劉蘭若

(重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，重慶400070)

行政事業(yè)單位作為國家的職能部門，屬于公共管理部門范疇，其從事的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)是為公眾提供各種服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府的公共職能為目的，其資金供給主要依靠國家財(cái)政撥款。與普通企業(yè)相比，行政事業(yè)單位表現(xiàn)出公共性、非營利性和財(cái)政性等特征。因此，長期以來行政事業(yè)單位不需要進(jìn)行成本核算和經(jīng)濟(jì)效益考核，行政事業(yè)單位成本管理觀念淡泊，重“投入”、輕“產(chǎn)出”的現(xiàn)象十分普遍。隨著輿論和民眾對行政事業(yè)單位的關(guān)注度和監(jiān)管力度的不斷增強(qiáng)，越來越重視行政事業(yè)單位的成本管理問題，探討行政事業(yè)單位成本管理顯得很有必要。

一、行政事業(yè)單位成本的內(nèi)涵

由于行政事業(yè)單位與企業(yè)所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)不同，對成本的理解也有所不同。企業(yè)的成本是指為完成特定對象(產(chǎn)品、工程項(xiàng)目等)的生產(chǎn)所發(fā)生的各項(xiàng)耗費(fèi)。行政事業(yè)單位由于不生產(chǎn)產(chǎn)品，對成本的理解應(yīng)是廣義的含義，即成本是指行政事業(yè)單位為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行公共職能的過程中所發(fā)生的各項(xiàng)支出。按照支出的性質(zhì)不同，可分為基本支出和專項(xiàng)支出兩大類。基本支出是指行政事業(yè)單位為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)發(fā)生的資金耗費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)支出、商品及勞務(wù)支出等;專項(xiàng)支出是指行政事業(yè)單位為完成專項(xiàng)或特定工作任務(wù)，從財(cái)政部門和上級主管部門取得的有指定項(xiàng)目和用途的專項(xiàng)資金支出，包括大型購置支出、大型修繕支出等。行政事業(yè)單位成本所包括的內(nèi)容很多，由于文章篇幅有限，其成本費(fèi)用明細(xì)表略。

二、行政事業(yè)單位成本管理現(xiàn)狀

因長期以來行政事業(yè)單位不進(jìn)行成本核算，不講求成本效益等歷史和習(xí)慣因素的影響，行政事業(yè)單位成本管理存在一些問題，具體表現(xiàn)如下:

成本開支結(jié)構(gòu)不合理，費(fèi)用性行政運(yùn)行成本比重大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政事業(yè)單位每年發(fā)生的會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、交通費(fèi)、考察學(xué)習(xí)費(fèi)等費(fèi)用性行政運(yùn)行成本約占基本支出的一半以上。用于修建裝修豪華辦公樓、購買高檔辦公器具和車輛等開支占項(xiàng)目支出的比重相當(dāng)高，且許多體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)身份和地位的“形象工程”、“面子工程”等前期不進(jìn)行可行性分析論證，盲目上馬，占用了大量的行政資源，一旦項(xiàng)目失敗，可能導(dǎo)致后期費(fèi)用性行政運(yùn)行成本增加。

成本內(nèi)容不實(shí)，行政運(yùn)行成本虛高?，F(xiàn)實(shí)工作中，由于較多的行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束、內(nèi)部控制體系缺失或不完善、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱等問題，財(cái)務(wù)人員難以對單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為了群眾年終對其進(jìn)行政績考評而毫無原則地簽字報(bào)銷，出現(xiàn)大量與工作無關(guān)的個(gè)人出差、旅游、招待、娛樂等費(fèi)用開支，導(dǎo)致行政運(yùn)行成本虛高。

成本列支隨意性較強(qiáng)，行政運(yùn)行成本難以控制。由于很多單位缺乏有效的內(nèi)部控制體系或執(zhí)行內(nèi)部控制制度無效，支出的主觀性和隨意性強(qiáng)，費(fèi)用性行政運(yùn)行成本擠占項(xiàng)目資金屢見不鮮，導(dǎo)致單位被迫私自舉債，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，難以維持財(cái)務(wù)收支平衡。單位所從事的大部分業(yè)務(wù)活動(dòng)無法量化、沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，支出彈性和可擴(kuò)張性較大，導(dǎo)致行政運(yùn)行成本難以控制。

行政成本沒有納入單位和行政人員的考核范圍，導(dǎo)致行政成本增高。目前單位實(shí)行的各種考核大多只講工作成績，即做了哪些事情，產(chǎn)生了什么效果，很少有人關(guān)心完成這些工作成績的財(cái)政投入有多大。因而導(dǎo)致行政人員在工作中只講成績，不講消耗，必然導(dǎo)致行政成本的增高。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理的對策措施

(一)強(qiáng)化成本預(yù)算管理

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)，是成本管理的基礎(chǔ)和前提。行政事業(yè)單位每年在編制部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)結(jié)合本單位管理的服務(wù)目標(biāo)和資源調(diào)配能力，根據(jù)國家或上級主管部門批準(zhǔn)的定額標(biāo)準(zhǔn)或調(diào)整系數(shù)，合理測算各支出項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)。來年在預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴(yán)格將各項(xiàng)成本費(fèi)用的開支控制在預(yù)算數(shù)范圍內(nèi)，嚴(yán)厲禁止超預(yù)算開支。如確因意外導(dǎo)致超預(yù)算開支，需重新調(diào)整預(yù)算數(shù)，并上報(bào)主管部門和財(cái)政部門審批后才能執(zhí)行。通過對成本費(fèi)用的預(yù)算管理，可以在很大程度上遏制費(fèi)用開支隨意性行為的發(fā)生，解決成本費(fèi)用開支不實(shí)的問題。

