夏 斌

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所，北京 100010)

關(guān)于“頂層設(shè)計(jì)”的思考

夏 斌

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所，北京 100010)

從“頂層設(shè)計(jì)”要堅(jiān)持的四項(xiàng)原則出發(fā)，重點(diǎn)闡述了“頂層設(shè)計(jì)”必須解決的八大問(wèn)題，即土地制度問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題、財(cái)政改革問(wèn)題、城鎮(zhèn)化問(wèn)題、資源價(jià)格問(wèn)題、金融體制問(wèn)題、創(chuàng)新機(jī)制問(wèn)題及國(guó)企改革與國(guó)退民進(jìn)問(wèn)題。“頂層設(shè)計(jì)”不能停留于學(xué)者專家的言談、思想和文章，不能停留于官方的口號(hào)式文體。為此，提出從設(shè)計(jì)到落實(shí)過(guò)程的保障措施。

頂層設(shè)計(jì);設(shè)計(jì)原則;設(shè)計(jì)內(nèi)容;方法論

一、頂層設(shè)計(jì)的原則

(一)頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)

今天不是32年前剛剛開(kāi)始討論改革的時(shí)候，需要確立什么是改革的目標(biāo)、方向和原則。應(yīng)該說(shuō)這些問(wèn)題早已解決、明確了，就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法制經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然有人會(huì)動(dòng)搖、模糊、懷疑，但是大方向不會(huì)變。30多年的經(jīng)濟(jì)奇跡也已證明，個(gè)別人想變也是變不了的，老百姓是不會(huì)同意的?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，中國(guó)在成為第二大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí)，一大堆尖銳矛盾又?jǐn)[在了眼前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不可持續(xù)，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定、黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。所以今天講頂層設(shè)計(jì)絕不應(yīng)是進(jìn)行一般的理論討論，不是純理論家從學(xué)術(shù)口號(hào)出發(fā)，去闡述理念、闡述概念，而是要以問(wèn)題為導(dǎo)向，要解決問(wèn)題。就是要解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可持續(xù)中的制度矛盾;解決美國(guó)危機(jī)后全球需求減弱，中國(guó)速度下來(lái)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將暴露的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題;解決中國(guó)成為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)后，因收入分配嚴(yán)重不公而產(chǎn)生的社會(huì)不穩(wěn)問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該從這些大問(wèn)題切入，列出若干個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，拿出政策，拿出措施，拿出具體可操作的解決方案。

(二)頂層設(shè)計(jì)要綱舉目張，要抓大問(wèn)題

現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中，包括科、教、衛(wèi)生領(lǐng)域，確實(shí)存在著各種各樣的矛盾和問(wèn)題，群眾意見(jiàn)很大，有些甚至可以說(shuō)是民憤很大。頂層設(shè)計(jì)不應(yīng)該再去搞一個(gè)類似的“十二五”改革規(guī)劃，講究面面俱到。也不應(yīng)該像起草總理政府工作報(bào)告那樣，對(duì)各個(gè)部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題都要照顧到?，F(xiàn)在大家一談如何深化改革，涉及方方面面。每個(gè)部門(mén)、每個(gè)領(lǐng)域都會(huì)涉及。其實(shí)這些問(wèn)題有些是屬于日常的改革工作，屬于短期問(wèn)題，應(yīng)該早解決的只是現(xiàn)在沒(méi)解決而已。因此對(duì)這些問(wèn)題該怎么解決就怎么解決，平時(shí)去抓就行了，譬如中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，高利貸問(wèn)題。而頂層設(shè)計(jì)主要是抓牽動(dòng)全局的關(guān)鍵問(wèn)題，抓長(zhǎng)期以來(lái)糾纏著各種矛盾的核心問(wèn)題，抓嚴(yán)重影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重大問(wèn)題，同時(shí)這些問(wèn)題又是需要若干部門(mén)共同協(xié)商才能解決的。只有這樣，才能綱舉目張。抓住這些問(wèn)題，通過(guò)“因素影響法”，順勢(shì)而為，為解決其他一系列問(wèn)題鋪平道路。通俗講，這輪頂層設(shè)計(jì)，一定不要面面俱到，羅列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的各種問(wèn)題。必須從當(dāng)今及今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中大家普遍認(rèn)為最難解決的、民怨最大的問(wèn)題出發(fā)，抓住現(xiàn)象背后的主要制度矛盾，不回避、敢碰硬、去突破。只有做到這一點(diǎn)，才具有“頂層”的含義。

