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        把握特區(qū)擴(kuò)圍機(jī)遇,推進(jìn)汕頭發(fā)展上新臺階

        2012-08-15 00:45:22楊玉民
        關(guān)鍵詞:發(fā)展

        楊玉民

        (中共汕頭市委黨校,廣東汕頭,515041)

        國務(wù)院正式批準(zhǔn)汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍從2011年5月1日起擴(kuò)大到全市,這無疑為汕頭的新一輪騰飛和跨越式發(fā)展注入新的動力。并同意汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)揮在改革開放中“窗口”和“試驗(yàn)田”作用。[1]新形勢下的汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)自身建設(shè)與發(fā)展如何在新的起點(diǎn)與平臺上更上一層樓,以此談一些看法。

        一、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

        汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)于1981年11月經(jīng)中央政府批準(zhǔn)設(shè)立,從1.6平方公里起步,先后經(jīng)過三次擴(kuò)圍。1984年11月擴(kuò)大到52.6平方公里;1991年11月再次擴(kuò)大到234平方公里,約占全市總面積的1/9;從2011年5月1日起擴(kuò)大到全市,含龍湖區(qū)、金平區(qū)、濠江區(qū)、潮陽區(qū)、潮南區(qū)、澄海區(qū)、南澳縣“六區(qū)一縣”,面積2064平方公里,擴(kuò)大了近9倍。汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30年來,全市地區(qū)生產(chǎn)總值增長33.5倍,年均遞增13%;地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長49.6倍,年均遞增14.6%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均實(shí)際增長7.9%,農(nóng)民人均純收入年均實(shí)際增長5.4%,逐步形成多種所有制經(jīng)濟(jì)并存競相發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局,初步建立起與特區(qū)外向型發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制??偟膩碚f,特區(qū)和整個汕頭市的發(fā)展是一個梯度推進(jìn)的發(fā)展進(jìn)程,特區(qū)外產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市功能的進(jìn)一步完善,公共服務(wù)水平都有了一個比較顯著的變化。[2]

        二、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到全市的意義和作用

        (一)擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)地域空間,有利于把特區(qū)內(nèi)外作為一個整體進(jìn)行規(guī)劃和管理

        始自1981年的汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)現(xiàn)位于中心城區(qū)的核心部分,面積僅占全市總面積的1/9左右,中心城區(qū)一城兩制(占龍湖區(qū)1/2面積的外砂鎮(zhèn)和新溪鎮(zhèn)、占濠江區(qū)1/2面積的原河浦片區(qū)為非特區(qū)),另外,澄海區(qū)、潮陽區(qū)、潮南區(qū)和南澳縣不在特區(qū)范圍。由于原來的經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市規(guī)劃條例、總體規(guī)劃只覆蓋中心城區(qū),外圍區(qū)縣的規(guī)劃管理相對獨(dú)立,缺乏地方法律依據(jù)和規(guī)劃依據(jù),規(guī)劃管理層次、管理水平相對較低,一定程度上影響了全市經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)至全市,為汕頭擴(kuò)大城市空間,做大城市框架和格局提供重要機(jī)遇,有助于加快推進(jìn)特區(qū)內(nèi)外空間布局的融合,建立特區(qū)內(nèi)外一體化的管理體制、政策法規(guī)和公共服務(wù)體系,破除影響一體化的體制機(jī)制障礙,使汕頭特區(qū)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)。

        (二)統(tǒng)一特區(qū)邊界與行政區(qū)劃邊界,有利于進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

        汕頭特區(qū)的一個顯著特點(diǎn)是帶著大片農(nóng)村,人口密度高達(dá)2224人/平方公里,人均土地面積只有0.67畝。在特區(qū)邊界與行政區(qū)劃邊界分界的狀態(tài)下,由于特區(qū)內(nèi)外適用不同的體制制度,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯。經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)至全市,可以在特區(qū)邊界與行政區(qū)劃合一的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)特區(qū)管理與市政管理的統(tǒng)一。一方面可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加快城市化進(jìn)程,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化上先行先試,把城市化的內(nèi)涵擴(kuò)展到包括農(nóng)村在內(nèi)的區(qū)域體系之中,實(shí)現(xiàn)全市域城市化;另一方面可以通過工業(yè)園區(qū)、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的延伸,使汕頭實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從城鄉(xiāng)脫節(jié)到城鄉(xiāng)互動,從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割到分工協(xié)作密切聯(lián)系,真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

        (三)延伸汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍,有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間布局調(diào)整

