宋慧宇

（吉林省社會科學院法學研究所，吉林長春，130033）

基層法律服務制度是上世紀80年代之初為了適應經(jīng)濟的快速發(fā)展，彌補律師事務所和律師數(shù)量較少，出現(xiàn)在廣東、福建等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多、商品經(jīng)濟比較活躍的地區(qū)，以滿足基層群眾對法律服務的基本需求。但是，隨著律師行業(yè)的迅速發(fā)展以及法制建設的不斷完善，基層法律服務存在和發(fā)展的政策基礎(chǔ)出現(xiàn)動搖，基層法律服務組織開始整頓和出現(xiàn)萎縮。目前，關(guān)于基層法律服務組織進一步的改革方案尚未明確，導致吉林省基層法律服務實踐中問題叢生、管理工作困難重重。在這種情況下，根據(jù)自身實際積極探索適合本地區(qū)的改革措施、保持基層法律服務工作的順暢進行十分必要。

一、當前吉林省基層法律服務制度的問題和困境

吉林省基層法律服務在服務經(jīng)濟、服務社會、服務農(nóng)村三十年后與全國其他地區(qū)一樣面臨著諸多問題和困境，在具有相似性的同時又有自身區(qū)域性的特征。

（一）改革政策不明確導致實踐中基層法律服務所性質(zhì)不清

關(guān)于基層法律服務制度的政策在十幾年間經(jīng)歷了數(shù)次變化。從法律依據(jù)上講，基層法律服務所由最初的性質(zhì)不清，到事業(yè)單位、兩所合一的模式，再到后來改制為合伙制法律服務所，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的法律中介組織，性質(zhì)從公到私，從國家工作人員到獨立的市場主體。但由于政策變動頻繁，最終的脫鉤改制進行的并不徹底，導致實踐中做法并不統(tǒng)一，時至今日很多省份在改革過程中保留了事業(yè)單位、獨立合伙制（完全獨立或合屬辦公）兩種性質(zhì)。有的省份則走的更遠，如江蘇省將基層法律服務所脫鉤后轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾У穆蓭熓聞账?，但存在著法律依?jù)欠缺、完全放棄原有優(yōu)勢的問題；還有一些省份如上海市將基層法律服務所轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆烧鲑Y資助的公益性社會組織（人民調(diào)解室），但這種模式高度依賴地方財政［1］。目前，吉林省基層法律服務所共677個，基層法律服務工作者共1597人，在人員和編制上完全實現(xiàn)脫鉤、成為獨立合伙制中介機構(gòu)的有167個，大部分集中于長春和吉林兩市，而且多數(shù)集中于市區(qū)內(nèi)，其他的基層法律服務所特別是廣大農(nóng)村地區(qū)雖然不再占用國家和地方編制，但仍然與司法所合屬辦公，這種基層法律服務所性質(zhì)不清和身份不明的狀況一直延續(xù)。

（二）兩所合一模式對基層政法部門和基層法律服務工作的阻礙

由于受吉林省經(jīng)濟、社會和各地條件所限，基層法律服務所脫鉤改革并不徹底，完全實現(xiàn)兩所分離，獨立經(jīng)營的基層法律服務所并不多，兩所合一的模式阻礙了基層政法部門和法律服務工作的順利開展。

首先，基層法律服務所改制后仍然保留其協(xié)助司法行政機關(guān)或基層政府開展調(diào)解基層糾紛、普法宣傳等項工作職能不變①根據(jù)2000年9月《基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制實施意見》第二部分第三點，基層法律服務所“承擔的接受司法行政機關(guān)或基層政府委托，協(xié)助開展調(diào)解基層糾紛、‘148’法律服務、普法宣傳、法律援助等項工作的職能不變”。，加上原來兩所合一時基層法律服務工作者多為司法所人員兼任，導致實踐中很多群眾特別是在兩所合屬辦公的地區(qū)無法清楚地辨明兩所和人員的性質(zhì)區(qū)別，尤其在法律服務工作者進行有償法律業(yè)務時，可能會使基層群眾對基層政法部門的權(quán)威性和公正性產(chǎn)生誤解和懷疑。

