鐘 寧，趙連章

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長春 130012)

中國政府發(fā)展生態(tài)政治建設(shè)的困境

鐘 寧，趙連章

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長春 130012)

改革開放后，我國采取了市場經(jīng)濟體制和有效的經(jīng)濟發(fā)展政策，經(jīng)濟進入了前所未有的高速發(fā)展時期，但我國的經(jīng)濟增長模式是高投入、低效率的粗放型的發(fā)展模式，走的是一條“邊治理邊破壞、治理與破壞同步、破壞大于治理”的道路，給環(huán)境帶來了巨大的壓力與破壞。尤其是進入到21世紀(jì)后，自然環(huán)境的狀況成為了我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的巨大瓶頸。我國目前的生態(tài)治理體制、政策和政府結(jié)構(gòu)與職能有其內(nèi)在問題與矛盾，成為中國政府生態(tài)政治建設(shè)發(fā)展的最主要的制約因素。

生態(tài)政治;政府職能;政策;問題

隨著人類社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，特別是工業(yè)化時代以來，環(huán)境已經(jīng)由為人類提供生存和發(fā)展的物料基礎(chǔ)角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和威脅人類生存和發(fā)展的“不定時炸彈”。環(huán)境污染、生態(tài)危機已成為世界各國共同面臨的難題。解決生態(tài)問題，進行生態(tài)修補與環(huán)境保護已成為各國政府職能的一部分，生態(tài)系統(tǒng)也逐漸進入政治系統(tǒng)的考慮范疇。中國政府也在積極進行生態(tài)治理與生態(tài)政治建設(shè)，但當(dāng)前面對幾個關(guān)鍵性的困境。

1 經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾

我國改革開放以后，在大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)的背景下，展開了大規(guī)模對自然資源的開發(fā)與消耗，特別是國家支柱性產(chǎn)業(yè)對能源的消耗與環(huán)境破壞巨大，絕大多數(shù)企業(yè)追求的利益增長給我國的自然環(huán)境帶來了史無前例的壓力。經(jīng)濟利益與生態(tài)利益產(chǎn)生了前所未有的、難以調(diào)和的沖突。

1.1 政府管制與企業(yè)生產(chǎn)的矛盾

政府進行生態(tài)治理與環(huán)境保護的過程中，與企業(yè)之間存在著復(fù)雜的利益關(guān)系。政府在實施和執(zhí)行生態(tài)政策及其控管的過程中，主要是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對各類污染進行宏觀布局后，有針對性的實施管制，通常扮演著主動行動者的角色，追求其政策制定中的預(yù)期目標(biāo)和公眾環(huán)境利益。而企業(yè)，尤其是占我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重較大的制造業(yè)在生產(chǎn)和追求最大利潤的過程中，其排放污染物等一系列危害生態(tài)環(huán)境的行為就成為了政府生態(tài)治理的重點對象，在微觀上針對個別行業(yè)而進行具體施控，企業(yè)就成為這一關(guān)系中的被動接受者。但在這一單一關(guān)系之外，政府尤其是地方政府與企業(yè)又存在許多復(fù)雜的小環(huán)境，雖然政府和企業(yè)在環(huán)境治理行為中有著不同的利益追求，但政府又要考慮其他諸如經(jīng)濟發(fā)展、稅收、就業(yè)、政績等問題。由于政府是代表公民共同利益的特殊組織，擁有行政權(quán)力，在履行社會管理職能的同時，政府自身還面臨著為謀“一方福祉”而需招商引資、提高地方產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等現(xiàn)實問題，同時某些政府職能部門乃至某些公務(wù)員個人如果丟掉人民公仆及用權(quán)為公的信念，也會追求部門利益的最大化或個人利益最大化。因此，“政府本身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區(qū)別。政府行為和國家公務(wù)員的行為與其自身利益有密切關(guān)系?！保?］當(dāng)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益發(fā)生矛盾時，由于某些政府追求自身利益最大化，往往以經(jīng)濟效益為首選，不惜犧牲社會效益和生態(tài)效益。在自利動機的驅(qū)動下，公共權(quán)力發(fā)生了異化，它便不是用來維護社會公共利益，而是用來“尋租”謀取私利，從而腐敗滋生和蔓延，社會公共利益嚴(yán)重受損。