(三)不設(shè)思想框框，絕不能就經(jīng)濟(jì)談經(jīng)濟(jì)

中國(guó)改革已走過(guò)了32年，很多問(wèn)題暴露很久很久，很徹底了。至今沒(méi)能解決，為什么?因?yàn)橐徽勂鹩械膯?wèn)題，有人似乎就認(rèn)為涉及政治改革，有意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，不敢碰。今天既然是搞頂層設(shè)計(jì)，就要從國(guó)家穩(wěn)定的最高利益出發(fā)，按照社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)事求是，碰到什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題。要敢碰，不能再回避了，不能說(shuō)政治領(lǐng)域的問(wèn)題就不能碰。否則，經(jīng)濟(jì)中好多問(wèn)題永遠(yuǎn)解決不了，會(huì)誤國(guó)誤黨，成為歷史的罪人。譬如，科學(xué)的決策機(jī)制怎么形成?進(jìn)入全球化后，作為第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)際事務(wù)慢慢已變成中國(guó)事務(wù)的核心內(nèi)容，對(duì)大量的、知識(shí)密集型的國(guó)際事務(wù)，對(duì)于日理萬(wàn)機(jī)的最高領(lǐng)導(dǎo)決策來(lái)說(shuō)，什么是科學(xué)決策?怎么形成科學(xué)決策?筆者認(rèn)為此事總沒(méi)解決好，會(huì)誤事。

(四)頂層設(shè)計(jì)要有全球視野

近期，海外既有2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)要崩潰、2016年中國(guó)銀行體系要崩潰的言論;又有人預(yù)測(cè)，按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)，2016年中國(guó)GDP超美國(guó)，按市場(chǎng)匯率2018年中國(guó)超美國(guó)。不管怎么說(shuō)，中國(guó)已成為全球的焦點(diǎn)。因此頂層設(shè)計(jì)中，對(duì)唱空中國(guó)的，不要持簡(jiǎn)單的“陰謀論”，要把人家的警示當(dāng)苦口良藥吃，去找速度下來(lái)后中國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性和解決的對(duì)策;對(duì)唱多中國(guó)的，又不能盲目樂(lè)觀，要看到一切可能性都存在。關(guān)鍵在于自己，能否把制度、政策梳理好、調(diào)整好。中國(guó)現(xiàn)在是世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)的問(wèn)題是全球性問(wèn)題。如果頂層設(shè)計(jì)中選擇需要解決的問(wèn)題會(huì)影響世界投資、消費(fèi)與出口，那么這樣設(shè)計(jì)就真正具有“頂層”的意義。同時(shí)，尋找解決這些問(wèn)題的策略與政策，不能閉門(mén)造車，不能不考慮中國(guó)崛起中他國(guó)的擔(dān)憂、他國(guó)的利益，以及他國(guó)可能采取的博弈政策和世界環(huán)境的可能變化。

二、頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容的選擇

根據(jù)以上思考，筆者認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)有八個(gè)問(wèn)題必須認(rèn)真解決。

(一)關(guān)于土地制度改革

實(shí)際上解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地、宅基地問(wèn)題的長(zhǎng)期方向并不清，但各地政府解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地、宅基地問(wèn)題的試點(diǎn)實(shí)踐卻非?；钴S。我們的制度長(zhǎng)期不明晰，已使一些矛盾更加復(fù)雜化。這個(gè)問(wèn)題不僅涉及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，還涉及中國(guó)千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、土地財(cái)政。進(jìn)一步分析，從經(jīng)濟(jì)上看，讓土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，增加農(nóng)民收入，是培育中國(guó)幾億農(nóng)民大消費(fèi)市場(chǎng)的大問(wèn)題;從政治上看，解決強(qiáng)拆上訪、城鄉(xiāng)兩極分化、貪官污吏問(wèn)題，直接涉及政權(quán)的穩(wěn)定。農(nóng)民征地問(wèn)題是近幾年群體事件高發(fā)、上訪人數(shù)最多的突出領(lǐng)域，已成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，到了中央應(yīng)該下決心解決的時(shí)候了。