其次，基層兩所合屬辦公以及輔助行政工作的狀況使得基層法律服務所無法真正實現(xiàn)獨立，難免會在提供法律服務時受到基層政法部門的影響，一方面依靠與基層政法部門的緊密關(guān)系不正當獲取案源，另一方面在涉及基層黨群、干群關(guān)系方面案件的處理上往往瞻前顧后，其中立性和公正性可能會受到行政權(quán)力的沖擊和干擾。

（三）法律障礙和不正當競爭行為對法律服務市場產(chǎn)生消極影響

基層法律服務所脫鉤之后性質(zhì)與律師事務所沒有區(qū)別，都是以獨立法人的身份參與市場競爭的主體。但是，目前基層法律服務工作存在一些法律和實踐上的障礙。

首先，盡管2007年修訂的《律師法》增加了“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員不得以律師名義從事法律服務業(yè)務；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務”的條款，但是，規(guī)定基層法律服務工作者可以有償代理除刑事訴訟之外的訴訟業(yè)務的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》僅僅是部門規(guī)章，并非法律，使得基層法律服務工作者從事訴訟代理業(yè)務存在法律上的障礙。

其次，獨立后的基層法律服務所在業(yè)務范圍上與律師事務所基本一致，但在知識水平和業(yè)務技能上處于劣勢，只能以低廉的價格與律師行業(yè)進行競爭，有時候為了獲取案源，個別法律服務工作者使用一些不正當?shù)母偁幨侄?，如假冒律師招攬業(yè)務、到處疏通關(guān)系、惡意低價競爭、財務管理混亂等等，加劇了法律服務行業(yè)的歪風和腐敗，影響了法律服務市場的正常秩序。

（四）人員素質(zhì)偏低影響基層法律服務工作的質(zhì)量

根據(jù)《基層法律服務工作者管理辦法》規(guī)定，可以通過五種渠道取得基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格：具備律師資格、公證員資格或者企業(yè)法律顧問資格的人員，通過全國基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格考試以及申請按考核程序取得基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格。2000年12月，司法部舉行了首次全國基層法律服務工作者職業(yè)資格考試，實踐中以通過考試和考核獲得基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格的占大多數(shù)。

由于之后國家未再舉行統(tǒng)一考試，長期以來未有統(tǒng)一嚴格的準入標準，使得吉林省基層法律服務工作者整體水平和素質(zhì)偏低，具有大專文化程度的所占比例不高，其中是正規(guī)學歷的更是少數(shù)。這使得基層法律服務人員和質(zhì)量良莠不齊，整體行業(yè)水平與律師行業(yè)相比存在不小的差距，與基層法律服務市場的廣泛需求之間存在著矛盾與沖突，這在基層法律服務走向市場參與競爭后更加明顯。

（五）基層法律服務管理工作陷入困境與迷茫

根據(jù)司法部的各項規(guī)章，自基層法律服務所建立之始，其批準機關(guān)即為司法行政機關(guān)，2003年《行政許可法》頒布后，規(guī)定部門規(guī)章“不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可”，使得基層法律服務所以及基層法律服務工作人員考核資格的設定沒有了法律依據(jù)。2004年《國務院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》和《國務院確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》中取消了司法行政機關(guān)基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格認可及基層法律服務所設立核準的行政審批項目，保留了基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)核準的審批。

首先，根據(jù)以上規(guī)定，目前司法行政機關(guān)對于新設立基層法律服務所沒有審批權(quán)，而對于市場上已存在的基層法律服務所無論是自愿申請還是因違法違規(guī)行為，司法行政機關(guān)都無權(quán)對其進行變更和撤銷的審批。這使得實踐中司法行政機關(guān)對基層法律服務所不管又不行，涉及法律服務市場的正當競爭和正常秩序；管又管不得，對嚴重的違法行為沒有對其有效的權(quán)力制約手段。其次，目前吉林省僅僅對已取得基層法律服務資格證和企業(yè)法律顧問證的人員自2009年開始恢復審核發(fā)放基層法律服務執(zhí)業(yè)證，由于國家取消了基層法律服務執(zhí)業(yè)人員資格考試，使得吉林省基層法律服務隊伍保持只出不進的狀態(tài)。這種執(zhí)法依據(jù)上的缺陷使整體基層法律服務工作的管理困難重重，前景撲朔迷離。

