王昆侖

（蚌埠學(xué)院，安徽蚌埠，233030）

由于以往城鄉(xiāng)分化的問題長期得不到解決，加上當(dāng)前城市內(nèi)部分化日益嚴(yán)重，導(dǎo)致了皖北農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢，障礙重重。B市是地處于安徽省北部的中等城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高。由于戶籍制度等具體制度基礎(chǔ)上形成的身份阻隔，使得流入B市的農(nóng)民的城市融入過程艱難。目前，雖然B市的城鄉(xiāng)戶籍管制已經(jīng)明顯放松，但以往那種農(nóng)民與市民相區(qū)別的社會保障措施，在改革中逐漸演變成了城市內(nèi)部分化的社會保障措施。以往的市民特權(quán)基本上被單位特權(quán)所取代，沒有單位依托的進(jìn)城農(nóng)民尤其是新生代農(nóng)村流動人口同樣被“邊緣化”、“村落化”。

一、皖北農(nóng)民市民化的困境

（一）城市戶口對農(nóng)民工沒有吸引力

2010年，B市公安局制定了放寬戶籍管理制度的6項(xiàng)措施，其中，有3項(xiàng)措施與農(nóng)民工能否在城市落戶直接相關(guān)。第一，對于獲得高級工、技師、高級技師職稱的農(nóng)民工，以及獲得市級以上勞動模范、先進(jìn)工作者榮譽(yù)稱號的農(nóng)民工等，在城市就業(yè)居住的，本人及其家庭成員可根據(jù)自愿在城市落戶。第二，農(nóng)民工在購買了商品房（含住宅、商業(yè)用房和二手房），本人及其家庭成員可根據(jù)自愿在城市落戶。第三，農(nóng)民工在本市范圍內(nèi)有“合法固定住所”①“合法固定住所”包括擁有《房屋所有權(quán)證》、《土地使用證》等，以及黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位提供或租賃給本單位員工常年（一年以上）使用的公有住房。的，可自愿辦理落戶。［1］但是，由于多數(shù)農(nóng)民工的文化、技術(shù)水平有限，他們在城市的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也十分有限，因而難以進(jìn)入城市主流勞動力市場。被排斥在城市主流勞動力市場之外的農(nóng)民工，難以獲得相應(yīng)的職稱、榮譽(yù)稱號，難以取得“合法固定住所”，也難以在城市購買商品房?？梢哉f，農(nóng)民工在B市落戶的門檻依然很高。并且，由于城市內(nèi)

部分化的社會保障措施，農(nóng)民即便在城市落戶，落戶之后可以享受到的福利與保障也十分有限。因此，B市所謂的“放寬戶籍管理”主要還是以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的，而對農(nóng)民工的城市融入缺乏關(guān)注。過高的落戶門檻，加上落戶以后的社會保障需求依然得不到滿足，導(dǎo)致了B市城市戶口對農(nóng)民工沒有吸引力。

個案1：WJ，男，漢族，33歲，高中畢業(yè)。

開廢品收購站的WJ，2009年在B市買了一套商品房。按照B市目前的戶籍政策，只要購買了商品房或者有合法住處的農(nóng)民工，可以將戶口遷到城市。但WJ并不打算將戶口遷到城市。

WJ：遷戶口對我來說一點(diǎn)用沒有，又沒有保障，唯一的用處是小孩上學(xué)，小孩上小學(xué)時交了800元贊助費(fèi)，那學(xué)校不好。其他像實(shí)驗(yàn)小學(xué)、慕遠(yuǎn)學(xué)校那樣的好學(xué)校，即使是城市戶口，沒有關(guān)系的話，花錢也進(jìn)不去。

個案2：WDJ，女，漢族，26歲，初中畢業(yè)。

WDJ進(jìn)城之后，從事的都是營業(yè)員、服務(wù)員之類的工作，戶口對她的求職曾經(jīng)產(chǎn)生過影響，但后來影響越來越小了。

WDJ：一開始很想把戶口遷過來，當(dāng)時不管什么工作，都經(jīng)常寫“高中畢業(yè)、本市戶口”，當(dāng)時想讓我阿姨辦戶口時把我?guī)н^來，但是阿姨不愿意（2003年，WDJ的阿姨正在辦戶口遷入的事情，可以以收養(yǎng)的名義帶一個孩子進(jìn)城落戶，阿姨的獨(dú)生子因?yàn)樯蠈W(xué)，早前已經(jīng)買了城市戶口，所以WDJ請阿姨幫忙，想把戶口轉(zhuǎn)到城市），現(xiàn)在要戶口也沒太大用，主要看單位，我剛來的時候說是農(nóng)村戶口不給辦“五險一金”，實(shí)際上，還是看單位，單位要是愿意，農(nóng)村戶口也應(yīng)該給辦。

