于省內(nèi)轉(zhuǎn)移和個人賬戶部分的轉(zhuǎn)移，這對流動性極大的農(nóng)民工來說無疑毫無用處，甚至還增加了他們退保的決心。有的地方針對地方的流動問題制定了相關(guān)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但這只是小地方上的辦法，只具有所在地的法律效力，無法從根本上解決我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。有的地區(qū)為了減少當(dāng)?shù)厣鐣y(tǒng)籌資金帶來的壓力，對外來農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)立了各種限制，將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)入成本大大提高，最終導(dǎo)致了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)困境。

二、阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的原因

（一）各地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一

我國各個地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展情況和財(cái)政情況，在國家現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)下，制定了針對地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全國性的政策法規(guī)只是對轉(zhuǎn)移接續(xù)問題作了框架性和原則性的規(guī)定，還沒有出臺具體的可操作的規(guī)章制度，因此，在這樣的情況下必然會出現(xiàn)各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一的問題。地方性的轉(zhuǎn)移接續(xù)缺乏權(quán)威性，不能從根本上解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。各個地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一的原因是多方面的，首先在于國家沒有明確的具體操作規(guī)范和政策依據(jù)，缺乏統(tǒng)一性指標(biāo)；其次是我國各個城市、地區(qū)制定了不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保模式，參保模式多種多樣，保險(xiǎn)內(nèi)容多元化，在費(fèi)率和待遇上各不相同、互不承認(rèn)，從而使得地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)極為困難。除此以外，個人賬戶的規(guī)模和繳費(fèi)年限的計(jì)算也是影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的重要因素。

就我國目前發(fā)展情況來看，北京、上海、成都等地設(shè)計(jì)了針對外來務(wù)工人員的社會保障制度。由用工單位和農(nóng)民工共同籌集資金，地方政府集中管理，針對每個農(nóng)民工設(shè)立賬戶、專款專用，從理論上來看，各地制度差異不大，但實(shí)際操作不盡相同，有的是單項(xiàng)保險(xiǎn)、有的是綜合保險(xiǎn)。而且這些制度不是全國范圍內(nèi)才有，各個地區(qū)之間的差異性很大。制度上的巨大差異使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)面臨較大困難。

（二）現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定缺乏可操作性

農(nóng)民工是流動性非常大的群體，他們在全國各地打工，普遍具有復(fù)雜的工作經(jīng)歷，因?yàn)楣ぷ鲉挝坏牟煌诓煌某鞘袇⑴c不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于各地管理系統(tǒng)的具體要求不同，常出現(xiàn)無法記錄農(nóng)民工參保信息的情況，導(dǎo)致農(nóng)民工無法及時辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系確認(rèn)手續(xù)。從我國目前發(fā)展情況來看，還沒有全國統(tǒng)籌的聯(lián)網(wǎng)參保信息，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移只能依靠人工，費(fèi)時費(fèi)力；還有的農(nóng)民工因?yàn)椴涣私飧鞯氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)的辦理程序，遲遲未去相關(guān)部門辦理，最終導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)失效。正是因?yàn)檗D(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定中缺乏可操作性，使得現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作流程缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各地的實(shí)際操作不盡相同使得相關(guān)手續(xù)的辦理流程變得復(fù)雜，影響了轉(zhuǎn)移接續(xù)的成功辦理。

（三）屬地化分割與養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)

我國實(shí)行的是屬地化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即在整體框架和思想核心與中央政策不矛盾的前提下，各個地區(qū)擁有自己具體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。屬地化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有以下特點(diǎn)：首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低。一般而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次僅停留在縣市級的統(tǒng)籌上，集中到省級統(tǒng)籌的寥寥無幾，從而使得各地在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例、基數(shù)以及管理體制上千差萬別；其次，因?yàn)閷俚鼗指?，使得各個地區(qū)追逐地方利益的特點(diǎn)突顯出來，維護(hù)本地人口養(yǎng)老保險(xiǎn)資源的現(xiàn)象明顯、排外心理較強(qiáng)、地方保護(hù)主義極容易突顯出來。面對外來農(nóng)民工，地方政府為了保證本地保險(xiǎn)資源不被侵占的情況下，會設(shè)立一些排斥性條款，限制保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移，從而保證本地養(yǎng)老保險(xiǎn)資源的最大化。

（四）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是指我國城市和農(nóng)村地區(qū)的分化格局，我國的社會保障制度也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，作為社會保障制度下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也具有鮮明的二元特征。由于城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)在本質(zhì)上具有差異性，其在資金籌集方式、繳費(fèi)方式、養(yǎng)老金給付等方面具有明顯的不同，因此在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市養(yǎng)老保險(xiǎn)之間缺乏有效地銜接方式，使得長期在外打工的農(nóng)民工返鄉(xiāng)后難以滿足農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件，因此阻礙了其養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