        目前汕頭市的紡織服裝、化工塑料、食品醫(yī)藥、工藝玩具、印刷包裝和音像制品等支柱產(chǎn)業(yè),廈深鐵路汕頭段、廣澳港區(qū)、粵東煤炭中轉(zhuǎn)基地、華能海門電廠等對粵東及海西經(jīng)濟(jì)區(qū)南翼地區(qū)都具有巨大輻射帶動作用的重大項(xiàng)目,以及東海岸新城、濠江新城、南部沿海產(chǎn)業(yè)新城等新一輪城市發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域均集中在特區(qū)外的區(qū)域,無法享受到特區(qū)的優(yōu)惠政策,影響了全市經(jīng)濟(jì)社會整體的發(fā)展后勁。因此,經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)至全市,不僅可以將位于特區(qū)內(nèi)外的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加有利條件,還可以更好地優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺,增強(qiáng)特區(qū)對周邊地區(qū)的輻射力度,進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域中心城市地位。

        (四)統(tǒng)一特區(qū)內(nèi)外法律法規(guī),有利于突破“一市兩法”困局

        汕頭擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán),“特區(qū)立法權(quán)”可以制訂先行性、試驗(yàn)性的特區(qū)條例,但是這種條例只限于在汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施,特區(qū)外不能適用。“較大市立法權(quán)”可制訂通行全市六區(qū)一縣的地方法規(guī),但必須與廣東省、國家立法保持一致。兩種立法權(quán)在功能、權(quán)限和適用范圍上都存在較大差異,由此產(chǎn)生了汕頭市特區(qū)內(nèi)外適用法律、法規(guī)不統(tǒng)一、“一市兩法”的矛盾。經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)至全市,能夠使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)適應(yīng)范圍擴(kuò)大,從根本上消除汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)外在法律適用上不一致的問題,改變“一市兩法”局面,實(shí)現(xiàn)特區(qū)內(nèi)外的法律法規(guī)、體制機(jī)制的一體化,有利于把汕頭改革開放的成果以法規(guī)的形式固定下來。

        (五)擴(kuò)展交流合作平臺與功能,有助于汕臺交流合作的進(jìn)一步開展

        汕頭地處臺灣海峽西岸,是廣東省距離臺灣最近的城市,也是大陸離臺灣南部最近的城市之一。汕頭是臺灣南部同胞的重要祖籍地,在臺灣的潮汕籍鄉(xiāng)親達(dá)80人,其中汕頭籍有30萬人,遍布全島,共設(shè)有潮汕同鄉(xiāng)會40多個。臺資在汕頭市外來投資中僅次于港資居第二位,臺灣一直是粵東地區(qū)最大的進(jìn)口來源地之一。汕頭港是離臺灣高雄港最近的國家沿海主要港口,是國家首批63個對臺直航港口之一。目前,廣東省委、省政府決定在汕頭率先建設(shè)粵臺經(jīng)貿(mào)合作試驗(yàn)園區(qū),在粵臺合作各方面先行先試。同時,支持南澳向國家申報(bào)建設(shè)廣東海峽兩岸合作實(shí)驗(yàn)區(qū)。因此,特區(qū)范圍擴(kuò)大到全市,汕頭可以進(jìn)一步創(chuàng)新政策、創(chuàng)新體制,用好用足對臺優(yōu)勢,提升汕頭對臺城市服務(wù)的功能,為深化海峽兩岸南部的合作交流和促進(jìn)粵臺合作創(chuàng)造良好條件,為祖國統(tǒng)一大業(yè)做出積極貢獻(xiàn)。[2]

        三、汕頭特區(qū)擴(kuò)圍后汕頭發(fā)展的對策及建議

        擴(kuò)容后的經(jīng)濟(jì)特區(qū)將在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展”方面獲得新動力。特區(qū)擴(kuò)容為解決城鄉(xiāng)管理一體化、推進(jìn)公共服務(wù)均等化、縮小內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距提供了政策空間。針對汕頭市特區(qū)擴(kuò)圍的機(jī)遇,探索出一條適合汕頭重新發(fā)展的道路。鑒于此,筆者提出推動汕頭發(fā)展上新臺階的一些建議和思考。

        (一)著力推動特區(qū)立法權(quán)覆蓋全市

        經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)至全市后,特區(qū)立法權(quán)適用范圍也擴(kuò)大至全市。這不僅解決了“一市兩法”問題,也讓汕頭充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán),推動汕頭改革創(chuàng)新先行先試創(chuàng)造了良好的條件。當(dāng)務(wù)之急是對現(xiàn)行特區(qū)內(nèi)外法規(guī)、規(guī)章和政策性文件進(jìn)行甄別、評估、清理,區(qū)分具體情況做出修改、廢止或保留以及整合的決定,做好法律法規(guī)銜接問題,真正把特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為特區(qū)發(fā)展優(yōu)勢,為汕頭的科學(xué)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境和有力的法律制度保障。[2]