（二）本地企業(yè)留不住本地農(nóng)民工

2011年初，B市“關(guān)于農(nóng)村外出務(wù)工人員和企業(yè)人力資源需求情況”調(diào)查顯示，2010年全市共有外出農(nóng)民工60.5萬人。從流向看，主要集中在江蘇、浙江、上海、廣州等地；從行業(yè)分布看，主要集中在服裝制鞋、電工電子、建筑材料等行業(yè)。全市60.5萬外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)的僅有5.3萬人，而B市目前各類企業(yè)用工需求在2.7萬人以上，需求較為集中的工種為普通操作工、服裝紡織操作工和機(jī)械機(jī)電操作工，這三類工種的需求數(shù)占92.4%。通過座談和走訪，調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)民工不愿在本地就業(yè)的原因主要在于本地企業(yè)工資低、生產(chǎn)生活條件差、社會保障問題無法解決、缺乏培訓(xùn)機(jī)會，等等。［2］結(jié)合B市的現(xiàn)實(shí)情況來看，本地企業(yè)留不住本地農(nóng)民工的原因主要有三點(diǎn)：一是B市缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化基礎(chǔ)，無法充分吸納本地就業(yè)；二是B市城市規(guī)模有限，缺少外來投資；三是B市本地就業(yè)的保障水平偏低。

在筆者取得的調(diào)研樣本中，B市進(jìn)城農(nóng)民中，除了早期通過接班、退伍，或者后來通過接受高等教育而留城的少數(shù)人，得以享受市民待遇，通過其他方式進(jìn)城的農(nóng)民工幾乎都被擠壓到了第三產(chǎn)業(yè)部門，主要從事一些臟、險、累的工作。而且，絕大多數(shù)的進(jìn)城農(nóng)民都未曾享有企業(yè)辦理的“五險”和“一金”。

（三）土地收入不足以保障生活

上世紀(jì)90年代中后期，由于外出務(wù)工的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地收益，B市各個村曾經(jīng)出現(xiàn)過棄耕現(xiàn)象，但是，隨著稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅免除，種糧有補(bǔ)貼，所謂的棄耕現(xiàn)象已經(jīng)很少。隨著大型播種收割機(jī)械的進(jìn)入，大部分種地農(nóng)民選擇將土地轉(zhuǎn)包給親友或者同鄉(xiāng)，實(shí)行規(guī)模耕種。在家種田的村民，農(nóng)閑時以做瓦工和做小生意為主，其中從事瓦工的居多數(shù)。外出務(wù)工人員的收入帶動了農(nóng)村的蓋房熱，年輕人結(jié)婚之前都會在家里蓋兩層或者三層小樓。在調(diào)查中，大多數(shù)受訪者明確表示要保留“莊戶地”（宅基地）。但是，也有部分村民認(rèn)為本村的土地“沒有價值”，表示如果有人出高價寧愿把地賣了，用賣地的錢給孩子出彩禮、蓋房子，以后讓孩子去城里打工、做生意。

個案3：WZM，男，中共黨員，漢族，56歲，初中畢業(yè)。

WZM來自B市S村，S村位于B市遠(yuǎn)郊，目前，村里除了建房、修路之外，還沒有涉及大規(guī)模征地、拆遷類的問題。進(jìn)城以后，他已經(jīng)將自家的土地給了自己的弟弟耕種，弟弟每年一次性付給他1000元。贍養(yǎng)父母需要提供的糧食，也由弟弟代他提供。村里其他進(jìn)城人員也多是將自己的土地流轉(zhuǎn)給了親友、同鄉(xiāng)耕種，每年收取一定的費(fèi)用或者提供一定的糧食。村民將自家土地流轉(zhuǎn)出去以后，每畝每年會收取200-300元的報(bào)酬，至于土地補(bǔ)貼，既有跟人（土地所有者）走的，也有跟地走的，具體方式由土地流轉(zhuǎn)雙方自行敲定。但不管怎樣，他們保留了在一定程度下追回土地的權(quán)利。

（四）進(jìn)城農(nóng)民的“低收入”、“低保障”遇上“高房價”