(二)關(guān)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，首先全黨要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。大家都在講結(jié)構(gòu)，中央文件提出調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的“主線”。但結(jié)構(gòu)問(wèn)題又很多，到底什么是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的結(jié)構(gòu)問(wèn)題?是最急需解決的結(jié)構(gòu)問(wèn)題?大家講結(jié)構(gòu)時(shí)常常講戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、三個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等等，這很大程度上都是談的投資中的資金分配問(wèn)題，是講投資結(jié)構(gòu)。而美國(guó)危機(jī)以來(lái)，外需減少了;投資領(lǐng)域已出現(xiàn)了房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)，投資不能再保持過(guò)去那么高的增長(zhǎng)了，那么中國(guó)要繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，GDP總量還想繼續(xù)增長(zhǎng)，在社會(huì)還要穩(wěn)定的情況下，中國(guó)最迫切要解決的是什么?只能是擴(kuò)大消費(fèi)，是平衡出口、投資、消費(fèi)之間的結(jié)構(gòu)。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的結(jié)構(gòu)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)在的內(nèi)外失衡問(wèn)題、環(huán)境資源問(wèn)題、增長(zhǎng)方式問(wèn)題、外匯儲(chǔ)備問(wèn)題、國(guó)際摩擦和匯率問(wèn)題，甚至是社會(huì)不穩(wěn)問(wèn)題等等，其實(shí)都與這個(gè)問(wèn)題沒(méi)解決好有關(guān)。因此解決結(jié)構(gòu)問(wèn)題，最重要的就是要解決消費(fèi)問(wèn)題，解決出口、投資、消費(fèi)之間的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)中最急需要設(shè)計(jì)的就是擴(kuò)大消費(fèi)的問(wèn)題。

其次，關(guān)于擴(kuò)大消費(fèi)中央文件已講了這么多年，然而居民消費(fèi)率反倒下降了。到底怎么擴(kuò)大消費(fèi)?兩年前，在我們搞十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃時(shí)，筆者向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)反映過(guò)，說(shuō)中國(guó)最重要的是要搞擴(kuò)大消費(fèi)的規(guī)劃。但迄今為止，這項(xiàng)工作還看不出眉目?，F(xiàn)在講的收入分配改革，其實(shí)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了總量結(jié)構(gòu)調(diào)整所需要的大幅提高消費(fèi)的需求，何況分配改革方案還遲遲拿不出來(lái)。因此消費(fèi)問(wèn)題一定要有戰(zhàn)略規(guī)劃，要有頂層設(shè)計(jì)。而且這個(gè)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，要有工作進(jìn)程表，對(duì)政府提高居民消費(fèi)率要有時(shí)間安排，這樣才不會(huì)使結(jié)構(gòu)調(diào)整成為一句長(zhǎng)期說(shuō)的空話。只要不是空話，真想提高消費(fèi)率，自然就會(huì)要解決一系列問(wèn)題，自然就會(huì)綱舉目張。要把居民消費(fèi)率從目前的36%左右的水平提高到改革開(kāi)放初近50%的水平(仍比發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家低)，或者說(shuō)提高到國(guó)民基本滿意的水平，必然要涉及平時(shí)關(guān)注的一些重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如收入分配、社會(huì)保障問(wèn)題等。這是因?yàn)?