在上述因素的影響下，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移受到了極大的限制。而養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難導(dǎo)致農(nóng)民工參保又退保，參保的熱情和積極性明顯下降，大大降低了我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和保障水平。它削弱了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，也造成農(nóng)民工對現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任度下降，影響其積極性。另外農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題還阻礙了勞動力的流動，限制了我國城鄉(xiāng)勞動力一體化的進(jìn)程。

三、完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的建議

我國的社會保障體系構(gòu)建發(fā)展起步較晚，相比西歐國家還是明顯滯后的，因此在我國社會保障體系的建立過程中應(yīng)該充分借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際發(fā)展情況，探索具有我國特色的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。歐盟各成員國由于不同的國情，其社會保障制度也具有明顯的屬地化特征，但是其跨國流動人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作做得較好，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)。歐盟采用的公民資格制度和工作地主義，筆者認(rèn)為非常值得我國借鑒，所謂公民資格制度就是指在不同區(qū)域間流動的人口具有其在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會等多方面的權(quán)力；工作地主義主要是指以工作地未連接地的管理規(guī)范，制定相關(guān)轉(zhuǎn)移規(guī)定。歐盟所采用公民資格制度和工作地原則有效地消除了養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和養(yǎng)老金便攜損失的兩大重要因素：養(yǎng)老金計(jì)算損失和最低繳費(fèi)年限限制。歐盟的實(shí)踐表明在一定地協(xié)調(diào)方式下，可以有效地保障勞動力的自由流動。筆者認(rèn)為要完善我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，筆者認(rèn)為可以通過以下途徑著手：

一）工作地繳費(fèi)

工作地繳費(fèi)原則借鑒歐盟的工作地主義原則，主要是指農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)根據(jù)自己的工作所在地來選擇，也就是說農(nóng)民工在哪里工作就參加哪里的保險(xiǎn)，并且同一時間只能參加一個地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。相關(guān)應(yīng)用法律法規(guī)以當(dāng)?shù)氐囊?guī)定為主，其繳費(fèi)地點(diǎn)也在工作所在地。首先，這樣有利于化解農(nóng)民工的社會風(fēng)險(xiǎn)，方便農(nóng)民工參保，從而有利于社會保障制度的完善；其次，就地參保的方式簡化了農(nóng)民工參保的過程；另外，就地參保有利于就近處理保險(xiǎn)糾紛問題；最后，工作地參保也能夠在一定程度上避免農(nóng)民工內(nèi)部的分割，減小地區(qū)歧視。

（二）參保期限累積制度

無法完成養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，其中一個重要原因便是養(yǎng)老保險(xiǎn)參保期限的累積困難。另外，要實(shí)現(xiàn)工作地繳費(fèi)原則，就必須有一套完善的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度與之對應(yīng)，要將不同地區(qū)的繳費(fèi)年限進(jìn)行累計(jì)計(jì)算，才能達(dá)到減少便攜性損失的目的。當(dāng)農(nóng)民工的工作地發(fā)生變化時，其養(yǎng)老關(guān)系也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)入新的工作地。在參保期限累積制度下，農(nóng)民工只需要出示原工作地的繳費(fèi)記錄和參保證明就能夠使其轉(zhuǎn)入新工作地的養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)年限的累積計(jì)算。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的累積

養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的累積支付主要需要對不同地區(qū)的農(nóng)民工養(yǎng)老金進(jìn)行保值增值，匯總到農(nóng)民工的養(yǎng)老地，避免不同地區(qū)不同標(biāo)準(zhǔn)帶來的無法接續(xù)的難題。首先需要做到農(nóng)民工個人賬戶資金的累積和支付；其次是要統(tǒng)籌賬戶基金的累積和支付方式。

（四）建立統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏明確的法律法規(guī)和政策依據(jù)，而全國性的操作性指導(dǎo)政策對農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)具有重要意義。我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度呈現(xiàn)出比較混亂的格局，各地的差異性較大，缺乏統(tǒng)一的管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次也較低，僅局限于縣市級。為此，應(yīng)該建立統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確立相關(guān)法律法規(guī)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。

綜上所述，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題是完善我國社會保障體系的重要內(nèi)容之一。我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)現(xiàn)狀不盡如人意，相信在未來隨著相關(guān)法律法規(guī)和政策的確立，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題會得到解決。

［1］韋樟清．中國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度研究［D］．福州：福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009．

［2］張東明，楊君，劉松華．農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制探討［J］．中國財(cái)政，2010，（5）．

［3］金明珠．加快提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的路徑探索［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2009，（26）．

［4］范獻(xiàn)亮．論中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式［A］．山東省保險(xiǎn)學(xué)會．2008年“改革·創(chuàng)新·提高保險(xiǎn)競爭力”主題征文頒獎儀式暨學(xué)術(shù)報(bào)告會論文集［C］．濟(jì)南：山東省保險(xiǎn)學(xué)會，2008．

［5］駱忠學(xué)．對實(shí)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度重大意義的一點(diǎn)認(rèn)識［J］．陜西老年學(xué)通訊，2011，（3）．

張蕊（1986－），女，曲阜師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)2010級碩士研究生，主要從事法理學(xué)研究。