二、吉林省基層法律服務制度的改革建議

由于司法行政部門的總體改革方案并未明確，因此各省在法律法規(guī)的框架內(nèi)可以根據(jù)自身實際情況實施有限適當?shù)母母锎胧?。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，也是經(jīng)濟相對落后地區(qū)，省情決定了基層法律服務應當在借鑒其他省份經(jīng)驗的基礎(chǔ)上走適合自身特點的道路，著重解決以下幾個問題。

（一）基層法律服務所在吉林省是否還有存在的必要

目前關(guān)于基層法律服務所的改革有幾種意見：撤銷說、限制說和保留說?；鶎臃煞账畛蹙褪请S著經(jīng)濟的發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補律師行業(yè)法律服務的不足而建立，如今這個原因和基礎(chǔ)是否仍然存在？

首先，律師行業(yè)為農(nóng)村提供法律服務仍然存在局限性。二十多年來，律師行業(yè)的人數(shù)和質(zhì)量有了很大的發(fā)展，但“律師在為農(nóng)村提供法律服務的方式方法方面沒有根本性的變化”［2］。目前吉林省“多數(shù)縣、市只有一兩個律師事務所，七八個律師，有的縣還沒有律師事務所……而且律師都集中在大中城市和縣城”［3］，人員普遍不足，難以全面覆蓋和深入基層。與此相對，隨著新農(nóng)村建設的全面開展，吉林省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟日漸活躍，農(nóng)民生活水平逐步提高，涉及訂單農(nóng)業(yè)、股份制農(nóng)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)建設等農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設，以及農(nóng)民外出打工、民間借貸、生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的家庭鄰里等糾紛不斷增多且復雜，但這些案件標的相對較小，很多律師又不愿涉獵。這就在三農(nóng)對法律服務的廣泛需求與法律服務的有限供給間產(chǎn)生了突出的矛盾和沖突。

其次，基層法律服務所有其自身的優(yōu)勢。第一，相對于城市，農(nóng)村仍然屬于經(jīng)濟落后地區(qū)，農(nóng)民絕大多數(shù)是低收入群體，在尋求律師的法律服務時面對遙遠的路途、高昂的收費有時只能望而卻步。因此，介于律師高昂收費和無償法律援助之間、向農(nóng)民（包括城市低收入群體）提供價格低廉法律服務的基層法律服務所仍然有很大的存在空間。第二，當今中國特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然是熟人社會，基層法律服務所本身處于基層，很多基層法律服務工作者本身就是當?shù)厝?，貼近人民群眾，了解當?shù)仫L土，熟悉人際關(guān)系，在一些案件處理中能夠依靠這些優(yōu)勢及時便捷解決糾紛，比起專業(yè)的律師、嚴肅的法庭、冰冷的法條更易于讓人民群眾接受。第三，基層法律服務所長期處于社區(qū)鄉(xiāng)村、田間地頭，在處理與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)日常糾紛的同時，潛移默化地向人民群體宣傳了法律法規(guī)，不斷提高農(nóng)村基層干部群體的法律素質(zhì)，加快了農(nóng)村的法制建設，這是只處理相對較大案件、偶爾深入基層的律師所不能比擬的。

我國地區(qū)和階層發(fā)展的不均衡性決定了法律服務資源分布多集中于大城市和收入穩(wěn)定階層，而現(xiàn)實社會法律服務需求卻是多元化和差異化，這就決定了農(nóng)村地區(qū)和低收入群體法律服務提供之不足，因此，在現(xiàn)階段整個經(jīng)濟社會尚未發(fā)展到均衡階段的背景下，基層法律服務制度適應了吉林省經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，在一定時期內(nèi)仍然有存在的空間和必要。