印度日?qǐng)?bào)（the Indian Daily）援引一位匿名消息人士稱，“印度和美國(guó)在豁免問(wèn)題上達(dá)成了廣泛共識(shí)。與去年（2017—2018）相比，印度將削減多達(dá)35%的進(jìn)口原油?！?/p>

第一，要解決城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的后顧之憂，必須逐步解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的問(wèn)題。要從頂層設(shè)計(jì)角度，通盤(pán)考慮老百姓的生存與安全網(wǎng)的建設(shè)。

第二，收入分配改革從社會(huì)、政治面看，涉及解決不公、社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題;從經(jīng)濟(jì)面看，直接是提高消費(fèi)的重要環(huán)節(jié)。

第三，如果經(jīng)過(guò)土地制度改革，農(nóng)民能提高多少收入?進(jìn)而能擴(kuò)大多少消費(fèi)?直接事關(guān)消費(fèi)。

第四，如果以上三項(xiàng)仍解決不了在擴(kuò)大消費(fèi)統(tǒng)籌測(cè)算中居民消費(fèi)率提高的目標(biāo)，自然應(yīng)進(jìn)一步考慮擴(kuò)大居民的財(cái)產(chǎn)性收入。能否采取“國(guó)退民進(jìn)”戰(zhàn)略性措施?就是賣(mài)掉一部分國(guó)有股份，在增加一部分居民投資性財(cái)產(chǎn)收入的同時(shí)，政府用售股換取的現(xiàn)金來(lái)專門(mén)救窮人?通過(guò)救窮人，擴(kuò)消費(fèi)、促增長(zhǎng)、穩(wěn)社會(huì)。

總之，擴(kuò)大消費(fèi)，改善總量增長(zhǎng)中的結(jié)構(gòu)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)近階段頂層設(shè)計(jì)中一項(xiàng)最基本的、最不可忽視的內(nèi)容，又能集中解決現(xiàn)在社會(huì)中最大的民怨。對(duì)此，頂層設(shè)計(jì)必須要有推進(jìn)制度改革的戰(zhàn)略勇氣，“GDP蛋糕”必須向老百姓傾斜切，國(guó)企必須往后退。否則，解決經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)問(wèn)題、解決由兩極分化嚴(yán)重而引起的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題就沒(méi)有財(cái)源。財(cái)源出路找不到，增長(zhǎng)方式就不可能轉(zhuǎn)化。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)戰(zhàn)略愿景是很清楚的。如果老遲遲不動(dòng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就沒(méi)有出路。

(三)關(guān)于財(cái)稅改革問(wèn)題

這里暫且不去討論中國(guó)稅負(fù)水平高不高的問(wèn)題。僅從中國(guó)目前已積累的風(fēng)險(xiǎn)看，要打破海外人士“中國(guó)崩潰論”的預(yù)言，必須化解已經(jīng)存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在房市泡沫風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)形成，在“土地財(cái)政”是其成因之一的情況下，現(xiàn)在必須整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)。其風(fēng)險(xiǎn)傳遞機(jī)制是:要整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)，房市價(jià)量均跌;由此土地需求減少，土地價(jià)格降低，土地收入減少(已減30%左右);由此地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步暴露;由此銀行體系風(fēng)險(xiǎn)增加。在中國(guó)上市公司兩千多家中銀行股只有十幾只的情況下，銀行利潤(rùn)卻占整個(gè)市場(chǎng)利潤(rùn)的50%。如果銀行風(fēng)險(xiǎn)加大，股票市場(chǎng)就更加難以陰轉(zhuǎn)晴。從實(shí)體經(jīng)濟(jì)看，房地產(chǎn)投資占全部投資的四分之一，整頓房市，2012年房市投資要減10百分點(diǎn)。盡管用保障房投資來(lái)頂替，但個(gè)別地方政府已反映，當(dāng)?shù)刎?cái)政就是不吃不喝全部用于保障房，資金還不夠。那么今后正常的投資需求怎么保障?由此看，由來(lái)已久的土地財(cái)政問(wèn)題，確實(shí)已到了不能不解決的時(shí)候了。這個(gè)問(wèn)題不僅扭曲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，而且?guī)?lái)了巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)了社會(huì)的民怨?，F(xiàn)在是，解決土地財(cái)政，解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要財(cái)稅改革;解決擴(kuò)大消費(fèi)，發(fā)展生產(chǎn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，同樣需要財(cái)稅改革。財(cái)稅改革已涉及頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容中的方方面面。