        (二)著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

        進(jìn)一步增強(qiáng)特區(qū)意識,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)在體制機(jī)制創(chuàng)新方面的試驗(yàn)區(qū)作用,加快和深化體制機(jī)制改革,推動汕頭經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展再上新臺階。

        一是推進(jìn)行政管理體制改革。在實(shí)施濠江區(qū)行政管理體制改革基礎(chǔ)上,探索符合汕頭市實(shí)際的大部門體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改善提升政務(wù)環(huán)境,把汕頭打造成為全國辦事效率最高、服務(wù)質(zhì)量最好的區(qū)域之一。

        二是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。努力做到優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),推進(jìn)公共服務(wù)政府采購,建立多元化的基本公共服務(wù)供給制度,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋,滿足人民群眾的基本公共服務(wù)需求。

        三是推進(jìn)投融資體制改革。利用財(cái)政杠桿、金融手段,引入市場競爭機(jī)制和資本運(yùn)營理念,把各種有形資源、無形資源和社會資金整合起來。抓緊建立若干個投融資平臺,整合盤活城市各種優(yōu)質(zhì)資源。

        四是推進(jìn)社會管理體制改革。整合基層行政資源和社會力量,推動“政社分開”,構(gòu)建“大綜治維穩(wěn)”、“大綜合執(zhí)法”、“大公共事業(yè)”和“大服務(wù)”工作格局。[2]

        (三)著力加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

        大力實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略,打通城鄉(xiāng)融合的制度通道,解決城鄉(xiāng)二元分割問題,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。

        一是創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃理念。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃對汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)的定位和要求,推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃“四規(guī)融合”,實(shí)現(xiàn)全市發(fā)展規(guī)劃一體化,推動汕頭又好又快發(fā)展。

        二是創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制模式。依據(jù)汕頭市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃,盡快開展新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃修編,一步到位盡快把規(guī)劃覆蓋到全市城鄉(xiāng),完善特區(qū)外區(qū)域的城市功能。加快新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,做好土地利用規(guī)劃的調(diào)整,提高土地集約利用率和土地單位面積產(chǎn)出,走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展道路。

        三是創(chuàng)新區(qū)縣發(fā)展理念。各區(qū)縣在“十二五”規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,在更大格局、更長遠(yuǎn)目標(biāo)、更高層次上謀劃納入特區(qū)范圍后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新思路和新措施,使發(fā)展理念、規(guī)劃布局等方面適應(yīng)特區(qū)發(fā)展建設(shè)的要求。[2]

        (四)構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通及公交體系,把城鄉(xiāng)發(fā)展為一體化

        其一,基礎(chǔ)建設(shè)統(tǒng)籌,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體支撐系統(tǒng)。根據(jù)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的要求,先期啟動城市快速環(huán)路的建設(shè),其中,中心城區(qū)通過調(diào)整收費(fèi)口設(shè)置,利用深汕高速公路市區(qū)段為東半環(huán),西半環(huán)利用河浦大道、架設(shè)牛田洋大橋,從汕潮邊界穿越往北與東半環(huán)相接形成快速內(nèi)環(huán)。

        考慮324國道沿線城鄉(xiāng)的蔓延發(fā)展,從提高過境交通能力,改善沿線城鄉(xiāng)生活環(huán)境的角度出發(fā),努力爭取上級交通部門的支持324國道改線,改變夾國道發(fā)展的城鎮(zhèn)初級形態(tài),完善沿線各城鎮(zhèn)的路網(wǎng)系統(tǒng)。新324國道選線應(yīng)從城市邊沿穿越,原324國道改造為城市道路,使之真正成為民營經(jīng)濟(jì)軸。

        其二,發(fā)展城鄉(xiāng)公交,把城鄉(xiāng)發(fā)展為一體化。改善農(nóng)村客運(yùn)的道路通行條件。按照“路、站、運(yùn)”一體化的原則,將“村村通客車”工程與公路建設(shè)工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收,共同使用建設(shè)資金,實(shí)現(xiàn)資源有效配置和路、站、線、車的合理布局;加大對村道安全保障設(shè)施資金的投入,各級政府財(cái)政要建立專項(xiàng)資金予以補(bǔ)助,保證農(nóng)村道路交通安全保障設(shè)施的所需建設(shè)資金。切實(shí)做到交通安全保障設(shè)施與農(nóng)村公路同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。