另外，政府沒有完善的監(jiān)測技術(shù)，也不能負(fù)擔(dān)高額的監(jiān)測成本，無法持續(xù)掌握企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成的污染，由于信息的不對稱，企業(yè)就有可能瞞報其污染指標(biāo)，抱著僥幸心理冒險排污。而政府為了尋求其自身利益，促進經(jīng)濟較快發(fā)展，從而解決稅收、就業(yè)等問題，提高政績，某些地方政府會對經(jīng)濟貢獻凸出的企業(yè)睜一眼閉一眼，默認(rèn)為“特殊照顧”。“在缺乏監(jiān)督的情況下，政府部門的官員還可能為了謀取個人私利而對污染企業(yè)權(quán)力尋租，只要收益大于付出，企業(yè)就會使用資金對政府相關(guān)部門進行游說，以謀求有利于本企業(yè)的環(huán)境政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定或迎合某些官員的權(quán)力尋租行為，謀求政府有關(guān)部門對企業(yè)環(huán)境破壞行為的保護和認(rèn)可。”［2］

1.2 市場經(jīng)濟體制下生態(tài)環(huán)境資源配置的“市場失靈”

生態(tài)環(huán)境自古以來就是天然物品，也是典型的公共物品。隨著工業(yè)社會的到來與發(fā)展，生產(chǎn)力的極大進步以及人口的不斷增長，自然資源越來越匱乏，自然環(huán)境能夠承載的人類的消耗與污染也越來越有限。因此，許多自然屬性的天然物品及資源便轉(zhuǎn)化成了“準(zhǔn)商品”并體現(xiàn)出越來越強的“稀缺性”。因此市場機制在生態(tài)環(huán)境治理行為中必然成為一種重要的治理手段。但又由于其商品屬性并不完整，在市場資源配置過程中難免出現(xiàn)“市場失靈”的情況。主要表現(xiàn)在:①市場的不完整。實際上，很多生態(tài)環(huán)境資源依舊唾手可得，不具備商品的性質(zhì)，根本不存在交易這些生態(tài)環(huán)境資源的市場或其尚未發(fā)育。而有些生態(tài)環(huán)境資源雖有市場，但按照市場經(jīng)濟理論，價格只反映勞動和資本成本，這就導(dǎo)致自然資源價格偏低，并導(dǎo)致對自然資源的無度耗用。②市場被壟斷，沒有良性競爭促進資源合理分配。［18］譬如在我國，水、電、氣等物品的供給往往獨此一家，市場被嚴(yán)重壟斷，幾乎不存在競爭者，資源的有效配置和利用率在這種狀態(tài)下就變得極其惡劣。③市場的未來主體信息缺乏。我們對于生態(tài)資源市場的未來主體，即我們的后代子孫的信息無法掌控，自然環(huán)境的瞬息萬變和未來世代的發(fā)展情況都具有不確定性。這就使只能反應(yīng)當(dāng)前情況的市場機制和價值體系都不能為未來市場的供需關(guān)系做出調(diào)整，對未來的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展造成了巨大的障礙。

2 現(xiàn)行的政府結(jié)構(gòu)、職能與生態(tài)政治發(fā)展的沖突

當(dāng)前中國政府依據(jù)其職能出臺的各種政策中，有相當(dāng)一部分是促進經(jīng)濟增長與市場經(jīng)濟發(fā)展的長期扶植政策。其中不乏存在對環(huán)境具有破壞力或具有潛在威脅性的政策。例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策直接影響自然資源配置與對環(huán)境的消耗程度，長期扶植重工業(yè)或能源消耗巨大的產(chǎn)業(yè)明顯會給生態(tài)環(huán)境帶來巨大的消耗與破壞，這些政策無疑與近年來中國政府出臺的生態(tài)政策和生態(tài)治理行動產(chǎn)生政策矛盾與利益沖突。我國生態(tài)治理活動經(jīng)過多年來的發(fā)展，雖形成了比較全面的政策覆蓋面，但在運行過程中也存在著機制不健全、政策不配套、權(quán)責(zé)不明確、體制外監(jiān)督缺失等諸多問題。