(四)關(guān)于城鎮(zhèn)化問(wèn)題

眾所周知，城鎮(zhèn)化是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重大戰(zhàn)略，是結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。但是，從邏輯講，城鎮(zhèn)化本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變后中國(guó)繼續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的一個(gè)結(jié)果，而不是原因。不改變現(xiàn)有的制度，城鎮(zhèn)化愿望是不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槌擎?zhèn)化涉及的內(nèi)容多，有戶籍制度改革，有農(nóng)民工變城市居民的各種權(quán)益享受問(wèn)題(涉及要多增一塊財(cái)政支出)，有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題(涉及錢(qián)從哪里來(lái))，也有這么多農(nóng)民工變城市居民后的長(zhǎng)期就業(yè)問(wèn)題(涉及“非公36條”的落實(shí))。因此，城鎮(zhèn)化問(wèn)題其實(shí)涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等一系列制度問(wèn)題，其核心是，要鼓勵(lì)投資小城鎮(zhèn)，創(chuàng)辦各類企業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，這樣才能增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，實(shí)現(xiàn)公平財(cái)政。因此可以說(shuō)，戶籍制度只是個(gè)水到渠成的結(jié)果，而這一系列制度的改變，則是需要相當(dāng)多的行政部門(mén)采取放松管制政策。因此要落實(shí)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，一環(huán)扣一環(huán)，各部門(mén)必須共同協(xié)調(diào)去頂層設(shè)計(jì)。城鎮(zhèn)化部署從哪撬動(dòng)，先解哪個(gè)結(jié)，后解哪個(gè)結(jié)，只有形成一定的良性機(jī)制，才能慢慢鋪開(kāi)。而不是一講城鎮(zhèn)化，就是政府拿錢(qián)，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(五)關(guān)于資源價(jià)格問(wèn)題

這是市場(chǎng)體系中影響經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方方面面的最基本的機(jī)制。除其他的價(jià)格機(jī)制例如利率、匯率另作改革外，資源價(jià)格機(jī)制作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)中最基本的市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)該盡快拿出改革規(guī)劃，1年不行2年，2年不行4年，必須要有個(gè)清晰的改革思路，否則，太誤事。這項(xiàng)改革已是明顯拖了后腿。

(六)關(guān)于金融體制改革

涉及面很廣，眼下人們討論更多的問(wèn)題，其實(shí)不是頂層設(shè)計(jì)意義上所應(yīng)關(guān)注的，而是日常早應(yīng)解決而沒(méi)解決的問(wèn)題，是短期問(wèn)題，譬如債券市場(chǎng)統(tǒng)一問(wèn)題、金融機(jī)構(gòu)分業(yè)或混業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題等等。如果就金融領(lǐng)域而言，有頂層設(shè)計(jì)意義的，主要有兩個(gè)方面:一是金融體系如何配合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的市場(chǎng)化。這不僅指利率，而且包括金融機(jī)構(gòu)與金融產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融市場(chǎng)架構(gòu)完善等方方面面內(nèi)容，需要盡快通盤(pán)考慮，打破各種行政限制，實(shí)現(xiàn)充分的市場(chǎng)化。絕對(duì)不是限于利率市場(chǎng)化、中小企業(yè)融資問(wèn)題。二是配合中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步全球化。在美元金融霸權(quán)下，如何在匯率、資本管理、人民幣國(guó)際化、金融國(guó)際與區(qū)域合作等方面，拿出漸進(jìn)有序，相互配合的工作進(jìn)程表。同時(shí)，上述國(guó)內(nèi)與國(guó)際金融之間如何銜接、互相照應(yīng)，這確實(shí)需要在頂層層面有個(gè)統(tǒng)盤(pán)的、粗線條的考慮。太細(xì)了，在動(dòng)態(tài)的國(guó)際環(huán)境中不現(xiàn)實(shí)。但是在整體經(jīng)濟(jì)中，“金融這個(gè)核心”老是滯后，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面的各類頂層設(shè)計(jì)確實(shí)也難以落實(shí)。