        汕頭2011年至少新增300部公共汽車,加快推進(jìn)澄海、潮陽、潮南和南澳公交服務(wù)與中心城區(qū)對接。

        其三,中心鎮(zhèn)發(fā)展輕軌,把城鄉(xiāng)發(fā)展為一體化。建立以城市為核心的綜合交通規(guī)劃體系。結(jié)合城際、城鄉(xiāng)、市區(qū)三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)與交通需求,構(gòu)建三大區(qū)域間快速、多模式、個性化的交通出行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。所以建議:“以汕頭市區(qū)為交通中心發(fā)展輕軌連接各中心鎮(zhèn),把澄海、中心城區(qū)與潮陽、潮南貫串起來,使組團(tuán)聯(lián)系更密切,城鄉(xiāng)聯(lián)系的更便捷。把城鄉(xiāng)發(fā)展為一體化?!笨焖俚慕煌ňW(wǎng)絡(luò)會減輕汕頭市中心區(qū)居住壓力,有利于減緩汕頭中心區(qū)房價格上漲。

        (五)全面提升對內(nèi)對外開放水平

        近年來汕頭經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后,原因之一就是,隨著全國各地全方位、多層次、高水平的對外開放,汕頭對外對內(nèi)開放的優(yōu)勢逐漸喪失,汕頭開放水平已相對落后于其他地方。汕頭要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的被動局面,必須抓住特區(qū)擴(kuò)圍這一機(jī)遇,充分發(fā)揮特區(qū)在改革開放中先行一步、已對國際慣例相對熟悉、積累了很多應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢,充分發(fā)揮特區(qū)、港口、商貿(mào)、區(qū)位等綜合優(yōu)勢,不斷鞏固和拓展開放領(lǐng)域和空間,全面提高開放合作水平,以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新,把“引進(jìn)來”和“走出去”更好結(jié)合起來,擴(kuò)大開放領(lǐng)域,提高開放質(zhì)量,創(chuàng)新外貿(mào)增長方式、優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu),創(chuàng)新利用外資方式、優(yōu)化利用外資結(jié)構(gòu),創(chuàng)新對外投資和合作方式、加大實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略力度,形成經(jīng)濟(jì)全球化條件下參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢,提高開放型經(jīng)濟(jì)水平。[3]

        (六)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展

        汕頭經(jīng)過一段時期的產(chǎn)業(yè)培育,民營企業(yè)長足發(fā)展,產(chǎn)業(yè)特色逐步形成,產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。從城市功能的戰(zhàn)略性優(yōu)化和推動產(chǎn)業(yè)再發(fā)展的角度考慮,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌勢在必行。

        第一,功能分擔(dān),優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局。要打破工業(yè)均衡發(fā)展的格局,促進(jìn)中心城區(qū)北岸產(chǎn)業(yè)退二進(jìn)三,重點(diǎn)完善生產(chǎn)性和生活性服務(wù)功能;南岸在發(fā)展港口、引導(dǎo)工業(yè)集聚的同時,強(qiáng)化旅游度假、體育休閑、文化教育和生態(tài)居住功能。外圍三區(qū)在原有工業(yè)門類基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)化特色、壯大規(guī)模,實(shí)現(xiàn)升級換代;南澳縣宜重點(diǎn)發(fā)展旅游、清潔能源和對臺合作。

        第二,分類集聚,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群生成。各區(qū)(縣)要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚方面的積極作用,挖掘和引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)分類集中布局。在充分調(diào)動各區(qū)(縣)積極性的同時,要創(chuàng)新體制機(jī)制,發(fā)揮市級統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局的作用,使建設(shè)項(xiàng)目在服從城市規(guī)劃安排的同時,仍體現(xiàn)各區(qū)(縣)招商引資的財(cái)稅貢獻(xiàn),避免各區(qū)(縣)同構(gòu)發(fā)展和無序競爭。對上市企業(yè)和有可能上市的企業(yè)予以適當(dāng)傾斜,使汕頭固有的工業(yè)企業(yè)得以做強(qiáng)做大。

        積極引導(dǎo)潮陽、潮南、澄海等“三合一”生產(chǎn)企業(yè)向園區(qū)集聚,提供產(chǎn)業(yè)升級的空間,同時,在產(chǎn)業(yè)集聚和升級的過程中淘汰一些環(huán)境影響大的落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè),切實(shí)保護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的自然環(huán)境。

        預(yù)留發(fā)展空間,避免零敲碎打,以積極引進(jìn)高端產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)汕頭工業(yè)的跨越式發(fā)展。[4]

        [1] 佘慧.汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到汕頭全市[EB/OL].(2011-04-08).http://nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-04/ 08/content_22463273.htm.

        [2] 輕寒.新形勢下汕頭特區(qū)擴(kuò)圍對策探析[EB/OL].(1998-04-07).http://www.dahuawang.com/bbs/showtopic-7305.aspx.

        [3] 鄭良澤.對特區(qū)擴(kuò)圍后汕頭發(fā)展的幾點(diǎn)思考[N].汕頭日報(bào),2011-10-17(3).

        [4] 黃錦林.加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 促進(jìn)大汕頭一體化發(fā)展[EB/OL].(2011-07-10).http://www.ydtz.com/news/shownews.asp? id=38065.

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