B市的住房保障工作是以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔。從租金補(bǔ)貼來看，自2010年7月份開始，B市住房保障租金補(bǔ)貼政策方面，同時具備擁有本市城鎮(zhèn)戶口，且人均現(xiàn)住房建筑面積在13平方米以下（不含13平方米）、家庭人均年收入低于5000元以下條件的家庭，均可申請廉租房租金補(bǔ)貼保障，補(bǔ)貼金額是每月每平方米7元錢。［3］從實(shí)物配租來看，B市在2008年啟動住房保障項(xiàng)目，并已獲批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目35個，總計(jì)11210套。但是，直到2011年初，首批1115套廉租房才建成并交付使用。［4］從以上兩個方面可以看出：（1）B市總體住房保障水平不高；（2）B市的廉租房與租金補(bǔ)貼政策僅覆蓋城市戶口的低收入家庭，而不覆蓋在城市定居的低收入農(nóng)民工家庭。

個案4：WDB，男，漢族，25歲，初中畢業(yè)。

目前WDB已經(jīng)到了談婚論嫁的年齡，他現(xiàn)在的女友是公交公司的一位司機(jī)，兩人相處了三年，已經(jīng)到了談婚論嫁的地步。在結(jié)婚的事情上，女方的最低要求是要按揭一套婚房。父母在生活上省吃儉用，希望能攢到足夠的錢幫助他買一套房子，或者只是付清首付款。

WDB去年在父親和其他親友的資助下貸款買了一輛貨車，由于貨運(yùn)市場過于飽和，每月的收入勉強(qiáng)只夠還貸款。

WDB：干貨運(yùn)競爭太激烈，生意你不做總是有別人做，老板把價格壓得太低，經(jīng)常是拉了一趟貨都不賺錢。我干了一年，把貨車賣掉了，除去新車的折舊，加上油費(fèi)、車險，去年一年白干了。我現(xiàn)在給一家冷庫開車，一個月只有1500元，房價這幾年一直在漲，普通地段的商品房價格在5000元以上，照這個工資，買房子是遙遙無期了。前段時間，她爸爸給我聯(lián)系了郊區(qū)的一套還原房，房價不高，但沒有產(chǎn)權(quán)，不能做按揭，一次付清的話我拿不出那么多錢，市里的房價這么高，我連首付都付不起。

二、皖北農(nóng)民市民化困境的原因分析

（一）早期農(nóng)村市場化改革的增長效益下降

從皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程來看：第一階段，從1975年的“全面整頓”，到1978年召開的十一屆三中全會明確指出黨和國家的工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，皖北地區(qū)率先開始了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的初步嘗試。第二階段，從1978年至1984年，在農(nóng)村“大包干”形式下，皖北農(nóng)村率先出現(xiàn)了市場化的趨勢。第三階段，從1984年至1989年，皖北城市的工業(yè)生產(chǎn)開始逐步引入經(jīng)濟(jì)核算與市場調(diào)節(jié)的趨勢。與此同時，新一輪改革浪潮在農(nóng)村出現(xiàn)，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，逐漸擺脫了我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的“拾遺補(bǔ)缺三不爭”①“拾遺補(bǔ)缺三不爭”是指：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“給國有大企業(yè)拾遺補(bǔ)缺”和“不與國企爭資源、爭市場、爭人才”。的限制。以B市為代表的皖北中小城市里，農(nóng)民非農(nóng)化的趨勢日益增加。這一期間，我國自1953年實(shí)施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”以后，逐步形成的城鄉(xiāng)身份壁壘逐漸開始動搖。在這樣的背景下，皖北農(nóng)民不僅在農(nóng)村發(fā)展副業(yè)、從事個體經(jīng)營，而且逐漸突破了在城鄉(xiāng)流動方面的束縛，越來越多的農(nóng)民商人開始流動于城鄉(xiāng)之間，自發(fā)地尋找市場機(jī)遇。然而，自上世紀(jì)90年代中期以后，由于改革初期的農(nóng)村市場化改革所帶來的自由市場趨勢與物價改革以后滋生的壟斷機(jī)制產(chǎn)生了嚴(yán)重的摩擦，皖北農(nóng)民商人在經(jīng)商中的市場風(fēng)險加大。到了上世紀(jì)90年代末，隨著城市競爭日益激烈與農(nóng)村市場日益萎縮的狀況下，皖北農(nóng)民商人幾乎遭受了普遍的市場挫折。早期農(nóng)村市場化改革的增長效益開始下降。