2.1 政府環(huán)保機構(gòu)職能重疊、權(quán)責(zé)不明

隨著近年來的經(jīng)濟社會發(fā)展，我國如今已開始由發(fā)展中國家向中等發(fā)達國家挺進，環(huán)境問題也從公益問題提升為關(guān)系國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大問題和直接關(guān)乎人民生活健康水平的民生問題，直接影響我國民眾的生存環(huán)境，制約著社會經(jīng)濟的發(fā)展和進步。而環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因之一是在社會發(fā)展進程中，在重大決策中沒有考慮到環(huán)境變化會造成的不可逆轉(zhuǎn)性影響。隨著我國政府體制與組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，生態(tài)管理系統(tǒng)也從各部門分區(qū)劃塊管理中脫胎而出，建立了統(tǒng)一管理機構(gòu)。但在這一“脫胎換骨”的過程中，建立新機構(gòu)確立其職能與權(quán)力的同時并沒有對原控管單位撤銷權(quán)職，從而出現(xiàn)了機構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。例如:國家環(huán)境保護部和國家林業(yè)局在管理范圍上存在很多交叉重疊的部分，這就不可避免的產(chǎn)生了在權(quán)力上相互爭奪，在責(zé)任上相互推諉的局面;環(huán)境保護部與水利部門同時具有環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計、管理等職能，這就導(dǎo)致了重復(fù)工作、重復(fù)勞動，不僅造成人財物的浪費，同時還可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)資料測統(tǒng)不一致，造成政策制定與行動上的混亂。［19］另外，環(huán)保部門在日常工作中往往需要工商、司法、監(jiān)察及其他行政部門的協(xié)調(diào)配合?？稍趯嶋H執(zhí)法過程中，環(huán)保部門很難得到各部門的有利配合，停業(yè)整頓、吊銷執(zhí)照等比較影響日常生產(chǎn)的執(zhí)法行為都不能有效執(zhí)行，從而使案件執(zhí)行不下去，甚至不了了之。此外，行業(yè)管理部門與環(huán)境監(jiān)督管理部門的職權(quán)不清;綜合決策性管理部門與專業(yè)管理部門的職權(quán)不清;政府與其所屬部門的職權(quán)不清等等問題不僅造成了工作重復(fù)，降低了辦事效率，浪費行政資源，同時還增加了協(xié)調(diào)難度，難以形成管理的整體合力。［3］

2.2 環(huán)境政策的制定缺乏科學(xué)性

環(huán)境政策是治理環(huán)境污染、保護生態(tài)平衡和自然資源的主要手段。政府作為行使這一行為的主體，在制定環(huán)境政策時，不僅要遵循政策制定的方法與程序，還需將自然規(guī)律的系統(tǒng)性和生態(tài)系統(tǒng)整體性納入政策制定的考慮范疇。但我國政府在生態(tài)政策制定的過程中，往往忽略了自然生態(tài)的整體性，只從單一的環(huán)境要素出發(fā)，多為“條塊化”治理政策，有相當(dāng)?shù)木窒扌院推嫘?。在許多已制定的政策中，多以治理為主，哪里需要“堵”哪里，沒有明確的長遠目標(biāo)，因此導(dǎo)致政策實施成斷續(xù)性發(fā)展，治標(biāo)不治本。另外，在制定政策時缺乏征求企業(yè)與公民意見的法律程序，不注重信息、統(tǒng)計、數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)工作，缺乏科學(xué)的論證，因此導(dǎo)致制定的政策不夠切合實際。［4］

2.3 體制外環(huán)境監(jiān)督力量缺失

生態(tài)政治的參與性質(zhì)決定了生態(tài)政治是全民性的政治，生態(tài)環(huán)境的公共物品性質(zhì)決定了公眾對其有使用的權(quán)利與保護的義務(wù)，因此生態(tài)政策的制定與執(zhí)行也應(yīng)該接受大眾的參與與監(jiān)督。而公眾參與不應(yīng)該是某些集團的片面性參與，而是開放性的全民參與。而我國大部分環(huán)境政策的制定、執(zhí)行都屬于專家與政府領(lǐng)導(dǎo)小范圍決策，明顯缺乏公眾參與度、政策透明度和體制外監(jiān)督渠道。環(huán)境政策無法及時、準(zhǔn)確地傳達給大多數(shù)公民和企業(yè)，得到公民與企業(yè)的理解、支持和配合，公民的意見和建議也無法及時上傳，大大降低了環(huán)境政策的效率。據(jù)了解，我國沿海地區(qū)公眾的生態(tài)保護參與群體也只局限在學(xué)生團體和社會自愿者，而西北部欠發(fā)展地區(qū)的公眾參與度幾乎為零。