（二）當前吉林省基層法律服務所如何合理定位

盡管基層法律服務所在吉林省仍然有存在的必要，但也不能過分夸大其作用和地位，畢竟經(jīng)過改革開放三十多年的法制建設發(fā)展，基層法律服務所已經(jīng)呈現(xiàn)出很多問題，這就需要在保留其優(yōu)勢的同時進行合理定位。

1.組織性質(zhì)

就吉林省的情況來講，基層法律服務所與原掛靠行政機關(guān)脫鉤，作為獨立社會中介組織的改革還是必要的。目前吉林省基層法律服務所已經(jīng)在名義上獨立，不再占用行政與事業(yè)編制。但是，由于能力和條件所限，脫鉤后的基層法律服務所經(jīng)營狀況并不樂觀，以吉林省長春市為例，脫鉤后真正運營良好的基層法律服務所不到總數(shù)（長春市基層法律服務所近130個）的一半。即便如此，很多學者提出的完全依賴地方財政的公益性社會組織的改革模式對于經(jīng)濟相對落后的吉林省來講并不適用。因此，吉林省可以在保有基層法律服務所社會中介組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，由政府給予其一定的支持幫助和政策傾斜，如吉林省法律援助的案件盡量指派基層法律服務所使其可以獲得一定補貼，地方政府在聘用顧問、涉及法律事務和訴訟時也盡量委托本地基層法律服務工作者以增加他們的收入等。

2.業(yè)務范圍

基層法律服務所的業(yè)務范圍主要包括服務項目和服務區(qū)域兩大問題，對《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》中規(guī)定的基層法律服務所業(yè)務范圍，包括擔任法律顧問、代理非訴訟法律事務、調(diào)解糾紛、解答法律詢問、代寫法律事務文書、協(xié)助司法助理員開展法制宣傳教育和其他有關(guān)業(yè)務工作等基本沒有異議。目前對于基層法律服務是否應當退出訴訟領(lǐng)域、退出城市一直是爭議的焦點。一些學者包括司法行政管理人員認為，基層法律服務隊伍整體素質(zhì)偏低不適宜出庭代理訴訟，而且與律師業(yè)務產(chǎn)生沖突擾亂正常法律服務秩序，主張基層法律服務退出訴訟領(lǐng)域、退出城市甚至退出整個法律服務市場［4-7］?；鶎臃煞漳壳霸谥袊貏e是吉林省仍然有存在的合理性和必要性，必須承認基層法律服務工作者的整體素質(zhì)不能與律師相提并論，但在能力范圍之內(nèi)承辦一些律師不愿承擔的情節(jié)簡單、標的較小的民事、行政訴訟案件并無不妥，況且基層法律服務收費低廉，可以滿足一些收入較低的農(nóng)民和城市低收入群體的需求。同時，為了更好地保護委托人的合法權(quán)益，可以限制基層法律服務的區(qū)域范圍，包括：當事人一方或雙方的戶籍或住所在基層法律服務人員所在區(qū)縣的法律事務;法律糾紛發(fā)生在基層法律服務人員所在區(qū)縣的法律事務［5］。此外，對于基層法律服務“協(xié)辦公證”的業(yè)務雖然多數(shù)人沒有意見，但公證畢竟是專業(yè)性比較強的業(yè)務，根據(jù)證明對象的復雜和重要程度，仍然需要慎重對待，以免影響公證的權(quán)威性和公正性。

（三）當前吉林省基層法律服務所怎樣規(guī)范管理

盡管司法行政機關(guān)對基層法律服務所的審批權(quán)被取消，但司法行政機關(guān)仍然有對法律服務市場的監(jiān)管權(quán)，有維護法律服務市場正當競爭和正常秩序的職責。因此，如何規(guī)范吉林省基層法律服務所的正常運行、維護法律服務市場競爭的良性循環(huán)是當前司法行政機關(guān)必須面對的問題。