（二）第二輪市場化改革導(dǎo)致市民與進(jìn)城農(nóng)民的分化加劇

1992年開始的第二輪市場化改革中，不乏一些進(jìn)城較早，并靠自己的能力經(jīng)商致富，屬于進(jìn)城農(nóng)民中，城市融入較為成功的案例。但是，這種情況并不普遍。例如，在上述個案的描述中，CXL夫婦在進(jìn)城之初獲得了比普通進(jìn)城打工者更多的社會支持：CXL的爺爺奶奶為他們提供了城市住房，她的丈夫在國企擁有正式工作，有機(jī)會學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)，在創(chuàng)業(yè)之初，企業(yè)買斷的錢又為他提供了啟動資金……這些條件都是大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民無法具備的?？梢哉f，城市所提供的社會支持和公共物品在更大程度上影響了農(nóng)民工的城市適應(yīng)。農(nóng)民進(jìn)城后的社會地位分化，與在起點(diǎn)公平和過程公正前提下，主要因個人才智、能力而產(chǎn)生的社會分化也并不相同。

上世紀(jì)90年代中期以來，一方面是皖北各個城市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷地加大投入，令城市的面貌日新月異；另一方面卻是基層的教育、醫(yī)療等公共物品的供應(yīng)日益短缺。這一時期，由于教育、文化、衛(wèi)生、通訊、交通部門為了自身的特殊利益，進(jìn)一步疏離了自身的公共職能，皖北地區(qū)的社會就業(yè)、社會保障、社會管理、社會公正等問題也越來越突出。公共物品短缺，并且公共物品缺少公共性的體制弊病，導(dǎo)致了部分公共服務(wù)部門服務(wù)責(zé)任意識缺失，甚至利用公共資源謀取私益。這種不合理的格局，進(jìn)一步排擠了民間的自由的市場競爭，導(dǎo)致了城市中的教育、醫(yī)療、居住等方面費(fèi)用呈現(xiàn)非理性增長的趨勢。在這種趨勢下，農(nóng)民工的“低工資”、“低保障”與城市中高漲的生活成本形成了巨大的反差，進(jìn)城農(nóng)民的城市融入愈發(fā)艱難。

三、擺脫困境，推進(jìn)皖北農(nóng)民市民化

在全球化的背景下，推進(jìn)皖北農(nóng)民市民化，更需要進(jìn)一步倡導(dǎo)政府的責(zé)任意識，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民作為納稅人應(yīng)當(dāng)享有的公共福利。從市場層面來看，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城市平等進(jìn)入市場，并且公平參與市場競爭的權(quán)利；從社會層面來看，要開放城市公共生活，讓農(nóng)民進(jìn)城后在居有其所、享有與市民平等的各項(xiàng)社會保障。具體來說，主要包括以下幾個方面：

（一）保障農(nóng)民平等的市場準(zhǔn)入權(quán)

對于進(jìn)城農(nóng)民而言，要轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葯?quán)利的市民，需要以自由（包括勞務(wù)市場的自由準(zhǔn)入）為前提。是否擁有平等的市場準(zhǔn)入權(quán)意味著農(nóng)民工是否享有擇業(yè)自由，這是決定他們能否融入城市的前提。實(shí)際上，一方面，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善，農(nóng)民尚不能以土地作為資本，充分參與市場競爭；另一方面，農(nóng)民進(jìn)城后，難以獲得與市民平等的就業(yè)機(jī)會，而是大量流入到了一些臟、累、險的工作領(lǐng)域。在這種情況下，雖然市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)使得農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的身份性的阻隔趨于減弱，但農(nóng)民工在城市的平等的市場準(zhǔn)入權(quán)利依然得不到保障。因此，皖北各城市，作為農(nóng)民工的流入地，其各項(xiàng)社會政策，應(yīng)當(dāng)致力于促進(jìn)城市中平等競爭的勞務(wù)市場的形成，以彌合進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葯?quán)利的市民的身份性鴻溝。

（二）完善農(nóng)民工的各項(xiàng)社會保障

對于進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障，全國各地都有關(guān)于“三方統(tǒng)籌”賬戶的規(guī)定。但是，一些制度缺陷卻往往使這些保障措施失效，甚至給農(nóng)民工造成額外的損失。①由于以往的農(nóng)民工社保賬戶難以實(shí)現(xiàn)異地接續(xù)，農(nóng)民工失業(yè)以后，只能取回從自己的工資中扣除的那一部分。而農(nóng)民工社保賬戶中由國家財(cái)政出的那一部分、尤其是企業(yè)為農(nóng)民工出的那一部分都取不出來，而被留在了其工作地的社保基金中。由于相關(guān)手續(xù)十分繁瑣，一些農(nóng)民工在失業(yè)返鄉(xiāng)之前，甚至無法取出自己被扣除的那一部分工資。