3 政府生態(tài)治理的行動力制約

生態(tài)治理的開展與推進不僅是政府政策上行下達的程序過程，同時在開展生態(tài)治理的實踐活動中還需要各方面的協(xié)調(diào)與支持。政策財政預(yù)算與撥發(fā)，生態(tài)治理的技術(shù)研究與技術(shù)支持，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)況與治理力度和治理手段等都使政府生態(tài)治理的行動力受到制約，達不到預(yù)期或合理的治理成效。

3.1 政府財政的制約因素

盡管改革開放后，我國在政治體制改革中將政府機構(gòu)改革列為主要項目，但經(jīng)過30年的調(diào)整，我國各級政府仍存在著機構(gòu)繁雜，公務(wù)人員特別是官員過多，政府規(guī)模過大，財政吃緊等一系列問題。尤其是近年來，政府行政成本特別是公務(wù)消費急劇增長，一些官員利用公款消費，小則大吃大喝，大則挪用謀私利等現(xiàn)象屢見不鮮;有些政府部門花錢不問出處、公私不分，在嚴(yán)重影響了政府形象的同時也造成了政府財政上的巨大浪費。這就使本就吃緊的政府財政愈加不能發(fā)揮最大效能。另外。政府財政預(yù)算的大部分支出都投入到了經(jīng)濟建設(shè)中，相對于在與經(jīng)濟利益有一定沖擊的政策項目上的小額投入便顯單薄。對環(huán)保部門及其內(nèi)部財政預(yù)算分配亦是如此，如2010年中央環(huán)境保護部財政撥款支出預(yù)算144233.97萬元，其中基本支出 17365.43萬元，項目支出126868.54萬元，而核心的211環(huán)境保護項目支出預(yù)算為65541.65萬元，共安排51個項目，其中:基本建設(shè)項目3個，安排投資3500萬元;財政專項資金項目48個，安排預(yù)算支出62041.65萬元，僅占全年財政計劃的45%，而中央環(huán)保局的總體預(yù)算僅占2010年我國GDP總量397983億元人民幣的0.377‰。［5］而環(huán)境治理與監(jiān)測，尤其是一些專項行動需要花費巨大人力物力，進行長期跟蹤整治，由于經(jīng)費有限，一些項目被擱置，而正在進行的項目也不能得到充分支援，使行動的具體開展十分艱難。另外，企業(yè)造成的巨大環(huán)境破壞和突發(fā)性污染事件都要由政府承擔(dān)一部分資金援助，并需要投入巨大的人力物力來進行短時有效的控制與治理。如2009年5月河北省霸州市的梅花味精生產(chǎn)基地周邊煙塵污染嚴(yán)重，十余個村莊的居民飲用水不同程度受到污染，至今令周邊居民千畝農(nóng)田荒蕪;2010年7月3日，福建省紫金礦業(yè)集團有限公司銅礦濕法廠發(fā)生銅酸水滲漏事故，9100立方米的污水順著排洪涵洞流入汀江，導(dǎo)致汀江部分河段被污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡;2010年7月16日，大連新港輸油管道發(fā)生爆炸引發(fā)大火和原油泄漏，至少造成附近海域50km2的海面污染，重度污染海域12km2;2010年7月28日，由于受特大洪水影響，吉林省永吉縣兩家化工企業(yè)——新亞強生物化工有限公司和吉林眾鑫集團7138只原料桶被沖入溫德河，隨后進入松花江，上萬人攔截，城市供水管道被切斷，污染帶長5km，處理此類突發(fā)事件和后續(xù)工作所需的額外財政支出也給政府造成壓力。［4］

除此之外，依照我國的經(jīng)濟發(fā)展模式，一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與其對環(huán)境造成的壓力與破壞在一定程度上是成正比的，政府對環(huán)境控管與治理的行政成本中隱藏了被治理企業(yè)的邊際效益和政府的潛在稅收增量及其該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式的隱性轉(zhuǎn)變等多個利益因素。這樣，政府就要為環(huán)境治理付出非常高的隱性成本，甚至在某種程度上是與該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相沖突的。

3.2 環(huán)保部門只有間接強制執(zhí)行權(quán)，缺乏獨立性與權(quán)威性

從我國環(huán)保部門所處的地位看，難以有效抵制地方保護主義。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方政府是環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，同時我國環(huán)境管理體制長期采用的是行政屬地管理模式，這樣，地方政府既是責(zé)任主體又是管理主體，地方保護無形中為企業(yè)撐起了保護傘。在執(zhí)法過程中，地方政府在很多方面制約著環(huán)保部門，環(huán)保部門財政不獨立，環(huán)境執(zhí)法資金是靠地方財政提供。各地方重要污染源大多都是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，這些企業(yè)都受地方政府保護，加之地方政府又不受上級環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)，所以有些案件就很難執(zhí)行下去，環(huán)保執(zhí)法運行不暢。