(二)加強(qiáng)采購管理，降低采購資金支出

與一般的采購方式相比，政府采購是公開、透明、公正的，是一種“陽光下的交易”。對于行政事業(yè)單位達(dá)到政府采購目錄范圍內(nèi)的貨物、工程或服務(wù)的采購，采用政府采購的方式完成，通過嚴(yán)格執(zhí)行政府采購，可以購買到“價(jià)廉物美”的貨物、工程和服務(wù)。這樣，一方面可以從源頭上防止“吃回扣”等腐敗行為的發(fā)生，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的問題;另一方面，可以加強(qiáng)政府公共管理，解決政府財(cái)政資金使用效率低下的問題。實(shí)施政府采購，從而降低行政事業(yè)單位的采購資金支出，達(dá)到降低成本的目的。

(三)強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理，提高國有資產(chǎn)使用效率，減少和節(jié)約資產(chǎn)購置支出

國家配置給行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)表現(xiàn)為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和對外投資等，對國有資產(chǎn)的管理主要涉及資產(chǎn)配置、使用和處置等重要環(huán)節(jié)。

在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，根據(jù)單位履行公共職能的需要，合理配置國有資產(chǎn)。對于國家或各省市規(guī)定有配置標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)配置國有資產(chǎn);對于沒有規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)根據(jù)單位提供服務(wù)業(yè)務(wù)活動(dòng)的需要，本著勤儉節(jié)約的原則，從嚴(yán)控制，合理配置國有資產(chǎn)。如果不加強(qiáng)國有資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，車輛的購置費(fèi)用還將繼續(xù)增長，侵占和浪費(fèi)大量財(cái)政資金，使費(fèi)用性運(yùn)行成本增加。

在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)對自用國有資產(chǎn)尤其是對外提供擔(dān)保和對外投資的國有資產(chǎn)的管理。對自用國有資產(chǎn)的管理涉及到本單位國有資產(chǎn)使用部門、國有資產(chǎn)管理部門和財(cái)務(wù)部門三方，應(yīng)建立國有資產(chǎn)清查制度，國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)牽頭定期對各使用部門的國有資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，確保資產(chǎn)的安全完整。對用于對外投資、對外提供擔(dān)保的國有資產(chǎn)，應(yīng)嚴(yán)格審批制度，經(jīng)單位主管部門、財(cái)政部門審批才能將國有資產(chǎn)對外投資和擔(dān)保。另外，還應(yīng)加強(qiáng)對國有資產(chǎn)使用收入的管理，杜絕單位設(shè)置“小金庫”，防止單位截留國有資產(chǎn)使用收入。

在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)處置審批制度。對于達(dá)到處置要求的國有資產(chǎn)，使用部門首先應(yīng)提出處置申請，報(bào)主管部門批準(zhǔn)，一些重要的國有資產(chǎn)還要報(bào)財(cái)政部門審批，避免單位隨意處置資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。

(四)建立或完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

完善的內(nèi)部控制在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，能合理保證行政事業(yè)單位管理和服務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，合理保證資產(chǎn)安全，合理保證財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息披露的真實(shí)性和完整性，提高管理與服務(wù)效率，有助于防止錯(cuò)誤或舞弊的發(fā)生，減少不必要的資源浪費(fèi)，從而降低行政運(yùn)行成本。

基本支出內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)是對人員經(jīng)費(fèi)支出的定編定員定額的制定和商品、服務(wù)支出定額的制定。定額的制定科學(xué)合理，才能控制基本支出經(jīng)費(fèi)，降低單位運(yùn)行成本。

項(xiàng)目支出內(nèi)部控制的主要內(nèi)容是對項(xiàng)目全過程進(jìn)行控制，關(guān)鍵控制措施有:第一，單位應(yīng)建立項(xiàng)目支出業(yè)務(wù)的崗位責(zé)任制，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，確保辦理項(xiàng)目支出業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。第二，單位應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目支出業(yè)務(wù)建立嚴(yán)格的授權(quán)批準(zhǔn)制度，明確審批人對項(xiàng)目支出業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施，規(guī)定經(jīng)辦部門、經(jīng)辦人員辦理項(xiàng)目支出的職責(zé)范圍和工作要求，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)的部門或人員辦理項(xiàng)目支出業(yè)務(wù)。審批人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目支出授權(quán)批準(zhǔn)制度的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，不得超越審批權(quán)限。

(五)建立績效考評制度，加強(qiáng)績效管理

行政事業(yè)單位績效考核是人力資源管理的核心職能之一，它是通過運(yùn)用科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，收集、分析、評價(jià)和傳遞職工在其工作崗位上工作行為表現(xiàn)和工作結(jié)果方面情況的過程。績效管理是人員任用的依據(jù)，是決定人員調(diào)配和職務(wù)升降的依據(jù)，是確定勞動(dòng)報(bào)酬的依據(jù)，是對人員進(jìn)行激勵(lì)的手段，也是平等競爭的前提。只有將績效考核發(fā)揮到最大功效，人盡其才，事盡其功，公用服務(wù)事業(yè)才能持續(xù)發(fā)展。

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)計(jì)報(bào)告和績效考評制度，把行政效率和行政成本作為考核各級政府、各級領(lǐng)導(dǎo)和行政人員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，使之規(guī)范化、制度化，才能提高行政效率，有效地降低行政成本。

［1］行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(征求意見稿)［S］.財(cái)會(huì)便［2011］68號.

［2］行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法［S］.國資事發(fā)［1995］17號.