目前，雖然農(nóng)業(yè)稅費(fèi)已經(jīng)全免，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提高的幅度并不高。在這種情況下，政府在對于農(nóng)民工社會保障的制度設(shè)計(jì)中，就不能以農(nóng)民工失業(yè)了可以回鄉(xiāng)種田為前提，否則只會做出對農(nóng)民工的不利的制度設(shè)計(jì)。［5］因此，皖北各城市，無論是作為農(nóng)民工的流出地還是流入地，都必須全面完善農(nóng)民工的各項(xiàng)社會保障。一方面，要保障農(nóng)民的土地權(quán)益，避免強(qiáng)制性事件的不斷發(fā)生，以保障農(nóng)民自由返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)以及通過土地充分參與市場競爭的權(quán)利；另一方面，也要為失業(yè)但未返鄉(xiāng)的城市農(nóng)民工提供基本的社會保障。

（三）保障農(nóng)民工在城市的居住權(quán)

在以B市為代表的皖北各城市，廉租房建設(shè)的覆蓋面小，而且完全將進(jìn)城農(nóng)民排除在外。其他城市，例如北京、上海、深圳等大城市，不僅把“合法固定住所”的門檻定得很高，而且出現(xiàn)了大量經(jīng)濟(jì)適用房優(yōu)先提供給公務(wù)員、經(jīng)濟(jì)適用房被建成豪華住宅區(qū)的現(xiàn)象。公共福利政策本應(yīng)具有幫助弱者、減少收入差距的再分配功能，因此，城市提供“廉租房”、“租房租金補(bǔ)貼”的舉措應(yīng)當(dāng)首先從弱勢群體開始。當(dāng)前，隨著農(nóng)民大量進(jìn)城，推進(jìn)農(nóng)民市民化，就需要進(jìn)一步擴(kuò)大城市的廉租房以及經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的覆蓋面，逐步將進(jìn)城農(nóng)民工納入保障范圍，以保障農(nóng)民工在城市的居住權(quán)。

（四）開放城市的公共生活

農(nóng)民工與市民一樣需要享有城市的教育、醫(yī)療等公共物品。在城市主流的社會公共空間尚未完全接納農(nóng)民工的情況下，政府的相關(guān)社會政策更應(yīng)當(dāng)幫助他們在法治的基礎(chǔ)上建立自己的公共生活，而不能假設(shè)農(nóng)民工會對城市產(chǎn)生危害而排斥包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口。②2011年初，深圳警方在“治安高危人員排查清理百日行動”中將8萬余名“治安高危人員”清出城市。所謂的“治安高危人員”，就是“無正當(dāng)理由長期滯留深圳、行蹤可疑、對社會治安和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅的人員”。具體包括：“流入深圳市、有刑事犯罪前科，長期滯留且無正當(dāng)職業(yè)及合法經(jīng)濟(jì)來源的人員；沒有正當(dāng)職業(yè)，生活規(guī)律異?；蚪?jīng)濟(jì)來源可疑的人員，特別是經(jīng)常晝伏夜出，有群眾舉報(bào)，具有現(xiàn)實(shí)威脅的人員”。政府部門這種公開的、沒有法律依據(jù)的、損害外來人口的公民權(quán)利的做法，在社會上引發(fā)了極大的爭議。開放城市的公共生活不僅有利于包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口融入城市社會，而且能夠以民主、法制的原則維持主流社會與邊緣群體間在公民權(quán)利意義上的平等。并且，這種體制還有利于形成化解主流社會與邊緣群體之間矛盾的緩沖機(jī)制。［6］因此，開放的體制對于農(nóng)民工（尤其是新生代農(nóng)民工）走出邊緣狀態(tài)、融入城市生活非常重要。

［1］ 市公安局放寬戶籍管理制度服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)［EB/OL］.（2009-10 -19）.http：//www.bbr.cn/news/2009/10/19/193-720316.shtml.

［2］ 人力資源社會保障信息（2011年第9期）［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//www.ahbb.lss.gov.cn/show_info01.asp?id=535& iid=16.

［3］ 蚌埠市住房保障租金補(bǔ)貼政策再次擴(kuò)面［EB/OL］.（2010-08-12）.http：//bengbu.la/news/focus/2010081209424830226.shtml.

［4］ 蚌埠加快保障房建設(shè) 今年將有7518套廉租房開建［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//office.focus.cn/news/2011-03-24/12-40185.html.

［5］ 秦暉.什么是農(nóng)民工的“退路”？［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2009-02-23.

［6］ 秦暉.農(nóng)民中國：歷史反思與現(xiàn)實(shí)選擇［M］.鄭州：河南人民出版社，2003：68.