1.推進脫鉤工作。獨立后的基層法律服務所作為自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的法律中介組織，接受基層司法所的監(jiān)督管理，不再具有行政性職能，不宜再與司法所合并在一起。因此，具備條件的地方應盡量將司法所與法律服務所分離，使其各司其職，促進基層法律服務所真正走向獨立法人之路；農(nóng)村不具備條件的暫時可以一起辦公，但內(nèi)部必須劃清界限，人員分離，以各自名義開展活動，“避免以司法所名義開展有償服務和以法律服務所名義行使行政管理權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生”［3］。

2.建立行業(yè)管理。行業(yè)協(xié)會是代表本協(xié)會成員共同利益的自律性組織，基層法律服務工作者也應當建立自己的行業(yè)協(xié)會，促進與司法行政管理部門的協(xié)調(diào)溝通，加強基層法律服務工作的日常管理、職業(yè)培訓和相互交流，全面掌握基層法律服務從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)狀況和思想動態(tài)，幫助基層法律服務所解決遇到的問題和困境，協(xié)調(diào)協(xié)會內(nèi)部組織和人員之間的沖突和糾紛，推進基層法律服務的健康發(fā)展。

3.有效規(guī)范競爭?；鶎臃煞毡仨殗栏褡袷貓?zhí)業(yè)規(guī)則，與律師行業(yè)形成針對不同層次法律服務需求，既平等競爭又相互補充的統(tǒng)一和諧的法律服務體系。完善各項內(nèi)部管理制度：（1）誠信服務制度，切實維護委托人的合法權(quán)益，樹立基層法律服務的良好形象，增加企業(yè)的市場競爭力；（2）辦案公開制度，標準公開、收費公開、持證上崗，公開透明是監(jiān)督有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵之一；（3）財務管理制度，統(tǒng)一收費標準和收費票據(jù)并嚴格執(zhí)行，嚴厲打擊私自收費、私開白票的行為；（4）檔案管理制度，對已經(jīng)辦理或正在辦理的案件要如實記錄在案，建立完整卷宗，以備查驗。

4.提升人員素質(zhì)。首先，根據(jù)《基層法律服務工作者管理辦法》規(guī)定，除了通過全國基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格考試以及通過考核程序可以從事基層法律服務之外，還有具備律師資格、公證員資格或者企業(yè)法律顧問資格的人員可以從事基層法律服務，因此，應當鼓勵或組織這幾類人員通過申請審核發(fā)放基層法律服務執(zhí)業(yè)證，以充實基層法律服務隊伍。其次，司法行政機關(guān)要通過多渠道、多形式對目前已從事基層法律服務的工作者加強業(yè)務能力和職業(yè)素質(zhì)培訓。培訓內(nèi)容包括法律基礎(chǔ)、職業(yè)道德、誠信規(guī)則、執(zhí)業(yè)紀律，與基層司法所、律師行業(yè)、公證行業(yè)的關(guān)系以及涉及新農(nóng)村建設的方針政策等，切實提高基層法律工作者的整體素質(zhì)。

［1］陳榮卓，唐鳴.城鄉(xiāng)基層法律服務所改革：區(qū)域選擇與實踐比較［J］.江漢論壇，2010（2）：104-106.

［2］任金保，王瓊.基層法律服務所發(fā)展取向與農(nóng)村基本法律服務制度之構(gòu)建［J］.中國司法，2006（11）：69-70.

［3］李文才，靳寶忠，李清風.加快農(nóng)村基層法律服務發(fā)展 積極促進農(nóng)村小康社會建設［J］.當代法學，2003（8）：4.

［4］陳光光.基層法律服務發(fā)展模式探析［J］.華北水利水電學院學報，2008（3）：123.

［5］吳鈺鴻.關(guān)于基層法律服務工作存在的問題與改革的方向［J］.中國司法，2006（1）：69.

［6］趙玉增，毛古.從法社會學的視角看基層法律服務所［J］.泰山學院學報，2004（2）：101.

［7］袁光祖.對基層法律服務工作改革的思考［J］.律師世界，1994（12）：29.