(七)關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制

創(chuàng)新是直接關(guān)系到今后世界上中美兩個(gè)大國(guó)在危機(jī)后，看誰(shuí)能走得更遠(yuǎn)、能笑到最后的關(guān)鍵。眼前幾年可以靠多發(fā)票子來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一國(guó)是不是真能抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，唯有創(chuàng)新是真正的發(fā)動(dòng)機(jī)。但是創(chuàng)新這個(gè)問(wèn)題涉及的面又實(shí)在太廣，涉及到許多經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)、企業(yè);涉及到教育、科技、軍工等行業(yè);涉及到知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理。單靠科技管理部門(mén)吆喝沒(méi)有用。所以，在這次頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)該作為專門(mén)的一項(xiàng)內(nèi)容，予以格外重視，從多部門(mén)、多角度作出布局和制度安排，給予有長(zhǎng)期“后勁”的支持。

(八)關(guān)于國(guó)企改革與“國(guó)退民進(jìn)”

筆者認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題的表象是民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中意見(jiàn)較大，實(shí)質(zhì)問(wèn)題是首先要搞清楚，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定、一個(gè)國(guó)家的有效治理，到底是靠法制，還是靠政府手中掌握更多的企業(yè)資產(chǎn)?是否不講時(shí)間、條件與環(huán)境，只要政府手中掌握的資產(chǎn)越多，執(zhí)政基礎(chǔ)就越牢靠?不見(jiàn)得。如果是靠法制，那么在很多問(wèn)題上，就不應(yīng)該存在國(guó)企與民企的差異。政府主要是提供公共產(chǎn)品的，包括國(guó)防產(chǎn)品、社會(huì)保障，也可包括基礎(chǔ)實(shí)施。其余的產(chǎn)品誰(shuí)提供，都可以一視同仁。因?yàn)檎梢砸婪ㄖ萍s，通過(guò)體現(xiàn)市場(chǎng)公平原則的宏觀調(diào)控，讓不同屬性的企業(yè)統(tǒng)一服務(wù)于國(guó)家利益和老百姓利益。在這個(gè)問(wèn)題上要認(rèn)識(shí)到，只有這樣才是國(guó)家應(yīng)堅(jiān)守的最大的意識(shí)形態(tài)。我們現(xiàn)在往往由于處理不好這一關(guān)系，長(zhǎng)期陷于國(guó)有與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)誰(shuí)主誰(shuí)次的討論，才會(huì)產(chǎn)生整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的效率低下、方方面面的不公平、并滋生了大量的浪費(fèi)與腐敗問(wèn)題。而且，在中國(guó)目前結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、“財(cái)力有限”的痛苦時(shí)期，在全球危機(jī)后許多國(guó)家財(cái)政一片哀嚎之中，在世界上，可能唯獨(dú)是中國(guó)政府掌握了最多的國(guó)有資本和資源，這正是加快結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大財(cái)政支出的最有利條件，然而我們卻又沒(méi)有用好、用足。因此，在頂層設(shè)計(jì)中，如果能就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，做到國(guó)有資本的“有進(jìn)有出”，而不是一味追求經(jīng)營(yíng)規(guī)模和資本增值的最大化原則，將會(huì)大大增加中國(guó)在未來(lái)一個(gè)時(shí)期把握發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期的籌碼，也會(huì)給以上各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)所需的財(cái)力安排和實(shí)際操作，提供充分的回旋空間。要認(rèn)識(shí)到，這一點(diǎn)正是其他很多國(guó)家政府羨慕不已的。因此我們應(yīng)主動(dòng)抓住機(jī)會(huì)，去加快推進(jìn)國(guó)際力量格局間的演進(jìn)，維護(hù)中國(guó)崛起的好勢(shì)頭。