4 政府生態(tài)治理手段的局限性

在環(huán)境監(jiān)管與治理保護中，各種手段是必不可少的，運用科學(xué)、合理、具有可操作性的環(huán)境管理手段才能使治理行為發(fā)揮最高效能和作用，但我國在這方面存在比較大的局限性和弊端。

4.1 行政手段與法律手段的問題

政府與企業(yè)之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，政府能夠直接掌握企業(yè)污染信息的行政手段幾乎不具有可操作性，因此政府很難及時發(fā)現(xiàn)和解決分散的、小范圍的污染源。另外，政府缺乏對企業(yè)防治污染的激勵機制，通常運用行政手段進行強制性管理，不考慮各企業(yè)的不同情況，實行同樣的強制管理，最后導(dǎo)致政府的決策難以實施，也使得企業(yè)形成先污染后治理的怪圈。而隨著生產(chǎn)技術(shù)的日新月異，環(huán)保工藝也得到突飛猛進的發(fā)展，政府很難及時修訂相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 經(jīng)濟手段、技術(shù)手段及教育手段的問題

在經(jīng)濟手段方面，多數(shù)環(huán)保基金與投資渠道未能發(fā)揮有效的作用，缺乏完善的組織規(guī)范與實施細(xì)則，投資渠道的管理方式也有所缺失;政府征收環(huán)境稅費資金分散，保證不了有效投入到污染項目的治理中，同時，經(jīng)濟手段對污染主體影響巨大，如補助金的長期實施不僅增加財政負(fù)擔(dān)，同時還會導(dǎo)致污染企業(yè)的增加;生態(tài)環(huán)境補償費征收工作也受到嚴(yán)重的地域限制，由于地方政府重經(jīng)濟輕環(huán)保，使得企業(yè)忽視環(huán)保投入，無形中增加了環(huán)境政策實施的難度。另外，企業(yè)只有在能夠獲得利益的情況下才會進行技術(shù)上的改進，技術(shù)手段實施起來相當(dāng)困難。作為教育宣傳這樣的“軟手段”，本身就缺乏強制力，因此很難在短時間內(nèi)發(fā)揮作用。［6］

［1］ 齊明山.轉(zhuǎn)變觀念界定關(guān)系——關(guān)于中國政府機構(gòu)改革的幾點思考［J］.新視野，1999(1).

［2］ 王庫.中國政府生態(tài)治理模式研究［D］:［博士學(xué)位論文］.長春:吉林大學(xué)政治學(xué)系，2009.

［3］ 馬桂銘.環(huán)境保護［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2008.

［4］ 楊朝霞.論我國環(huán)境行政管理體制的弊端與改革［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報社科:法學(xué)版，2007(5):7－14.

［5］ 環(huán)境保護部2010年部門預(yù)算情況說明［EB/OL］.［2010－05－ 01］.http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201005/t20100506_189181.htm.

［6］ 李陽.論當(dāng)前我國生態(tài)政治建設(shè)的必要性及基本途徑［J］.保定學(xué)院學(xué)報，2009(5):46－48.

［7］ 按照國家規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)和急需進行生態(tài)保護的牧區(qū)、林區(qū)等地發(fā)放生態(tài)保護補助金，并對受其影響的群眾給予資金補償。

Chinese Government’s Plight in the Development of Eco-political Construction

ZHONG Ning，ZHAO Lian-zhang

(School of Political Science and Law，Northeast Normal University，Changchun 130012，China)

After the reform，our country adopts the effective economic development policy in market economic system and the economy goes into the unprecedented development period，but China＇s model of economic growth is an extensive development mode with high investment and low efficiency，which brings environment enormous pressure and destruction.Especially，in the 21st century，natural environment situation becomes a great limit in Chinese economic and social development.There are internal problems and contradictions in our current ecological management system，policy and government structure and function，being the main restricting factors of the development of eco-political construction for Chinese government.

eco-politics;governmental function;policy;problem

D63

A

1009－3907(2012)07－0864－04

2010－03－19

鐘寧(1985－)，女，吉林長春人，博士研究生，主要從事中國生態(tài)政治發(fā)展方面研究;趙連章(1949－)，男，吉林長春人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事為中國政治發(fā)展問題研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