關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容，見(jiàn)仁見(jiàn)智，大家可以說(shuō)出很多內(nèi)容。筆者認(rèn)為，關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)，確實(shí)是當(dāng)前直接牽聯(lián)中央政府、地方政府、投資者、市場(chǎng)和老百姓各方的一個(gè)“心結(jié)”。但之所以未列入頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容，是因?yàn)樵撌袌?chǎng)更多的是暴露了歷史積累的問(wèn)題。而且總體上說(shuō)，該領(lǐng)域發(fā)展的方向是明確的，是早該解決而沒(méi)解決好的單個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題。當(dāng)然，如果說(shuō)頂層設(shè)計(jì)，該領(lǐng)域本身確實(shí)需要有一個(gè)通盤(pán)考慮，就長(zhǎng)期方向與短期政策，行政調(diào)控與市場(chǎng)、稅收的長(zhǎng)效制度，要給市場(chǎng)一個(gè)交代。同樣，綠色問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全問(wèn)題也是個(gè)極重要的問(wèn)題。但應(yīng)該說(shuō)在國(guó)內(nèi)，解決此問(wèn)題的復(fù)雜程度，遠(yuǎn)不如以上所列的各個(gè)問(wèn)題。當(dāng)然，不排除該領(lǐng)域本身也需要有一個(gè)通盤(pán)的發(fā)展規(guī)劃。從其他角度看，還有科、教、衛(wèi)等領(lǐng)域，這些事務(wù)的改革事宜，有的已包括在其他頂層設(shè)計(jì)中，有的通過(guò)“十二五”的規(guī)劃可以來(lái)覆蓋。

三、頂層設(shè)計(jì)的方法問(wèn)題

要保障這次頂層設(shè)計(jì)不停留于學(xué)者專家的言談、思想和文章，不停留于官方的口號(hào)式文件，必須從設(shè)計(jì)到落實(shí)，要有保障措施。

(1)針對(duì)中國(guó)目前的行政管理體制，要設(shè)計(jì)跨部門(mén)、跨地方的總體改革方案，必須要有跨部門(mén)的班子。而且，中央必須高度重視這個(gè)班子。這個(gè)班子應(yīng)該直接向中央負(fù)責(zé)。要有一定的權(quán)威性，才能全面獲取頂層設(shè)計(jì)所需的各種材料、資料。至于是不是要成立一個(gè)部級(jí)編制單位，這并不重要。關(guān)鍵是中央要給予授權(quán)。另外，根據(jù)設(shè)計(jì)內(nèi)容，可在這個(gè)班子下設(shè)八個(gè)子方案組，由這個(gè)班子統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，并統(tǒng)籌匯總頂層設(shè)計(jì)的總方案。

(2)對(duì)頂層設(shè)計(jì)方案最終要講落實(shí)，因此方案中不僅要提出明確的政策與措施，而且要對(duì)各子項(xiàng)目改革分別制定進(jìn)程表。

(3)頂層設(shè)計(jì)要有國(guó)家綜合配套改革的統(tǒng)一意志、統(tǒng)一原則，但同時(shí)仍應(yīng)積極鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。只要在不違背國(guó)家前瞻性的統(tǒng)一意志、統(tǒng)一原則的前提下，若時(shí)間允許，對(duì)某些改革內(nèi)容，應(yīng)允許個(gè)別地方和部門(mén)先搞試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)。

由于綜合改革涉及到部門(mén)的職能交叉重疊，必然會(huì)削弱有些部門(mén)的權(quán)力。因此，最終如何形成今后的科學(xué)決策程序，就顯得越發(fā)重要。因?yàn)閲?guó)情越來(lái)越復(fù)雜，世情越來(lái)越復(fù)雜，中國(guó)在世界的位置又越來(lái)越高，越來(lái)越“中心”，在這個(gè)背景之下，什么是科學(xué)的決策機(jī)制?怎么樣形成科學(xué)的決策機(jī)制?筆者認(rèn)為從方法論角度講，這是保障頂層設(shè)計(jì)方案落實(shí)的最重要的事情。

Thoughts on“Top Level Design”

XIA Bin
(Financial Research Office，Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China)

From the four principles to which“top level design”should stick，the paper mainly expounds the eight questions that must be solved by“top level design”:land system，economic structure，financial reform，urbanization，resource price，financial system，innovation system，and reform of state enterprises.“Top level design”should not just remain in the talk，thoughts and papers of experts and scholars，or stay at those official slogans.Therefore，some ensuring measures from designing to implementation are proposed.

top level design;designing principles;designing contents;methodology

F20

A

1674－8425(2012)04－0001－05

2012－03－20

夏斌(1951—)，男，研究員，研究方向:金融理論與政策。

(責(zé)任編輯 鄺坦勵(lì))